LOI n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire

           La présente lettre rectificative porte sur le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire. Elle prévoit principalement l'ajout d'un titre additionnel instituant une autorité administrative indépendante chargée du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, et de l'information dans ces domaines, et une modification du titre relatif aux installations nucléaires de base afin de prendre en compte d'une part la création de l'autorité administrative indépendante et d'autre part les réflexions intervenues depuis le dépôt du projet de loi sur la structuration du régime de contrôle de ces installations. Enfin, elle prévoit diverses mesures de coordination avec d'autres textes législatifs.

1° Suppression du titre IV relatif au contrôle de la radioprotection

           Dans le projet de loi déposé en juin 2002, le titre IV intitulé : « Contrôle de la radioprotection » avait pour objet la création d'une inspection de la radioprotection. Entre-temps, cette création a été effectuée par l'article 82 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. C'est pourquoi l'article 1 er de la lettre rectificative procède à la suppression de ce titre et de ses trois articles 31, 32 et 33. Les anciens titres II et III sont respectivement re-numérotés III et IV pour permettre l'insertion d'un nouveau titre II qui fait l'objet de l'article 2 de la lettre rectificative.

            En outre, le III de l'article 1 er modifie l'intitulé du chapitre I er du nouveau titre IV : ce chapitre n'est plus limité au seul régime des installations nucléaires de base (INB) mais il est étendu à tous les régimes concernant la sûreté nucléaire de manière à pouvoir recevoir un article définissant le rôle de la Haute autorité de sûreté nucléaire dans les procédures individuelles concernant le transport des matières radioactives. Ce nouvel article (14 quater ) est inséré par l'article 6 de la lettre rectificative.

2° Insertion d'un nouveau titre II port an t création d'une autorité administrative indépendante chargée du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, et de l'information dans ces domaines

           L'acceptation des activités nucléaires par le public repose notamment sur la confiance que celui-ci accorde au dispositif mis en place pour assurer la sûreté. A côté de la compétence des exploitants, qui sont les premiers responsables de la sûreté de leurs installations, la capacité du système public de réglementation et de contrôle à bien remplir sa mission est l'un des éléments essentiels pour conforter cette confiance.

           Depuis plusieurs dizaines d'années, le dispositif français de réglementation et de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection a été progressivement perfectionné, aux plans technique, juridique et de son organisation. Le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire doit permettre de franchir une nouvelle étape.

           En matière d'organisation, la qualité du dispositif repose notamment sur l'existence d'un organisme bien identifié, doté des moyens nécessaires, et indépendant des personnes en charge de la promotion, du développement ou de la mise en œuvre des activités nucléaires. Cette exigence d'indépendance est clairement affirmée dans les instances internationales compétentes en matière nucléaire. Elle est aussi l'un des critères essentiels de crédibilité pour l'opinion publique.

           Cette exigence a conduit, au début des années 1970, à la mise en place, au sein de l'administration de l'État, d'une structure spécifiquement dédiée à la sûreté nucléaire, sous la forme d'abord d'un service puis d'une direction d'administration centrale. En 2002, ce dispositif a été renforcé par le regroupement de l'ensemble des compétences en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection pour le nucléaire civil au sein de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection relevant des trois ministres ayant des attributions dans ces domaines (ministres chargés de l'écologie, de l'industrie et de la santé). Parallèlement, des capacités d'expertise ont été rassemblées avec la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

           L'ensemble constitué par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, qui constituent ses services déconcentrés, est reconnu aujourd'hui comme l'autorité de sûreté nucléaire française àl'égal d'autorités de sûreté d'autres États qui disposent d'un statut d'autorité administrative indépendante (aux États-Unis, au Canada, en Espagne…). Pour autant, la situation de droit plaçant, en France, ces services sous l'autorité entière du Gouvernement peut susciter des interrogations sur l'interaction entre les préoccupations de sûreté nucléaire et de radioprotection et d'autres objectifs que le Gouvernement doit aussi assumer, comme veiller à l'approvisionnement énergétique ou jouer son rôle d'actionnaire principal de grands opérateurs du secteur nucléaire; une telle question peut prendre une importance particulière au moment où sont décidés de grands investissements dans le domaine de l'énergie nucléaire.

           C'est pourquoi l'article 2 de la lettre rectificative insère un nouveau titre II qui vise à donner le statut d'autorité administrative indépendante à la structure chargée, au sein de l'État, du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, tout en conservant au Gouvernement les moyens de remplir les missions essentielles qu'il ne peut déléguer. Cette autorité administrative indépendante est dénommée : « Haute autorité de sûreté nucléaire ».

           L'article 2 bis du nouveau titre II du projet de loi définit globalement les missions de la Haute autorité de sûreté nucléaire. Celles-ci seront détaillées dans les dispositions spécifiques aux divers domaines de compétence de la Haute autorité.

           La Haute autorité de sûreté nucléaire est une autorité administrative indépendante placée au sein de l'État. Elle n'a pas la personnalité morale.

           Elle s'intéresse, sur un plan général, à l'ensemble du domaine de la sécurité nucléaire, telle qu'elle est définie à l'article 1 er du projet de loi; elle exerce plus particulièrement ses compétences en participant au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, telles qu'elles sont définies également à l'article 1 er , et en contribuant à l'information dans ces domaines.

           L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) recommande que l'autorité chargée du contrôle des activités nucléaires dispose de divers leviers d'action pour remplir efficacement sa mission, notamment :

           - « Établir des règlements et publier des recommandations ;

           - « Délivrer, modifier, suspendre ou annuler les autorisations et en fixer les conditions ;

           - « Pénétrer à tout moment sur un site et dans une installation pour effectuer une inspection ;

           - « Faire respecter les prescriptions réglementaires ;

           - « S'assurer que des mesures correctives sont prises lorsqu'apparaît une situation dangereuse ou potentiellement dangereuse ».

