LOI n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs

Les pouvoirs publics et le mouvement sportif dans son ensemble ont décidé de renforcer et d'harmoniser les règles relatives à la lutte contre le dopage au niveau international.

Dans le même temps, l'évaluation de la législation française, près de six ans après l'adoption de la loi du 23 mars 1999, a été menée dans le cadre d'une consultation avec les acteurs impliqués dans la lutte contre le dopage.

Elle a permis de définir les conditions d'amélioration de la lutte contre le dopage en France. En particulier, il est apparu que l'actuelle séparation dans le domaine des procédures disciplinaires entre, d'une part, l'entité en charge de la définition et de la mise en œuvre du programme national de contrôles antidopage et, d'autre part, celle compétente en matière de sanctions disciplinaires n'était pas la plus opérante. La présence de nombreux intervenants a été perçuecomme une faiblesse. Il convient donc d'accroître la lisibilité d'ensemble du système.

L'efficacité de la lutte contre le dopage en France doit être améliorée dans trois domaines : celui de la répression des trafics ; celui de la prévention du dopage en direction d'un plus grand nombre de sportifs, qu'ils soient ou non licenciés, quel que soit leur niveau de pratique ; celui enfin des sanctions disciplinaires.

L'amélioration de la répression des trafics impose la coopération et une meilleure coordination des différents services compétents de l'Etat. Chaque région est désormais dotée d'une commission de lutte contre les trafics de produits dopants. Un groupe technique national interministériel a été constitué, sous la responsabilité du ministère chargé des sports avec l'appui de l'Office central de répression des trafics de substances illicites.

Ces structures doivent permettre de favoriser les échanges d'informations et de développer les coopérations opérationnelles entre services. Par ailleurs, des contacts ont été pris avec Interpol en vue de sensibiliser d'autres pays à la nécessité d'une coopération internationale en matière de trafics. A l'appui de la politique de lutte contre les trafics, des dispositions réglementaires sont en cours d'élaboration permettant à l'autorité administrative d'opérer la fermeture des établissements d'activités physiques ou sportives lorsqu'une situation exposant des pratiquants à l'utilisation de produits ou de substances dopantes est constatée.

Le développement des actions de prévention ne peut se limiter aux actions menées auprès des sportifs de haut niveau ou des licenciés des fédérations sportives. Il doit viser le plus grand nombre de pratiquants. C'est pourquoi, il est indispensable de coordonner les compétences et les actions des différents départements ministériels et d'améliorer l'efficacité des actions conduites dans le domaine de la prévention sanitaire et de la recherche. Cette coordination doit être assurée par le ministre chargé des sports. Elle permettra la mise en œuvre d'une politique nationale ambitieuse.

En outre, la protection sanitaire des pratiquants sportifs doit faire l'objet d'une attention particulière, ainsi que cela a été souligné à l'occasion de la réunion, le 8 décembre 2002, des Etats généraux du sport. Les certificats médicaux de non contre-indication à la pratique d'une activité sportive doivent être renouvelés régulièrement et tenir compte, plus qu'ils ne le font actuellement, de la spécificité des risques liés à certaines activités.

Par ailleurs, le développement de la surveillance médicale régulière des sportifs de haut niveau justifie de confier aux fédérations sportives la responsabilité de tirer toutes conséquences de ce suivi quant à l'autorisation de participer aux compétitions, dans le souci de préserver la santé des sportifs et dans le respect du secret médical.

Enfin, en matière disciplinaire, il convient de distinguer le cas des compétitions internationales de celui des compétitions nationales, régionales ou locales.

En effet, l'efficacité d'une politique nationale de lutte contre le dopage est indissociable d'une coordination accrue avec celle conduite au niveau international. C'est pourquoi, le g ouvernement français, comme cent soixante deux autres Etats à ce jour, a exprimé son soutien à l'adoption du code mondial antidopage élaboré par l'Agence mondiale antidopage en signant, le 6 mars 2003, la déclaration de Copenhague. Cette démarche a été appuyée par le Conseil de Prévention et de Lutte contre le Dopage. Le Comité international olympique, les Fédérations sportives internationales et les comités olympiques nationaux ont adopté ce corps de règles communes.

