LOI n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006

Exposé général des motifs

Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2006

I. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006

Le projet de loi de finances pour 2006 est le premier budget à mettre pleinement en œuvre la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Dans une conjoncture économique encore convalescente, l'État mobilise tous les leviers fiscaux et budgétaires pour soutenir la croissance, développer l'emploi et consolider le redressement de nos finances publiques.

Au plan fiscal , la loi de finances met en œuvre des réformes structurelles de grande ampleur, principalement à travers l'impôt sur le revenu et la taxe professionnelle, afin de simplifier notre système fiscal, de le rendre plus juste, et de renforcer l'attractivité de notre pays.

Au plan budgétaire , le Gouvernement a procédé à des choix rigoureux : dans le cadre d'une stabilisation en volume des dépenses de l'État, le budget 2006 marque la mobilisation entière du Gouvernement pour l'emploi. Des efforts particuliers sont en outre consacrés à renforcer les composantes régaliennes de l'État (justice, sécurité, défense) et à préparer la France aux défis de demain (recherche et infrastructures).

1. Les dépenses, stabilisées en volume, traduisent les priorités exprimées
par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 8 juin 2005.

Le budget 2006 marque la mobilisation entière et totale pour l'emploi .

Il confirme la volonté de poursuivre sur la voie de la baisse des charges déjà engagée : les allégements généraux sont pérennisés et l'aide à l'emploi dans le secteur « hôtels-cafés-restaurants » est prolongée.

Tous les moyens nécessaires sont consacrés à la mise en œuvre du plan « services à la personne ». En particulier, ce secteur très créateur d'emplois bénéficie d'un dispositif spécifique d'allégements de charges, notamment avec une exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale pour les entreprises et associations agréées opérant dans le secteur.

La mise en place des nouveaux contrats aidés prévus par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 est accélérée : contrats d'avenir, contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA), contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et contrats initiative emploi (CIE). Ainsi, le programme « accès et retour à l'emploi » comprend-il une enveloppe de 3,44 milliards €, qui permettra de financer notamment jusqu'à 200 000 contrats d'avenir et 120 000 CAE. Pour les jeunes les plus en difficulté, le projet de loi de finances pour 2006 prévoit une montée en charge du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS), ainsi que des dispositifs associés (bourses intermédiaires, fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes).

L'effort en matière de contrats d'apprentissage et de contrats de professionnalisation se poursuit au rythme prévu par la loi sur la cohésion sociale : 160 000 entrées en contrats de professionnalisation et 265 000 en apprentissage sont prévues en 2006. Le budget assure également le financement des parcours d'accès aux trois fonctions publiques (PACTE) et des contrats de volontariat pour l'insertion créés dans le cadre du plan d'urgence pour l'emploi.

Le budget 2006 poursuit la consolidation de l'État dans ses composantes régaliennes .

Cet effort est la réponse à une légitime attente de nos citoyens en matière de sécurité. Les choix du Gouvernement en la matière sont fondés sur l'exigence républicaine mais également sur la nécessité de donner à notre pays les moyens nécessaires à son ambition internationale.

Les lois de programmation (LPM, LOPJ et LOPSI) seront pleinement respectées : une enveloppe totale de + 1,6 milliard € est ainsi consacrée aux budgets de la défense, de la justice et de l'intérieur.

Les moyens consacrés à l'aide publique au développement (APD) permettront à la France d'atteindre en 2006 le seuil de 0,47 % du revenu national brut (RNB) consacré au développement, avant de nous conformer en 2007 à l'objectif de Monterrey qui est de 0,50 % du RNB.

Le budget 2006 prépare enfin la France aux défis de demain .

L'avenir, c'est d'abord une recherche et un enseignement supérieur français renforcés. Le projet de budget dégage 1 milliard € de moyens supplémentaires se répartissant en crédits budgétaires, dotation en capital et dépenses fiscales. Il concrétise l'engagement du Gouvernement de créer l'année prochaine 3000 emplois nouveaux dans le secteur de la recherche.