           Dans ce cadre, l'organisation prévue par le présent projet doit simultanément assurer au Gouvernement la capacité de définir la politique en matière de sécurité nucléaire et garantir que la Haute autorité de sûreté nucléaire dispose des moyens juridiques, de l'organisation et de la liberté de décision nécessaires pour assurer sa mission. Elle doit permettre à la France de répondre aux standards internationaux actuels.

           Ainsi, le 1° de l'article 2 bis définit les compétences en matière de réglementation générale dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection; cette réglementation générale restera de la compétence du Gouvernement et, conformément aux pratiques habituellement retenues pour les autorités administratives indépendantes, la Haute autorité de sûreté nucléaire sera consultée sur les projets de textes réglementaires et pourra en préciser les modalités techniques d'application. En matière de sûreté nucléaire (installations nucléaires de base, équipements sous pression nucléaires et transport de matières radioactives), la réglementation fait l'objet d'arrêtés ministériels pouvant eux-mêmes contenir des dispositions techniques; pour garantir la cohérence avec les décisions de la Haute autorité précisant les conditions techniques d'applicationde la réglementation, ces décisions seront soumises à l'homologation des ministres chargés de la sûreté nucléaire.

           En ce qui concerne la radioprotection, les instances consultatives prévues par les codes (notamment le Conseil supérieur de prévention des risques professionnels) seront consultées par la Haute autorité lorsqu'elle fera usage de son pouvoir de précision de la réglementation dans leur domaine de compétence.

            Le 2° de l'article 2 bis confie à la Haute autorité de sûreté nucléaire la compétence du contrôle de l'application des réglementations de sûreté nucléaire et de radioprotection; ce contrôle constituera l'un des principaux moyens d'action de la Haute autorité de sûreté. L'article précise les domaines concernés.

           Il s'agit en premier lieu du régime des installations nucléaires de base dont une rénovation complète des bases juridiques est effectuée par le nouveau titre IV du projet de loi; environ cent cinquante installations, réparties sur une trentaine de sites en France, sont concernées (centrales nucléaires, usines du cycle du combustible nucléaire, centres de recherche…).

           De manière complémentaire, la Haute autorité de sûreté nucléaire contrôlera aussi les règles applicables aux équipements sous pression qui sont spécialement conçus pour ces installations. Ces règles s'inscrivent dans le double cadre de la réglementation des installations nucléaires de base et de la réglementation technique relative aux équipements sous pression.

           La Haute autorité de sûreté nucléaire sera aussi compétente pour le contrôle de la réglementation du transport de matières radioactives. Celle-ci s'inscrit dans le cadre plus général de la réglementation du transport de marchandises dangereuses qui est essentiellement définie par des arrêtés ministériels transposant en droit français des règles internationales organisées par mode de transport (transport routier, ferroviaire, maritime, fluvial ou aérien). Elle prévoit des règles générales et des procédures individuelles (agréments d'emballages…). Environ 300 000 colis de matières radioactives sont transportés chaque année en France.

           Enfin, la Haute autorité de sûreté nucléaire sera chargée du contrôle de la radioprotection. Dans ce domaine, les grandes règles (par exemple les limites admissibles d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants) sont définies par les parties réglementaires (décrets en Conseil d'État) des codes de la santé publique et du travail. Des procédures individuelles (autorisation ou déclaration) sont également prévues. Plusieurs dizaines de milliers d'installations comportant des sources de rayonnements ionisants (à des fins industrielles, médicales ou de recherche) sont concernées.

           Le rôle de la Haute autorité de sûreté nucléaire dans les procédures individuelles prévues par ces diverses réglementations est précisé dans les dispositions spécifiques à chaque domaine qui figurent au titre IV du projet de loi pour la sûreté nucléaire (installations nucléaires de base, équipements sous pression nucléaires et transport de matières radioactives) et dans le code de la santé publique qui est modifié par l'article 31 de ce projet.

           Complémentairement au contrôle des activités nucléaires, la Haute autorité de sûreté nucléaire sera chargée du pilotage du dispositif de veille permanente en matière de radioprotection. Dans ce domaine, elle bénéficiera du concours de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire qui participe à la surveillance radiologique de l'environnement et assure la gestion et l'exploitation des données dosimétriques concernant les travailleurs exposés aux rayonnements ionisants ainsi que la gestion de l'inventaire des sources de rayonnements ionisants.

           Pour l'inspection des activités nucléaires, les compétences de la Haute autorité de sûreté nucléaire porteront sur l'inspection de la sûreté nucléaire - dont la création est prévue au nouveau titre IV du présent projet de loi pour rénover l'ancien dispositif d'inspection des installations nucléaires de base -et qui aura compétence à la fois sur les installations nucléaires de base et sur le transport de matières radioactives, ainsi que sur l'inspection de la radioprotection créée par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. Ces compétences sont exercées sans préjudice de celles de l'inspection du travail. La Haute autorité de sûreté nucléaire assurera également le contrôle des équipements sous pression nucléaires. Elle procédera à l'agrément des organismes prévus par certaines réglementations pour contribuer aux contrôles dans ces domaines ou à la veille en matière de radioprotection.

            Le 3° de l'article 2 bis précise les missions de la Haute autorité de sûreté nucléaire en matière d'information, qui devra constituer l'un des axes majeurs de son action. L'information sur la sûreté nucléaire et la radioprotection constitue en effet un volet essentiel de la politique menée dans ce domaine; la transparence, dans le cadre fixé par la loi, est indispensable à la confiance de la population; elle contribue également à la sûreté.

           La Haute autorité de sûreté nucléaire devra participer activement à l'information du public, comme les autres acteurs doivent le faire pour ce qui les concerne : c'est en effet la diversité de l'information qui assure la transparence. Mais la Haute autorité de sûreté nucléaire aura également la mission particulière de veiller à l'application des dispositions spécifiques destinées à assurer l'information sur la sûreté nucléaire et la radioprotection; à ce titre, elle devra notamment contribuer à l'activité du Haut comité de transparence sur la sécurité nucléaire et faciliter les travaux des commissions locales d'information auprès des installations nucléaires, notamment en assurant la contribution financière de l'État à l'activité de ces commissions.