Le Comité national olympique et sportif français, à l'occasion de sa dernière assemblée générale de mars 2004, a approuvé le code mondial antidopage.

La déclaration de Copenhague constitue une « entente politique et morale entre les participants afin de reconnaître le rôle de l'Agence mondiale antidopage (AMA) et de la soutenir, d'appuyer le code mondial antidopage, de promouvoir l'harmonisation des politiques et des pratiques antidopage dans le sport ».

Le g ouvernement français contribue au développement de l'AMA en participant à son financement et en nouant des liens opérationnels, notamment pour les compétitions sportives internationales.

Dans cette perspective d'harmonisation au niveau international des politiques antidopage en vue d'une plus grande efficacité, il convient de profiter de l'adaptation nécessaire de la législation française pour la rendre compatible avec le code mondial antidopage.

Ainsi, en ce qui concerne les compétitions et manifestations nationales et le contrôle de tous les pratiquants sportifs s'entraînant sur le territoire national, le pouvoir disciplinaire continuera d'être exercé par les instances actuellement compétentes que sont les fédérations sportives nationales et l'autorité disciplinaire indépendante. Le présent projet de loi, dont l'objectif est d'améliorer l'efficacité du dispositif, prévoit d'étendre et de renforcer les attributions de cette dernière.

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, se substitue au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD) pour tenir compte de ces nouvelles attributions. Sa composition et le mode de désignation de ses membres seront conservés. Son activité sera recentrée sur le volet disciplinaire de la lutte contre le dopage : contrôles, analyse des prélèvements, sanctions, délivrance des autorisations d'usage thérapeutique. Le laboratoire d'analyse des prélèvements sera intégré à l'agence. Des dispositions spécifiques assurent que l'organisation interne de l'agence garantit la nécessaire indépendance de ses fonctions de contrôle, d'analyse et d'exercice du pouvoir disciplinaire.

S'agissant des compétitions internationales, renforcer la lutte contre le dopage suppose la mise en œuvre d'un même corps de règles applicables à l'ensemble des compétiteurs quelle que soit leur nationalité, les soumettant à un régime commun qui découle de la compétition internationale elle-même, quel qu'en soit le lieu, et sous la responsabilité, notamment en matière de sanction disciplinaire des faits de dopage, des fédérations internationales. Cet objectif implique donc de supprimer les cas dans lesquels, en France, des doubles contrôles et des doubles sanctions auraient pu apparaître. Ainsi le projet de loi précise le champ d'intervention des autorités françaises en matière disciplinaire. Sans qu'il soit nécessaire de le prévoir expressément dans la loi, toutes les compétitions ou manifestations sportives de niveau international organisées sur le territoire national relèveront donc du pouvoir de contrôles et de sanctions des fédérations internationales, du CIO ou de l'AMA, qui appliqueront leurs règles disciplinaires et donc le code mondial antidopage.

L'Agence française de lutte contre le dopage pourra coopérer avec l'AMA, le CIO et les fédérations internationales.

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            Le chapitre I er (articles 1 er à 18) regroupe les dispositions relatives à l'organisation de la lutte contre le dopage.

L'article 1 er du projet de loi modifie l'article L. 3611-1 du code de la santé publique pour confier un rôle pilote au ministre chargé des sports s'agissant de la prévention du dopage et de la recherche en matière de dopage et de la surveillance médicale des sportifs. Ces missions sont en effet actuellement dispersées entre plusieurs acteurs.