Enfin, il accompagne la montée en puissance de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) mise en place en 2005, à laquelle 2 milliards € de ressources seront consacrées d'ici 2007.

L'avenir, c'est ensuite consolider l'avantage comparatif de notre pays en matière de qualité de ses infrastructures. Les dépenses consacrées aux contrats de plan État-région (CPER) et aux grands projets d'infrastructures dans le domaine des transports bénéficieront au minimum de 1,5 milliard €. Le financement de ces dépenses s'effectuera à travers l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

2. La politique fiscale en 2006 à l'heure des réformes

Avec la loi de finances pour 2006, le Gouvernement s'est fixé une triple exigence : justice, simplicité et attractivité. Ces principes se déclinent à travers trois réformes.

La réforme de l'imposition des personnes, qui comporte trois dispositifs.

Un « bouclier fiscal » : aucun contribuable ne pourra plus être taxé au-delà de 60 % de son revenu au titre des impôts directs dont il est redevable (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune et impôts locaux) ;

Un plafonnement des avantages fiscaux : l'avantage en impôt procuré par les dispositifs dits de « niches » fiscales ne pourra plus dépasser 8 000 € par foyer, majorés de 750 € par enfant à charge ;

Une refonte en profondeur du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi (PPE) : le barème de l'impôt sur le revenu verrait le nombre de tranches réduit de 7 à 5 et les taux abaissés par l'intégration dans le barème de l'abattement de 20 % existant actuellement ; les nouveaux taux d'imposition seraient ainsi 5,5 %, 14 %, 30 % et 40 %.

La réforme de l'imposition locale des entreprises.

L'enjeu est double : alléger la charge fiscale des entreprises dans un contexte de compétition accrue, mais également responsabiliser les collectivités locales pour assurer, sur nos territoires, les conditions d'un développement économique optimal.

La réforme de la taxe professionnelle comprend deux volets :

Une garantie pour les entreprises qu'elles ne seront plus jamais imposées au-delà de 3,5 % de leur valeur ajoutée : ceci passe par une actualisation à 2004 du taux de référence pour le calcul du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée ;

Un allégement de la charge fiscale des entreprises qui investissent en aménageant le dégrèvement pour investissements nouveaux : le dégrèvement serait total la première année d'imposition de l'investissement, des deux tiers l'année suivante et d'un tiers la troisième année.

Un plan d'adaptation de notre économie à un environnement économique mouvant et exigeant.

Le travail est favorisé avec la revalorisation de la PPE de 50 % sur deux ans et son versement sous forme de virements, chaque mois, à compter de janvier 2006, avec des aides à la mobilité géographique, avec des mesures pour lever les obstacles à la reprise d'un emploi, notamment en matière de garde d'enfants, et avec un allégement des charges pesant sur les exploitants agricoles.

Le pouvoir d'achat est soutenu avec la poursuite de la réforme de la fiscalité des donations engagée depuis le début de cette législature en réduisant de 10 à 6 ans le délai de rappel des donations et en instaurant un abattement de 5 000 € pour les donations consenties au profit des neveux et nièces et pour l'ensemble des transmissions entre frères et sœurs. Par ailleurs, le recours au crédit des étudiants est facilité, afin de les aider à financer leurs études et d'encourager leur consommation, en instituant un crédit d'impôt sur le revenu à raison des intérêts afférents aux cinq premières annuités des prêts étudiants.

Les Français les plus fragiles et les professions les plus exposées doivent être aidés pour s'adapter à la réalité d'un pétrole cher avec la prorogation du crédit d'impôt prévu en faveur de l'acquisition ou de la location de véhicules propres, avec la création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, dont le tarif serait progressif et tiendrait compte du niveau d'émission de CO2 du véhicule. Des mesures sont prises pour favoriser le développement de sources d'énergie renouvelable et inciter à une incorporation accélérée de biocarburants selon le calendrier annoncé par le Premier ministre. Enfin, le taux du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale sera fortement rehaussé (pompes à chaleur, chaudières à condensation, matériaux d'isolation thermique, etc.).