           Elle exercera ces compétences sans préjudice de celles des organes spécialisés en matière d'accès aux documents et informations, comme la Commission d'accès aux documents administratifs.

            Le 4° de l'article 2 bis définit les missions de la Haute autorité de sûreté nucléaire en cas de situation d'urgence radiologique ou d'accident sur une installation nucléaire.

           Les notions de situation d'urgence radiologique ou d'exposition durable à des rayonnements ionisants figurent déjà dans divers textes communautaires, comme la directive 96/29/EURATOM du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, ou dans des textes nationaux comme le code de la santé publique.

           Dans de telles situations, la Haute autorité de sûreté nucléaire doit apporter son appui technique aux autorités gouvernementales qui ont notamment en charge la sécurité de la population. En amont, elle assiste les préfets pour l'élaboration des plans particuliers d'intervention en cas d'accident concernant une installation nucléaire. Pendant une crise, elle contrôle les actions de l'exploitant visant à rétablir la sûreté de l'installation et elle adresse au Gouvernement et au Préfet ses avis sur les possibilités d'évolution de la situation et ses recommandations sur les mesures à prendre pour la protection de la population. Enfin, elle contribue à l'information de la population.

            Le 5° de l'article 2 bis précise les règles relatives aux enquêtes administratives en cas d'accident ou d'incident concernant une activité nucléaire. Dans un tel cas, il est nécessaire d'analyser rapidement les causes de cet événement afin de déterminer s'il risque de se reproduire sur une activité similaire et, si oui, de prendre les mesures pour éviter une telle répétition. Ces investigations se déroulent dans le cadre d'une enquête administrative qu'il est donc impératif d'engager au plus vite. Cependant, si une enquête judiciaire est menée simultanément, la juxtaposition des enquêtes peut provoquer des difficultés pratiques (accès aux matériels ou documents placés sous scellés…). Cette question a déjà été posée dans le cas des accidents de transports. Une loi du 3 janvier 2002 a apporté des réponses dans ce domaine. Le projet prévoit d'adopter le même dispositif en cas d'accident sur une activité nucléaire. Il procède en renvoyant à cette loi, conformément aux modalités d'adaptation décrites dans le dernier alinéa.

           L'article 2 ter du nouveau titre II duprojet de loi contient des dispositions relatives aux relations entre la Haute autorité de sûreté nucléaire, le Gouvernement et le Parlement. Il est nécessaire que le Gouvernement, les commissions compétentes du Parlement ainsi que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui s'intéresse fortement aux activités nucléaires, puissent saisir la Haute autorité de questions la concernant.

            Le nouvel article 2 quater du projet de loi précise le rôle de la Haute autorité de sûreté nucléaire en matière internationale. Dans ce domaine, le Gouvernement reste directement responsable des négociations. Mais, comme il peut s'agir de questions très techniques directement en relation avec les actions menées par les responsables du contrôle, il est utile que la Haute autorité de sûreté nucléaire donne un avis au Gouvernement et participe à la délégation française sous l'autorité des ministres. Ce dispositif est retenu pour les autres autorités administratives indépendantes intervenant dans des domaines à forte dimension internationale, comme l'est celui de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

           En cas de situation d'urgence radiologique avec des effets transfrontières, il est nécessaire que les services compétents des différents États concernés puissent échanger très rapidement les informations techniques qui permettront d'apprécier les effets potentiels et les mesures de protection à prendre. A cet effet, des accords internationaux prévoient la désignation d'autorités compétentes; c'est le cas notamment de la Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire adoptée à Vienne le 26 septembre 1986. Vu le caractère technique des informations échangées, la Haute autorité de sûreté nucléaire sera la mieux à même de remplir ce rôle en France.

           Le nouvel article 2 quinquies définit les conditions de nomination des membres du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire. Cet article précise les règles transitoires à appliquer à la mise en place de la Haute autorité pour permettre des renouvellements partiels ultérieurs de ces membres.

           L'article 2 sexies définit les modalités de délibération du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Compte tenu des sujets susceptibles d'être traités, il faut prévoir une procédure pour les cas d'urgence. Dans de telles situations, en cas d'impossibilité de réunir immédiatement le collège, le président est habilité à prendre les décisions qui relèvent normalement de la compétence du collège. Celui-ci doit alors être réuni dans les meilleurs délais et, au vu du compte-rendu présenté par le président, il confirme ou adapte, s'il y a lieu, les mesures prises. Le président peut déléguer cette compétence en cas d'absence.

           L'article 2 septies prévoit que la Haute autorité de sûreté nucléaire, comme les autres autorités administratives indépendantes, se dote d'un règlement intérieur qui précise ses modalités de fonctionnement.

           A l'exception de certains pouvoirs qui sont exercés en propre par le président de l'autorité (notamment en ce qui concerne le personnel de l'autorité et la gestion financière), la plupart des pouvoirs attribués à la Haute autorité par le présent projet de loi relèvent de son collège. C'est le cas notamment pour toutes les décisions individuelles prises dans le cadre de l'un des régimes de contrôle des activités nucléaires. Or, ceci représente un volume d'activité de plusieurs milliers de décisions par an, dont beaucoup ont une portée limitée.

           Le collège ne pourra matériellement pas délibérer effectivement sur l'ensemble de ces actes. Il est donc nécessaire de l'autoriser à donner une délégation à son président dans des conditions qu'il précisera. Cette délégation pourra aussi être attribué à un autre membre du collège en cas d'absence ou d'empêchement du président. Le président doit aussi pouvoir déléguer sa signature à des agents des services de l'autorité, dans des domaines dans lesquels il a une compétence propre ou une délégation du collège.

           L'article interdit cependant au collège de donner délégation sur certains actes à portée importante et peu fréquents : les avis sur les projets de règlements et les décisions relatives aux conditions techniques d'application d'une réglementation générale.