L'article 2 du projet de loi remplace les dispositions de l'article L. 3612-1 du code de la santé publique. Ces dispositions prévoient la nouvelle organisation retenue pour rendre plus performante la lutte contre le dopage en France, et permettront à la France de tirer les conséquences de la déclaration de Copenhague et du code mondial antidopage. Le projet redéfinit les missions et le champ d'intervention de l'agence indépendante et, dans ce dernier, renforce ses compétences.

           Il est ainsi créé une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, dénommée «  a gence française de lutte contre le dopage », se substituant à l'actuel Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, d'une part, et au Laboratoire national de dépistage du dopage, d'autre part, qui sera intégré à l'agence.

           Dans un souci d'efficacité, cette nouvelle agence sera chargée, au-delà des compétences de sanction disciplinaire actuellement assurées par le CPLD qui sont conservées, - de l'ensemble des missions de contrôles dans le domaine de la lutte contre le dopage sur le territoire national à l'occasion tant des compétitions et manifestations de niveau national, régional ou local que des entraînements des sportifs sur le territoire national - de la définition du programme national annuel de contrôles antidopage à l'analyse des prélèvements. Elle pourra également réaliser des contrôles dans le cadre de compétitions de niveau international à la demande des fédérations internationales ou de l'AMA (article 9). L'agence sera associée aux actions de prévention, d'éducation et de recherche (cf article 11).

           L'agence sera dirigée (cf article 3) - comme de nombreuses autres autorités indépendantes ‑par un collège composé des membres dont le nombre et les modalités de désignation sont ceux de l'actuel CPLD (neuf membres, trois membres des juridictions administrative et judiciaire ; trois personnalités ayant une compétence dans les domaines de la pharmacologie, de la toxicologie et de la médecine du sport ; trois personnalités qualifiées dans le domaine du sport). Ce collège constitue l'organe décisionnel de droit commun de l'agence, en dehors de l'exercice des compétences explicitement confiées soit au département des contrôles (mise en oeuvre des contrôles), soit au département des analyses. Par ailleurs, le collège exercera la compétence disciplinaire dévolue à l'agence.

           Afin de garantir l'impartialité nécessaire de l'AFLD, les missions de contrôle, les missions d'analyse et la compétence disciplinaire ne pourront pas être exercées par les mêmes personnes.

Le département des analyses pourra effectuer des analyses pour le compte de tiers.

L'article 3 du projet de loi modifie l'article L. 3612-2 afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de l'agence (I, II et IV), et le rôle de son collège. Le III vise à tirer les enseignements des conditions de fonctionnement actuel du CPLD et de la difficulté de nomination du représentant des sportifs de haut niveau, en raison de leur faible disponibilité en permettant la désignation d'un ancien sportif de haut niveau.

L'article 4 du projet de loi, qui modifie l'article L. 3612-3 du code de la santé publique, est un article de cohérence, compte tenu des nouvelles dispositions prévues par l'article 2 (I). Le II définit les ressources de l'agence, qui seront principalement mais non exclusivement constituées de subventions de l'Etat. Enfin, il est prévu au III que l'agence puisse recruter des agents contractuels de droit public et des salariés de droit privé. L'agence pourra, par ailleurs, accueillir d'autres fonctionnaires et agents publics dans une position prévue par les dispositions réglementaires de leur statut.

L'article 5 du projet de loi modifie les articles L. 3613-1 et L. 3621-1 du code de la santé publique afin de titrer les leçons de l'expérience du fonctionnement des antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage depuis leur création, en 2000. Il modifie leur dénomination en « antennes médicales de prévention du dopage ». Celles-ci figureront parmi les structures d'appui du ministère des sports autour duquel seront recentrées les missions de prévention conformément aux dispositions de l'article 1 er . Le II prévoit de renforcer le rôle des antennes en les associant aux actions de prévention et d'information conduites par les fédérations sportives.