La compétitivité de nos entreprises sera améliorée, au-delà de la réforme de la taxe professionnelle, avec le renforcement du crédit d'impôt recherche afin d'encourager davantage l'effort de recherche des entreprises et avec la prolongation pour 4 ans de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de la souscription de parts de FCPI pour renforcer l'investissement des particuliers dans les petites et moyennes entreprises innovantes.

II. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006

1. Le solde budgétaire

Le déficit budgétaire est stabilisé par rapport à l'année 2005 . Le solde du projet de loi de finances pour 2006 s'établit à 46,8 milliards €, à comparer à un déficit prévisionnel révisé pour 2005 de même montant. L'actualisation des prévisions de recettes pour 2005 conduit en effet à revoir à la baisse les recettes fiscales pour 2005 de 2 milliards €. Cet ajustement à la baisse est compensé en partie par des recettes non fiscales supplémentaires.

Cette stabilité traduit un effort de redressement accru. Bâti sur une stabilisation en volume des dépenses de l'État, le bouclage des budgets 2005 et 2006 s'est réalisé dans des contextes cependant très différents :

- une progression économique des recettes fiscales moins favorable : 12,3 milliards € en 2006 contre 17,8 milliards € en loi de finances initiale pour 2005 ;

- une forte augmentation des prélèvements sur les recettes de l'État au profit de l'Union européenne et des collectivités : 3 milliards € en 2006 contre 0,7 milliard € en loi de finances initiale pour 2005 ;

- la perte, par l'État, d'une recette non fiscale de plus de 3 milliards €, puisque la CADES cesse, à compter du 1 er janvier prochain, ses versements au budget général.

Au total, l'effort de redressement du déficit budgétaire de l'État est en réalité proche de 5 milliards €.

2. Les dépenses

Les dépenses sont stabilisées pour la troisième année consécutive conformément aux indications données au Parlement lors du débat d'orientation budgétaire de juin dernier.

L'État conforte sa démarche de maîtrise des dépenses dans la durée alors que, dans le même temps, les dépenses des collectivités locales, de la branche maladie et de l'Union européenne ont progressé en moyenne depuis 3 ans entre 2 et 6 % en volume.

Les dépenses de l'État, à structure constante 2005, s'établissent à 276,3 milliards € après diminution des crédits de 18,9 milliards €, en cohérence avec le transfert direct à la sécurité sociale de la compensation des allégements de charges.

3. Les recettes

Les recettes fiscales nettes pour 2005 sont révisées à la baisse de 2 milliards €.

Révisées à 269,7 milliards €, les recettes fiscales nettes sont en 2005 en retrait de 2 milliards € par rapport à la loi de finances initiale (LFI). Cette prévision s'explique principalement par la révision à la baisse de l'impôt sur les sociétés, les autres recettes s'inscrivant globalement en hausse par rapport aux évaluations initiales.

L'impôt sur les sociétés est révisé à la baisse de 3,3 milliards € par rapport à la LFI pour 2005. Cette révision s'explique par une évolution moins favorable que prévue des bénéfices fiscaux déclarés au titre de 2004, et par des restitutions ponctuelles importantes en faveur de certaines grandes entreprises.

La TVA nette est revue à la baisse de 0,8 milliard €, au vu des recouvrements effectués depuis le début de l'année, cohérents avec le ralentissement de la consommation des ménages (prévue à + 3,4 % en 2005 au lieu de + 3,6 % en LFI).

La TIPP est révisée de - 0,6 milliard €, en raison de la révision à la baisse des consommations de carburant, liées à l'augmentation du prix du pétrole.