           L'article 2 octies énonce les droits et obligations des membres du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Pour que le collège joue pleinement son rôle d'instance centrale de décision, il est nécessaire de prévoir que tous ses membres le soient à temps plein. Leur fonction doit être incompatible avec toute autre activité professionnelle.

           Pour assurer la crédibilité de l'indépendance des membres du collège, l'éventuelle détention par ceux-ci d'intérêts dans des activités économiques doit faire l'objet de règles. Compte tenu de la grande diversité des personnes assujetties à des contrôles de la Haute autorité de sûreté nucléaire (beaucoup d'entreprises sont susceptibles, par exemple, d'être concernées par les procédures relatives à la détention de sources radioactives) et de la possibilité d'existence d'intérêts indirects souvent difficiles à apprécier, une obligation de déclaration des intérêts détenus est instituée. En outre, une interdiction est énoncée vis-à-vis d'une détention d'intérêts susceptible d'affecter l'indépendance d'un membre du collège. A l'instar d'autres autorités administratives indépendantes, la Haute autorité de sûreté nucléaire pourra préciser ou compléter ces règles dans son règlement intérieur (obligation de confier la gestion à un mandataire…).

           Par ailleurs, pour assurer la crédibilité des décisions de la Haute autorité, il est nécessaire que les membres du collège respectent une règle de solidarité. L'article prévoit donc l'interdiction de prises de position publiques à titre personnel.

           L'article 2 nonies donne pouvoir au président de la Haute autorité de sûreté nucléaire pour agir en justice. L'autorité n'ayant pas la personnalité morale, une telle action serait menée au nom de l'État.

           L'article 2 decies fixe le cadre applicable aux services de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Les services actuellement compétents en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection regroupent des agents de diverses origines : fonctionnaires ou agents contractuels de l'État et agents mis à disposition par des établissements publics. Il est nécessaire de conserver cette diversité qui est une source de richesse et permettra à la Haute autorité de sûreté nucléaire de disposer de la variété des compétences techniques et des expériences dont elle aura besoin. Il est de même souhaitable que l'autorité puisse continuer à disposer, notamment dans ses antennes territoriales, de l'intervention à temps partiel de cadres dirigeants des services de l'État, notamment des directeurs régionaux de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Une possibilité de mise à disposition à temps partiel doit donc être ouverte.

           Le dernier alinéa habilite le Président à passer toute convention utile à l'accomplissement des missions de la Haute autorité. Cette disposition est nécessaire puisque la Haute autorité n'aura pas la personnalité morale.

           De telles conventions, à titre gracieux ou onéreux, pourront notamment permettre à la Haute autorité de bénéficier de l'appui d'organismes ou d'experts compétents dans ses domaines d'attribution. Dans la situation actuelle, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection fait intervenir, pour une part minoritaire de leurs activités, des services déconcentrés de l'État autres que ceux qui ont vocation à être intégrés dans la Haute autorité de sûreté nucléaire. Lorsque la responsabilité de ces contrôles sera transférée à l'autorité, il est souhaitable que ces services puissent continuer à y contribuer. Le dispositif de convention prévu par cet article constituera un cadre pour de telles opérations. Il en ira de même pour les prestations d'appui technique que des établissements publics, tels que l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, pourront fournir à la Haute autorité de sûreté nucléaire comme ils le font actuellement vis-à-vis de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

           L'article 2 undecies traite des questions financières relatives à la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Comme le sont actuellement les services en charge de la sûreté nucléaire, la Haute autorité, qui suivra les installations nucléaires de base et tiendra leur liste à jour, sera la mieux à même de calculer le montant de la taxe sur ces installations. C'est pourquoi elle doit être chargée de l'ordonnancement et de la liquidation de cette taxe. L'encaissement continuera à être assuré par les comptables du Trésor.

           La Haute autorité de sûreté nucléaire bénéficiera de crédits inscrits au budget de l'État pour l'ensemble de ses missions en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d'information.

           En ce qui concerne l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, les crédits correspondant à l'appui que cet institut apportera à l'autorité seront identifiés au sein de la subvention globale à l'institut. L'autorité adressera ses propositions à ce sujet au ministre chargé de l'environnement, compétent pour cette subvention.

           L'article 2 duodecies prévoit qu'un décret en Conseil d'État pourra, si nécessaire, préciser les règles relatives à la Haute autorité de sûreté nucléaire.

3° Modification des dispositions relatives au régime des installations nucléaires de base (chapitre I er de l' an cien titre III devenu le titre IV)

           Depuis plus de quarante ans, la réglementation de sûreté des installations nucléaires de base trouve son fondement législatif dans quelques dispositions très synthétiques de la loi n° 61‑482 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917. Après l'adoption de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, la loi du 2 août 1961 n'a été maintenue partiellement en vigueur que pour servir de base au contrôle des installations nucléaires.

           Cette situation n'est pas satisfaisante au regard des normes juridiques modernes et ne correspond pas aux standards internationaux. En outre, l'évolution statutaire des grands exploitants nucléaires, devenant plus indépendants de l'État, rend plus que jamais nécessaire d'assurer une base juridique complète à l'action des autorités chargées de les contrôler au titre de la sûreté nucléaire.

           C'est dans ce but que le projet de loi déposé en 2002 a prévu de procéder à la rénovation du cadre légal du régime des installations nucléaires de base.

           Depuis lors, la réflexion sur la structuration de la réglementation et des actes individuels dans ce domaine a progressé. La présente lettre rectificative propose d'adapter en conséquence les dispositions du projet de loi. Par ailleurs, elle tient compte de la nouvelle organisation des pouvoirs publics en matière de contrôle de la sûreté nucléaire, telle qu'elle résultera de la création d'une autorité administrative indépendante.