L'article 6 du projet de loi modifie l'article L. 3622-3 du code de la santé publique et constitue le fondement législatif aux autorisations d'usage thérapeutique.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 3622-3 posait le principe de l'incompatibilité entre la prise de substance ou le recours à des procédés interdits et la participation à une compétition, et permettait seulement aux sportifs contrôlés positifs de faire valoir a posteriori des « justifications thérapeutiques » dont les instances disciplinaires pouvaient tenir compte.

Or à l'expérience, ces « justifications thérapeutiques » se sont avérées insuffisamment étayées au plan médical. Par ailleurs, les instances internationales de lutte contre le dopage ont souhaité encadrer - dans le code mondial - les conditions d'examen et de délivrance de ces autorisations thérapeutiques et permettre aux sportifs de déclarer leurs traitements médicaux a priori à une commission composée de trois médecins, chargée d'apprécier au vu des pièces fournies la pertinence et la justification médicale du traitement.

La modification proposée vise donc à prendre en compte ces évolutions internationales et à organiser, selon les principes du code mondial, les modalités de délivrance de ces autorisations d'usage thérapeutique. Dans son domaine de compétence, elles le seront par la future agence, sur avis conforme d'un comité d'experts médicaux. Il faut signaler que pour les compétitions internationales, les règles qui s'appliqueront à cet égard seront celles fixées par les Fédérations internationales et l'AMA, ce qui permettra aux sportifs participant à ces compétitions de bénéficier d'une égalité de traitement.

L'article 7 modifie l'article L. 3631-1 du code de la santé publique. Il vise à simplifier la procédure d'introduction en droit français de la liste des substances et procédés interdits et à limiter les décalages temporels, sources d'incertitude juridique, entre l'adoption de la liste par lesinstances internationales et son application sur le territoire national. Ainsi seront pleinement mises en œuvre les recommandations du Conseil de l'Europe dans son rapport sur le respect par la France de la convention européenne de lutte contre le dopage de 1989. A l'avenir, la liste applicable sur le territoire français sera celle issue de l'introduction en droit national des dispositions de droit international public (résultant actuellement d'avenants annuels à la convention de 1989, ultérieurement de la mise en œuvre des dispositions de la convention UNESCO en cours de négociation). Le ministère chargé des sports continuera à assurer la représentation des autorités françaises au sein des instances internationales en charge de l'élaboration de cette liste.

L'article 8 du projet de loi modifie l'article L. 3632-1 du code de la santé publique relatif à l'organisation des contrôles antidopage sur le territoire français.

Il définit les nouvelles compétences de l' a gence française de lutte contre le dopage en matière de contrôles. Par ailleurs il tire les enseignements de six années de fonctionnement du dispositif actuel, en permettant à des personnes n'ayant pas la qualité de médecin de réaliser les prélèvements urinaires. En effet le dispositif actuel, limitant ces missions à des médecins, pose de nombreuses difficultés opérationnelles, sans que la justification de l'intervention d'un médecin n'apparaisse clairement.

De la même façon, sans qu'il soit nécessaire de le préciser dans la loi, lorsque les fédérations internationales ou l'AMA réaliseront des contrôles à l'occasion de compétitions internationales sur le territoire français, elles pourront faire appel, selon les dispositions prévues par leur règlement interne et en conformité avec le code mondial, à des personnes n'ayant pas la qualité de médecins pour les prélèvements urinaires.

Le II constitue une simple modification de coordination.

L'article 9 du projet de loi réécrit l'article L. 3632-2 dans son entier. Il regroupe les dispositions de cet article et celles de l'article L. 3632-4, dans un souci de clarification et de simplification. Il s'agit de tenir compte des stratégies de contrôle retenues sur le plan national au cours des dernières années et du développement de contrôles plus individualisés à l'égard de certains sportifs. Ainsi les nouveaux articles L. 3632-2, L. 3632-2-1, L. 3632-2-2 et L. 3632-2-3 régissent le déroulement opérationnel des contrôles qui seront mis en œuvre par le directeur du département des contrôles. Celui-ci bénéficiera ainsi d'une indépendance fonctionnelle permettant de garantir l'impartialité des procédures. Le nouvel article L. 3632-4 (article 11) régit la réalisation des analyses.