L'impôt sur le revenu est revu à la hausse de 0,9 milliard €, en raison du résultat constaté en 2004 d'une part (+0,4 milliard €), et d'une progression des revenus 2004 plus dynamique que prévu en LFI d'autre part.

Les autres recettes nettes sont globalement revues à la hausse de 1,8 milliard € par rapport aux évaluations de LFI. Ces révisions portent notamment sur les droits d'enregistrement sur succession (+0,6 milliard €) et le prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices (+ 0,6 milliard €) pour un total de 1,2 milliard €.

Les recettes fiscales pour 2006 sont estimées de manière prudente .

Avant toutes mesures nouvelles, la progression « spontanée » des recettes fiscales nettes en 2006 est estimée à 12,3 milliards € (après revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu pour 1,2 milliard €). Ramenée au niveau des recettes attendues en 2005 et à la croissance prévisionnelle en valeur pour 2006 (3,7 %), cette prévision correspond à une élasticité en valeur de 1,2 contre 1,4 en 2005.

La progression spontanée des grands impôts, avant mesures nouvelles et changements de périmètre serait donc la suivante :

L'impôt sur les sociétés serait en progression régulière (+ 8 %) par rapport à son niveau révisé pour 2005. Cette évolution reflète la bonne orientation des résultats des entreprises en 2005.

L'impôt sur le revenu est attendu en progression tendancielle de + 4,5 %, en ligne avec une croissance dynamique des revenus en 2005 (notamment avec une progression des pensions et retraites de 4,9 %).

La TVA nette évolue spontanément de + 4,3 %, à un rythme légèrement plus élevé que celui de la consommation des ménages (3,8 %), en cohérence avec l'observation récurrente d'une recette plus dynamique que son assiette en période de reprise économique.

La TIPP progresserait de 0,5 %, avant prise en compte du transfert de 0,3 milliard € aux régions en compensation de transferts de compétences.

Le projet de loi de finances pour 2006 introduit au total 0,8 milliard € de mesures nouvelles d'allégements en 2006 :

- Les ménages sont les principaux bénéficiaires, notamment au titre du renforcement de la PPE (500 millions €) et des mesures en faveur des transmissions anticipées de patrimoine et donations familiales (80 millions €).

- Les mesures nouvelles au profit des entreprises comprennent l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les exploitants agricoles (140 millions €) et l'aménagement du crédit d'impôt recherche (40 millions €).

L'impact budgétaire des mesures fiscales en 2006 (en milliards €)

Ces allégements sont financés par diverses mesures d'harmonisation et de simplification fiscales dont l'incidence est de + 1 milliard € : transformation de l'imputabilité de l'imposition forfaitaire annuelle sur l'impôt sur les sociétés en déductibilité des charges (500 millions €), réforme du traitement fiscal des sommes transférées hors de France lors de l'émission de titres subordonnés à durée indéterminée (385 millions €), modification du régime des provisions sur titre de participation et immeubles (115 millions €).

L'équilibre du projet de loi de finances comprend en outre l'effet en 2006 des mesures votées antérieurement.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2006 traduit l'incidence des mesures de transferts de recettes pour - 20,7 milliards €, dont - 18,9 milliards € au profit des organismes de sécurité sociale, au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales auparavant traitée en dépense du budget général. L'effort d'allégement des charges sociales est en effet consolidé.

Tableau récapitulatif de l'évolution des recettes fiscales (en milliards €)

Le total des recettes non fiscales diminue nettement en raison d'un changement de périmètre. En application de l'article 21 de la LOLF, le projet de loi de finances pour 2006 institue un compte spécial des pensions qui regroupe l'ensemble des recettes et des dépenses relatives aux pensions servies aux agents civils et militaires, ainsi qu'aux ouvriers d'État. Il incarne au plan comptable et budgétaire un régime de retraite des agents de l'État. En cohérence avec la création de ce nouveau compte, les retenues pour pensions sur le traitement des agents concernés n'abondent plus le budget général de l'État, mais sont rattachées directement en recettes du compte spécial des pensions : les recettes non fiscales diminuent en conséquence de 10,6 milliards €, pour s'établir à 24,8 milliards €.