           L'article 3 de la lettre rectificative modifie l'article 12 du projet de loi, afin de définir le cadre général du régime des installations nucléaires de base (INB). Il affirme le caractère « intégré » de ce régime, c'est-à-dire que celui-ci doit prendre en compte l'ensemble des impacts potentiels des installations nucléaires sur la santé et la sécurité des personnes et sur l'environnement. Ce régime doit donc constituer le cadre réglementaire unique pour le contrôle de l'ensemble de ces impacts. Dans ce but, le premier alinéa de l'article énonce les intérêts pris en compte par le régime des INB. Ces intérêts recouvrent ceux protégés par différents autres régimes visant la protection des personnes et de l'environnement : régime de contrôle issu de la loi sur l'eau de 1992 (codifiée au livre II du code de l'environnement), régime des installations classées pour la protection de l'environnement (codifié au livre V du code de l'environnement) et régime d'autorisation ou de déclaration des activités nucléaires institué par l'article L. 1333-4 du code de la santé publique. De ce fait, les installations nucléaires de base ne sont pas soumises aux procédures spécifiques que ces régimes instituent. C'est ce que précise le nouveau deuxième alinéa de l'article.

            L'article 12 fait aussi l'objet d'une modification de rédaction, visant à permettre d'utiliser d'autres critères que la seule activité pour définir le seuil d'entrée dans le régime des INB. La nocivité d'une substance radioactive peut en effet varier en fonction d'autres paramètres.

           Les dernières rectifications de l'article visent à clarifier l'articulation entre le régime des INB et les autres régimes mentionnés ci-dessus.

           L'article 12 distingue d'abord l'ensemble des équipements qui font partie intégrante d'une installation nucléaire de base; en continuité avec les règles existantes, ceux-ci doivent être réglementés dans un cadre unique, reposant sur le régime juridique des INB.

           D'autres installations peuvent être présentes sur un site nucléaire sans être directement liées au fonctionnement de l'installation nucléaire de base. Pour ces installations, leur régime de réglementation propre (régime des installations classées ou régime issu de la loi sur l'eau) restent adaptés. Les règles techniques générales définies dans le cadre de ces régimes doivent leur être applicables. Toutefois, il est nécessaire d'assurer une cohérence entre toutes les prescriptions particulières en matière de protection de l'environnement applicables au site. C'est pourquoi, par dérogation au droit commun des installations classées ou de la loi sur l'eau, les mesures individuelles relatives à ces installations sont gérées par la Haute autorité de sûreté nucléaire selon une procédure parallèle à celle appliquée pour les installations nucléaires du site.

           Le périmètre, qui peut-être commun à plusieurs installations nucléaires de base d'un même exploitant (par exemple les divers réacteurs d'une centrale nucléaire), délimite la zone dans laquelle ces règles particulières de compétence sont appliquées.

           L'article 4 de la lettre rectificative modifie l'article 13 du projet de loi qui définit l'essentiel des mesures individuelles concernant une installation nucléaire de base.

           Le I de l'article 13 porte sur l'autorisation de création. Conformément au principe de responsabilité première de l'exploitant, celui-ci doit proposer les mesures permettant de prévenir ou limiter les risques et nuisances de son installation. Il appartient alors aux pouvoirs publics de juger si ces dispositions sont suffisantes pour qu'ils délivrent l'autorisation et d'inscrire dans celle-ci les conditions nécessaires. A l'instar de ce qui existe pour les installations classées pour la protection de l'environnement, l'article mentionne explicitement les capacités techniques et financières parmi les aspects à prendre en compte pour la délivrance de l'autorisation.

           Les dispositions plus précises relatives aux garanties financières sont supprimées. La question des mécanismes à mettre en place pour garantir la disponibilité des ressources financières nécessaires pour le démantèlement et l'élimination des déchets, qui nécessite des développements spécifiques, sera traitée dans le cadre du projet de loi relatif aux déchets radioactifs à venir.

           L'obligation d'enquête publique préalable à l'autorisation est inscrite dans la loi. Pour la plupart des installations nucléaires de base, cette enquête est imposée par la Convention d'Aarhus relative à l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention négociée dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies).

           La création d'une installation nucléaire de base est considérée comme un choix important et de nature politique. C'est pourquoi ces installations resteront autorisées par décret, comme elles le sont aujourd'hui. La Haute autorité de sûreté nucléaire aura préalablement analysé le projet au plan de la sûreté et donnera son avis au Gouvernement. L'autorisation fixe les caractéristiques et le périmètre de l'installation ainsi que le délai de mise en service de celle-ci. Mais elle doit être complétée, à l'origine puis au cours de la vie de l'installation, par de nombreuses décisions techniques de portée plus limitée : définition des prescriptions techniques détaillées, approbation des « règles générales d'exploitation » rédigées par l'exploitant pour chaque installation, dérogations ponctuelles à ces règles en cas de situation particulière. Cette activité représente plusieurs centaines de décisions individuelles par an. Ces décisions sont confiées à la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           L'effet juridique du délai de mise en service est précisé au IX de cet article.

           L'article confie aussi à la Haute autorité de sûreté nucléaire la compétence pour prendre les décisions, à caractère très technique, relatives aux équipements sous pression des installations nucléaires spécialement conçus pour celles-ci.

           Par ailleurs, il peut être nécessaire de fixer des prescriptions portant sur les équipements ou les travaux entrepris avant la délivrance de l'autorisation de création : dès lors que l'exploitant a formellement fait part de son intention de créer une installation nucléaire de base, il est légitime de lui appliquer certaines mesures de contrôle. Tel est l'objet du dernier alinéa du I.

           Pour clarifier la rédaction, les dispositions sur les servitudes, figurant initialement au I de l'article 13, sont déplacées dans un nouvel article 13 ter .

           Le II de l'article 13 définit les règles de modification d'une autorisation. La suppression de l'expression « autorisation nouvelle de création » est destinée à mieux affirmer la continuité des obligations de l'installation. La modification sera autorisée selon la même procédure que la création, sauf pour les modifications qui n'entraînent pas d'impact pour la population (changement d'exploitant ou de périmètre) qui pourront faire l'objet d'une procédure allégée.