L'article L. 3632‑2 nouveau, prend ainsi en compte l'ouverture de la qualité de préleveur à d'autres personnes que les médecins. Conformément aux dispositions d'ordre public sanitaire, les prélèvements sanguins seront réservés à des médecins ou des infirmiers. Les prélèvements urinaires pourront quant à eux être réalisés par toute personne habilitée à cet effet par l'agence.

L'article L. 3632-2-1 nouveau précise les conditions de déroulement d'un contrôle dans le cadre du champ de compétence de l'agence : compétitions à l'issue desquelles sont délivrées des titres nationaux, régionaux ou départementaux, manifestations organisées ou autorisées par les fédérations sportives françaises selon le règlement de la fédération en question et tous lieux d'entraînement des sportifs sur le territoire national au cours desquels l'agence pourra effectuer des contrôles antidopage.

Sans qu'il soit nécessaire de le préciser dans la loi, les compétitions internationales organisées par les fédérations internationales ou l'AMA sur le territoire français feront l'objet d'une stratégie de contrôles de ces fédérations, ce qui permettra d'assurer une égalité de traitement entre les sportifs y participant, quelque soit la localisation de la compétition (en France ou dans un autre pays) et quelque soit leur nationalité.

Cet article précise ensuite (1°) les lieux dans lesquels les contrôles organisés sous la responsabilité de l'agence pourront être effectués, et permet, à titre exceptionnel, la réalisation de contrôles au domicile du sportif. Cette ouverture tient compte de l'enseignement de l'expérience des contrôles organisés pour les Jeux Olympiques d'Athènes. Il précise également (2°) les obligations qui s'imposeront aux sportifs éligibles au programme de contrôle individualisé national. Ce programme pourra faire l'objet d'un traitement automatisé sous le contrôle de la CNIL. Enfin il indique (3°) que la convocation au contrôle peut se faire par tout moyen. Actuellement la convocation doit être remise par écrit, ce qui soulève de nombreuses difficultés opérationnelles lors des contrôles individualisés.

L'article L. 3632-2-2 reprend les dispositions actuelles de l'article L. 3632-4 en matière de droit d'accès des préleveurs. Il clarifie, conformément aux débats qui avaient eu lieu à l'occasion de l'adoption de leur rédaction initiale en 1999, les dispositions relatives à l'information des procureurs de la République et précise que le procureur de la République n'a pas à être informé préalablement, lors de contrôle à des fins purement disciplinaires, à la différence de ce qu'il en est en cas de contrôles de police judiciaire.

L'article L. 3632-2-3 prévoit enfin que l'agence française pourra effectuer des contrôles à la demande des fédérations internationales ou de l'AMA sur des compétitions internationales réalisées sur le territoire français. Dans ce cas, il rappelle que le pouvoir de sanction disciplinaire relève des règlements des fédérations internationales, dans un souci d'assurer l'égalité de traitement entre compétiteurs.

L'article 10 modifie les sanctions disciplinaires encourues par les sportifs à l'issue de contrôles réalisés par l'agence française et prévues à l'article L. 3632-3, en introduisant une sanction en cas de non respect de l'obligation de localisation prévue au II-2° de l'article L. 3632‑2.

L'article 11 du projet de loi remplace les dispositions de l'ancien article L. 3632-4. Il précise les modalités de réalisation de l'analyse des prélèvements, placée sous la responsabilité scientifique et technique du directeur du département des analyses. Celui-ci bénéficiera ainsi d'une indépendance fonctionnelle permettant de garantir l'impartialité des procédures. Il prévoit que ces analyses seront effectuées soit par le département des analyses de la future agence, soit par des laboratoires extérieurs auxquels elle pourra faire appelle dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Les laboratoires mentionnés dans le projet de loi ne sont pas des laboratoires d'analyse de biologie médicale au sens du code la santé publique.