A structure constante, les recettes non fiscales de l'État progressent en 2006 de 2,2 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, grâce notamment aux dividendes des entreprises financières et non financières et à diverses recettes ponctuelles, notamment le reversement de 1,4 milliard € par le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS).

Le solde des comptes spéciaux fait apparaître un excédent de 1,95 milliard €. Il résulte pour l'essentiel de l'excédent de 1 milliard € du nouveau compte spécial des pensions : cet excédent est la conséquence de la constitution du fonds de roulement nécessaire afin que ce compte, dont le total des dépenses dépasse 46 milliards €, ne présente jamais un découvert de trésorerie, conformément aux dispositions de la LOLF.

Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État présente un solde positif de 510 millions € en 2006, contre 350 millions € en 2005, au titre des gains sur les opérations de gestion active conduite par l'Agence France Trésor (opérations de « swap »).

Enfin, le compte de prêts à des États étrangers est en excédent de 0,4 milliard €, compte tenu des échéanciers prévisionnels de remboursement de prêts en 2006.

III. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ÉTAT
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006

A partir de 2006, les ministères seront plus libres dans la gestion de leurs effectifs. Sous réserve du respect des plafonds des autorisations d'emplois et des enveloppes de crédits de personnel qui leur sont attribués, ils pourront librement adapter la structure de leurs emplois en fonction de leurs objectifs. Chaque ministère aura naturellement la possibilité de ne pas saturer son plafond des autorisations d'emplois - qui est un plafond et non un objectif de nombre d'emplois -, sachant que la réforme budgétaire lui ouvre désormais le droit d'utiliser les crédits ainsi économisés pour financer des mesures salariales ou tout autre type de dépenses (fonctionnement, intervention, investissement) conforme à ses objectifs. Cela incitera les ministères à une gestion plus fine des ressources humaines. Leur rôle dans la conduite du dialogue social sera renforcé.

Sous le régime de l'ordonnance organique de 1959, les emplois budgétaires votés par le Parlement ne donnaient qu'une image incomplète de la réalité des effectifs de l'État. Les vacances d'emploi, les emplois en surnombre et le fait que la plupart des agents contractuels n'étaient pas assis sur des emplois budgétaires : tout cela conduisait à un décalage important entre les emplois budgétaires et les effectifs réels. Désormais, la loi de finances fixe pour chaque ministère un plafond des autorisations d'emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillé.

La notion d'équivalent temps plein travaillé (ETPT) diffère de la notion d'emploi budgétaire :

- Alors que les emplois budgétaires correspondaient exclusivement aux postes à caractère permanent que les ministères étaient autorisés à pourvoir, les ETPT décomptés dans les plafonds des autorisations d'emplois concernent tous les agents effectivement rémunérés par l'État, y compris pour des besoins occasionnels ou saisonniers, quel que soit leur statut.

- Les agents sont comptabilisés en ETPT à proportion de leur période de présence et de leur quotité de travail : un agent à temps partiel (80 %) présent du 1 er juillet au 31 décembre compte pour 0,4 ETPT.

- Le respect du plafond des autorisations d'emplois s'apprécie en moyenne sur la durée de l'année et non pas à chaque instant.

La détermination des plafonds des autorisations d'emplois s'est faite en trois étapes :

- expérimentation d'un décompte d'ETPT en 2004, à partir des fichiers de paye et avec l'aide d'un outil de décompte informatique mis à la disposition des ministères ;

- prise en compte de l'incidence (en ETPT) des schémas (créations et suppressions) d'emplois prévus par les lois de finances pour 2004 et 2005 ;

- prise en compte de l'incidence (en ETPT) du schéma d'emplois pour 2006.