           Pour clarifier la rédaction, les dispositions relatives à la caducité de l'autorisation sont reportées dans un paragraphe VIII spécifique.

           Le III de l'article 13 introduit l'obligation de ré-examen périodique de la sûreté d'une installation nucléaire de base qui est déjà mise en œuvre en pratique et qui constitue un facteur essentiel du niveau de sûreté atteint par les installations nucléaires en France. Il est nécessaire, à intervalle régulier, d'une part de procéder à une vérification approfondie de l'état de l'installation et, d'autre part, d'évaluer son niveau de sûreté par rapport aux autres installations analogues mais éventuellement plus récentes. Les conclusions de ce ré-examen, présentées par l'exploitant au Gouvernement et à la Haute autorité de sûreté nucléaire, peuvent conduire à demander une mise à niveau de la sûreté de l'installation. La Haute autorité de sûreté nucléaire en tiendra informés les ministres chargés de la sûreté nucléaire.

           Selon la pratique usuelle, ces ré-examens de sûreté doivent normalement être décennaux. Toutefois, une périodicité différente peut être justifiée pour des installations particulières. Dans ce but, le décret d'autorisation de création peut fixer un délai différent.

           Le IV de l'article 13 permet au Gouvernement, pour exercer ses missions en matière de sécurité publique, de suspendre le fonctionnement d'une installation nucléaire de base présentant des risques graves. Comme la Haute autorité de sûreté nucléaire assure le contrôle de ces installations, elle peut être la première informée d'un tel risque. Il est donc aussi nécessaire, en cas de risque imminent, qu'elle puisse prendre une mesure conservatoire de suspension.

           Le V de l'article 13 reprend les dispositions figurant précédemment dans le III du même article. La rédaction est modifiée pour mentionner plus clairement l'obligation de démantèlement, pour préciser les conditions auxquelles l'autorisation de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement est soumise, et pour définir l'articulation entre le décret, relevant du Gouvernement, et les attributions de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Le VI de l'article 13 reprend les dispositions figurant précédemment au IV du même article.

           Le VII de l'article 13 donne une base légale à la notion de déclassement actuellement pratiquée. Celui-ci a pour effet de mettre un terme à l'application du régime des INB, sauf si un danger résiduel dû à l'ancienne installation était constaté ultérieurement, comme le précise le deuxième alinéa du VII.

           Le VIII de l'article 13 habilite la Haute autorité de sûreté nucléaire, en cas de menace pour la population ou l'environnement, à demander à l'exploitant de faire les études ou analyses nécessaires pour préciser la menace et pour élaborer les remèdes, et à lui demander de mettre en œuvre ces remèdes. Une disposition analogue existe dans le régime des installations classées pour la protection de l'environnement.

           Cette disposition s'applique sans préjudice du pouvoir de suspension en cas de risque inacceptable qui sera conféré au ministre chargé de la sûreté nucléaire en application du IV du même article.

           Le IX de l'article 13 précise l'effet du délai de mise en service fixé par le décret d'autorisation. Au delà du délai raisonnable pour la mise en service de l'installation, les conditions ayant prévalu lors de cette autorisation ont pu évoluer et l'exploitant ne doit plus pouvoir se prévaloir de son autorisation pour faire fonctionner son installation en dépit de cette évolution. L'absence de mise en service peut aussi être révélatrice de problèmes pouvant mettre en cause un fonctionnement ultérieur de l'installation. Il est donc nécessaire que l'exploitant puisse être déchu de son droit d'exploiter.

           Pour autant, donner un caractère automatique à cette déchéance semble excessif car l'octroi de l'autorisation peut s'avérer toujours justifié et exiger une nouvelle procédure constituerait une lourdeur excessive. C'est pourquoi il est souhaitable que les ministres chargés de la sûreté nucléaire puissent juger s'il est nécessaire ou non de prononcer la déchéance de l'autorisation.

           Le décret d'application précisera la notion de mise en service selon le type d'installation. Par exemple, pour un réacteur nucléaire, il s'agira du premier chargement en combustible.

           Le même raisonnement est applicable en cas d'arrêt de longue durée d'une installation. Mais, contrairement à la mise en service qui peut nécessiter des délais techniques très variables, il est possible d'adopter un délai unique (deux ans) au delà duquel l'exploitant peut être déchu de son autorisation.

           L'article 5 de la lettre rectificative insère dans le projet de loi deux nouveaux articles 13  bis et 13 ter .

            Le nouvel article 13 bis du projet de loi donne une base à la réglementation technique générale des installations nucléaires de base, qui était prévue dans le régime actuellement en vigueur, mais qui n'avait pas été reprise dans le projet de loi déposé en 2002. Les ministres chargés de la sûreté nucléaire pourront fixer les grands objectifs de sûreté ainsi que les règles générales applicables aux diverses phases de la vie d'une installation nucléaire (conception, construction, exploitation, mise à l'arrêt définitif et démantèlement). La Haute autorité de sûreté nucléaire pourra définir des dispositions techniques pour compléter les modalités d'application de ces règles selon les modalités prévues au 1° du nouvel article 2 bis du projet de loi.

            Le nouvel article 13 ter reprend les dispositions relatives aux servitudes d'utilité publique qui figuraient antérieurement au I de l'article 13. Il explicite la possibilité d'instaurer des servitudes sur les sites d'anciennes INB; l'expérience montre, en effet, que des sites pollués par d'anciennes INB peuvent nécessiter des mesures de restriction d'usage. Comme il s'agit de dispositions en matière d'urbanisme, ces servitudes seront instituées par le Préfet après avis de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           L'article 6 de la lettre rectificative insère dans le projet de loi trois nouveaux articles 14  bis , 14  ter et 14  quater .