Ce département conduira les activités de recherche de l'agence.

L'article 12 modifiant l'article L. 3632-5 est une disposition de cohérence avec le nouvel article L. 3632-2.

L'article 13 revoit le dispositif de sanctions disciplinaires des fédérations françaises prévu à l'article L. 3634-1 pour tenir compte de la nouvelle organisation des contrôles et éviter que les sportifs, qui seraient contrôlés par les fédérations internationales et l'AMA lors de compétitions internationales, ne soient soumis à un double mécanisme de sanctions.

Le régime de sanctions applicables aux sportifs contrôlés sous la responsabilité de l' a gence française de lutte contre le dopage (compétence des fédérations sportives françaises, et le cas échéant de l'AFLD) n'est pas modifié.

L'article 14 , comme l'article 13, tire - en ce qui concerne les compétences disciplinaires de la future agence - les conséquences de la nouvelle organisation des contrôles.

Les articles 15, modifiant l'article L. 3634-3, 16, modifiant l'article L .3634-4 et 17 , modifiant le code de justice administrative sont des articles de cohérence.

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Les articles suivants (18 et 19) sont regroupés en un chapitre II consacré à la protection de la santé des sportifs.

L'article 18 vise à garantir, conformément aux conclusions des Etats généraux du sport, une meilleure prise en compte de la protection sanitaire des pratiquants d'activités physiques et sportives en France, hors compétition. Il modifie l'article L. 3622-1 du code de la santé publique et prévoit :

- que le certificat médical de non contre-indication sera adapté à la pratique sportive envisagée ;

- que les fédérations peuvent en exiger le renouvellement régulier en fonction des risques particuliers de la discipline et de la population concernée ;

- qu'en cas de changement de discipline un nouveau certificat doit être produit.

Un arrêté des ministres chargés des sports et de la santé fixe une liste de disciplines pour lesquelles les conditions de délivrance de ces certificats sont renforcées.

L'article 19 permet d'articuler les résultats du suivi médical des sportifs de haut niveau avec leur participation aux compétitions : ce suivi est pratiqué tout au long de l'année et non pas seulement à l'occasion de la délivrance de la licence en début d'année, comme le prévoient les dispositions actuellement en vigueur.

Le suivi médical a fait l'objet d'une extension à tous les sportifs de haut niveau et ceux inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau par des textes récents (janvier et février 2004). Il pourra désormais être utilisé pour préserver la santé des sportifs et pourra conduire à les écarter des compétitions lorsque leur santé est en cause par le médecin chargé, au sein de la fédération sportive, de la coordination des examens requis dans le cadre de la surveillance médicale.

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Le chapitre III regroupe les dispositions diverses et transitoires.

L'article 20 abroge des dispositions qui n'ont jamais été appliquées. Le II tire les conséquences de l'abrogation de l'article L. 3622-6 et modifie à cet effet l'article L. 3622-7.

L'article 21 prévoit la date d'entrée en vigueur du nouveau dispositif (jour suivant celui de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'Etat d'application relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'AFLD, et au plus tard 1 er février 2006 pour la plupart des dispositions), ainsi que les mesures transitoires nécessaires. Les autres dispositions sont d'application immédiate, notamment en ce qui concerne l'entré en vigueur du régime des autorisations d'usage thérapeutique (article 6), les modifications apportées à la liste des substances et procédés dopants (article 7), ainsi que les dispositions du chapitre II (articles 18 et 19). Par ailleurs, les conditions d'intégration du Laboratoire national de dépistage du dopage à l'agence, qui se traduit par la disparition d'un établissement public de l'Etat, appellent certaines précisions. Les membres du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage en fonction à la date de publication de la présente loi sont membres du collège de l'Agence française de lutte contre le dopage pour la durée de leur mandat restant à courir.

L'article 22 étend l'application des dispositions de la loi à Mayotte.