            Le nouvel article 14 bis traite du cas des installations qui seraient soumises au régime des INB après leur mise en service, du fait d'une modification des seuils intervenant dans la définition des INB.Dans une telle situation, il n'y a pas lieu d'imposer une procédure d'autorisation à l'installation mais il est cependant nécessaire qu'elle se fasse connaître et que des prescriptions puissent lui être imposées en tant que de besoin.

           Un dispositif analogue avait été institué lors de la création du précédent régime des INB en 1963.

            Le nouvel article 14 ter permet au Gouvernement d'ordonner, par décret en Conseil d'État, l'arrêt définitif et le démantèlement d'une installation nucléaire de base présentant des risques qu'il ne soit pas possible de ramener à un niveau acceptable. Une disposition analogue existe dans le régime des installations classées pour la protection de l'environnement.

            Le nouvel article 14 quater confie à la Haute autorité de sûreté nucléaire la gestion des procédures individuelles, à caractère très technique, concernant le transport de matières radioactives (agréments d'emballages…).

           L'article 7 de la lettre rectificative ré-écrit l'article 15 du projet de loi, relatif au décret d'application sur le régime des INB, pour tenir compte des modifications intervenues. En outre, comme cela existait dans le régime des INB antérieur, l'article prévoit la possibilité d'une procédure simplifiée pour l'autorisation des installations ou des opérations de courte durée.

4° Aménagement des dispositions sur les contrôles et les sanctions administratives et pénales

           Divers aménagements sont prévus en ce qui concerne les dispositions relatives aux contrôles et aux sanctions administratives et pénales. Pour l'essentiel, ils visent à assurer une coordination avec les modifications introduites dans les articles antérieurs.

           L'article 8 de la lettre rectificative modifie l'article 16 du projet de loi pour tenir compte de la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire et de son rôle d'organisation de l'inspection, ainsi que pour préciser le champ d'intervention de l'inspection de la sûreté nucléaire.

           Le nouvel alinéa à la fin du I donne compétence aux inspecteurs de la sûreté nucléaire pour contrôler l'application des mesures prescrites dans le cadre du régime des INB avant l'intervention du décret d'autorisation ou après le déclassement, dans les conditions précisées au dernier alinéa du I de l'article 13 ou au VIII du même article.

           La nouvelle rédaction du début du II vise à mieux préciser les conditions du contrôle des transports de matières radioactives. Ces contrôles doivent pouvoir être effectués dans les installations et entrepôts, au départ ou à l'arrivée du transport.

           Enfin, le nouveau V habilite les inspecteurs de la sûreté nucléaire à contrôler, pour les installations incluses dans le périmètre d'une INB et non intégrées au régime des INB, l'application de la réglementation prise au titre du livre II (régime issu de l'ancienne loi sur l'eau de 1992) et du livre V (régime des installations classées pour la protection de l'environnement) du code de l'environnement.

           L'article 9 de la lettre rectificative adapte les articles 17, 18, 19 et 20 du projet de loi pour tenir compte de la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

            Une disposition particulière porte sur la procédure en matière de sanctions administratives (consignations, exécution d'office de travaux, suspension du fonctionnement); le I et le II de l'article 17 sont modifiés pour que la Haute autorité dispose du pouvoir de prononcer ces sanctions; le nouveau IV soumet ses décisions en la matière à une homologation des ministres chargés de la sûreté nucléaire, avec une procédure d'homologation tacite.

           En outre, le II de l'article 17 est modifié pour intégrer les agréments parmi les décisions individuelles visées.

            L'article 9 de la lettre rectificative modifie aussi les articles 20, 21, 24, 26 et 27 du projet de loi pour tenir compte des modifications effectuées au chapitre I er du même titre IV et pour préciser quelques éléments de rédaction.

           En outre, au III de l'article 24 , le montant de l'amende encourue en cas de violation des règles en matière de transport des matières radioactives est portée à 30 000 € car un tel montant est déjà prévu par l'article 4 de la loi n° 75-1335 du 31 décembre 1975 relative à la constatation et à la répression des infractions en matière de transports publics et privés dans sa version issue de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002.

           Par ailleurs, au 1° de l'article 27 , le montant de l'amende des personnes morales en cas de fonctionnement d'une INB sans autorisation est ramené à dix fois (au lieu de cinquante fois) celui applicable aux personnes physiques pour se rapprocher de la règle de droit commun (le quintuple du montant applicable aux personnes physiques) tout en tenant compte des capacités financières particulières des entreprises du secteur nucléaire.

            Enfin, l'article 9 de la lettre rectificative modifie l'article 30 du projet de loi pour prendre en compte la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire : celle-ci doit être destinataire des déclarations d'incident ou d'accident, en parallèle du Préfet qui doit être aussi informé du fait de ses responsabilités en matière de sécurité publique.

5° Dispositions de coordination

            L'article 10 de la lettre rectificative adapte les mesures de coordination avec diverses autres législations prévues dans le projet de loi. Outre celles prévues par l'article 35, qui reste inchangé, ces mesures font l'objet de nouvelles rédactions des articles 31 à 33 etfigurent au titre V « Dispositions diverses » du projet de loi

            Le nouvel article 31 du projet de loi procède aux modifications du code de la santé publique rendues nécessaires par les dispositions du projet de loi.

           L'article L. 1333-3 du code de la santé publique impose aux responsables d'activités nucléaires une obligation de déclaration des incidents ou accidents susceptibles de porter atteinte à la santé des personnes par exposition aux rayonnements ionisants. Le I de l'article 31 précise que cette déclaration est à adresser à la Haute autorité de sûreté nucléaire et au Préfet du fait de leurs responsabilités respectives en matière de contrôle de la radioprotection et de sécurité publique.

           Le II de l'article 31 précise que la Haute autorité de sûreté nucléaire délivre les autorisations et reçoit les déclarations instituées au titre de la radioprotection par l'article L. 1333-4 du code de la santé publique et qui concernent les diverses activités nucléaires, à l'exception de celles qui relèvent d'un régime spécifique protégeant aussi les intérêts visés par le code de la santé publique (régime minier, régime des installations classées pour la protection de l'environnement et régime des installations nucléaires de base). Entre 1 500 et 2 000 décisions individuelles sont prises chaque année dans ce cadre. En ce qui concerne l'exclusion des installations nucléaires de base de ce régime, l'article 31 met à jour la référence aux bases légales de ce régime.

           Le III de l'article 31 précise que la Haute autorité de sûreté nucléaire met en œuvre la sanction administrative de retrait de l'autorisation prévue en cas de violation des dispositions s'imposant au titulaire de cette autorisation. Cette sanction est soumise à homologation du ministre chargé de la santé, avec une procédure d'homologation tacite.

           Le IV de l'article 31 modifie l'article L. 1333-14 du code de la santé publique qui soumet à autorisation ministérielle la publicité pour des produits contenant des radionucléides. Il précise que ces autorisations seront accordées après avis de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           Le V de l'article 31 modifie l'article L. 1333-17 du code de la santé publique relatif aux inspecteurs de la radioprotection. Du fait de la création de la Haute autorité de sûreté nucléaire, tous ces inspecteurs, quel que soit leur statut (fonctionnaires, agents contractuels de l'État, agents d'établissements publics mis à disposition de la Haute autorité de sûreté nucléaire), sont visés par la définition « agents de la Haute autorité de sûreté nucléaire », ce qui permet de simplifier la rédaction. Cependant, une particularité subsiste pour les mines dont le contrôle au plan de la radioprotection doit continuer à être assuré par les agents chargés de la police instituée par le code minier. Enfin, la modification corrige une imprécision rédactionnelle relative aux agents visés à l'article L. 1421-1 du code de la santé publique : ils peuvent bénéficier des compétences particulières instituées par l'article L. 1333-17 s'ils sont effectivement désignés comme inspecteurs de la radioprotection.

           Le VI de l'article 31 ajoute la consultation de la Haute autorité de sûreté nucléaire dans la procédure d'adoption des règlements d'application des dispositions du code de la santé publique relatives à la radioprotection.

           Le VII de l'article 31 attribue à la Haute autorité de sûreté nucléaire la désignation des organismes chargés d'analyser les échantillons dans le cadre des procédures menées pour le contrôle du respect des règles de radioprotection du code de la santé publique et du code du travail.

           Enfin, le VIII de l'article 31 est une mesure de coordination visant l'article L. 1337-6 qui fait référence aux procédures d'autorisation, de déclaration et de contrôle qui seront désormais de la compétence de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

            Le nouvel article 32 du projet de loi procède aux modifications du code du travail rendues nécessaires par les dispositions du projet de loi.

           Le I de l'article 32 ajoute la consultation de la Haute autorité de sûreté nucléaire dans la procédure d'adoption des règlements d'application des dispositions du code du travail relatives à la radioprotection.

           Le II de l'article 32 modifie l'article L. 611-4-1 du code du travail. Celui-ci, compte tenu des contraintes techniques spécifiques, confie à des agents des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement l'inspection du travail dans certaines installations de production ou de transport d'électricité; c'est notamment le cas pour les centrales nucléaires eu égard à la synergie forte entre sûreté nucléaire, radioprotection et sécurité des travailleurs. Ces agents exercent cette activité sous l'autorité du ministre chargé du travail.

           Les agents de ces directions régionales chargés du contrôle des centrales nucléaires seront intégrés à la Haute autorité de sûreté nucléaire. Il convient donc de modifier en ce sens cet article du code du travail, sans modifier le rattachement hiérarchique de ces agents au ministre chargé du travail lorsqu'ils exercent leur activité d'inspecteur du travail, selon les modalités générales s'appliquant à ces inspecteurs.

           A cette occasion, cette disposition est étendue aux quelques installations nucléaires de base qui ne sont pas des centrales nucléaires, compte tenu de la similitude des conditions techniques.

            Le nouvel article 33 du projet de loi met à jour la référence à la base légale du régime des installations nucléaires de base dans l'article L. 227-1 du code de l'environnement. Cet article précise que les dispositions visant à prévenir la pollution de l'air par les installations nucléaires de base doivent être prises dans le cadre du régime propre à ces installations.

6° Dispositions transitoires

           Le titre V du projet de loi s'achève par des mesures transitoires. La présente lettre modifie les dispositions concernant le régime des installations nucléaires de base et ajoute deux articles relatifs à la mise en place de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

           L'article 11 de la lettre rectificative modifie les dispositions transitoires rendues nécessaires par le changement de base légale du régime des installations nucléaires de base.

            L'article 34 du projet de loi est supprimé pour regrouper l'ensemble de ces dispositions à l'article 36.

            L'article 36 du projet de loi est complété par des dispositions relatives aux actes individuels pris sur la base de l'ancien régime des INB. Ces actes resteront valides dans le nouveau régime et seront soumis aux nouvelles procédures issues de celui-ci.

           La disposition affirmant la validité des anciens actes réglementaires est supprimée car elle est d'application automatique.

            L'article 12 de la lettre rectificative ajoute deux articles liées à l'entrée en fonction de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

            Le nouvel article 37 du projet de loi prévoit que la nouvelle répartition des compétences entre le Gouvernement et la Haute autorité de sûreté nucléaire entre en vigueur à compter de la première réunion du collège de la Haute autorité de sûreté nucléaire.

            Le nouvel article 38 du projet de loi organise le transfert à la Haute autorité de sûreté nucléaire, dès que son collège entre en fonction et bénéficie de ses attributions, de l'ensemble des services qui exerçaient précédemment ces attributions sous l'autorité des ministres chargés de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Ces services sont précisément désignés. Ce transfert par la loi est nécessaire pour que la Haute autorité dispose des moyens de contrôle nécessaire dès qu'elle en a la charge. Le Gouvernement tirera les conséquences de la nouvelle répartition des compétences dans l'organisation de ses services.