En 2006, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères s'établit à 2,35 millions d'ETPT. Exprimé en emplois budgétaires, l'effort de maîtrise des effectifs publics est légèrement inférieur, à hauteur d'environ 2.000 emplois supprimés de moins, compte tenu de la mise en œuvre d'une réforme majeure : la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Les besoins en emplois liés à la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (programmes personnalisés de réussite éducative, renforcement de l'enseignement des langues, augmentation du nombre d'infirmiers de l'éducation nationale, scolarisation des élèves handicapés, etc.) seront financés par redéploiement et par la mise en place de réformes structurelles. Dans l'enseignement scolaire, l'évolution des effectifs d'élèves conduira à augmenter de 1.000 le nombre d'enseignants dans le premier degré et à diminuer de 3.000 le nombre d'enseignants dans le second degré. Par ailleurs, 3.000 emplois seront créés dans la recherche (1.100 emplois) et dans l'enseignement supérieur (1.900 emplois).

IV. ANALYSE DES CHANGEMENTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006

En application de l'article 51 alinéa 2 de la loi organique du 1 er août 2001, les effets des changements de la présentation budgétaire sur les recettes, les dépenses et le solde du projet de loi de finances pour 2006 sont analysés ci-après.

La LOLF, en imposant le suivi des dépenses de pensions sur un compte d'affectation spéciale spécifique conduit à une modification importante des inscriptions budgétaires. Désormais, l'ensemble des dépenses de pensions (45,3 milliards €) sera retracées sur un CAS dont les recettes seront constituées des cotisations employeurs versées par chaque ministère, des cotisations salariales et de la participation des établissements publics employant des fonctionnaires de l'État, auparavant retracées en recettes non fiscales de l'État. Ainsi, les recettes et les dépenses de l'État seront diminuées de plus de 10 milliards €.

Par ailleurs, dans un souci d'efficacité et de transparence, les allégements généraux de charges, auparavant compensés à partir de crédits budgétaires, sont compensés par un transfert de recettes de l'État aux administrations sociales pour un montant de 18,9 milliards €. La pérennisation des allégements généraux de charges se traduit concrètement par un transfert de recettes de l'État à la sécurité sociale, la montée en charge du dispositif prévu par la loi Fillon de 2003 étant arrivée à son terme.

Cette mesure assure une efficacité maximale aux allègements de charges car elle offre aux entreprises une visibilité de long terme sur le dispositif. Il s'agit pour l'État en 2006 d'un effort supplémentaire de 1,8 milliard € (écart entre le coût en 2005 de 17,1 milliards et le coût en 2006 estimé à 18,9 milliards €).

1. La notion de dépenses nettes

Pour 2006, le Gouvernement s'est assigné un objectif de progression des dépenses de l'État de 0 % en volume dans le projet de loi de finances, par rapport aux dépenses de la loi de finances initiale pour 2005.

L'indicateur de référence pour apprécier le respect de cette règle de comportement est le total des dépenses nettes du budget général en projet de loi de finances pour 2006, soit 266,1 milliards €. Il équivaut au montant brut des dépenses du budget général (334,5 milliards €), duquel sont soustraites les opérations neutres pour le solde budgétaire que sont les remboursements et dégrèvements (68,5 milliards €).

Les remboursements et dégrèvements d'impôt ont la particularité de figurer en dépenses du budget général mais de venir en atténuation des recettes. Cette présentation est prévue par l'article 10 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qui place au sein des crédits évaluatifs les remboursements, restitutions et dégrèvements. Les remboursements et dégrèvements, en tant que reversements d'impositions ou admissions en non valeur, constituent une charge du budget général et sont retracés à ce titre au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements » qui comprend deux programmes dotés de crédits évaluatifs :

- programme n° 200 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État »,

- programme n° 201 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».

Mais leur objet étant de venir en atténuation des recettes, ils réduisent les ressources dont dispose effectivement le budget. Cette décomposition des flux, en recettes comme en dépenses, permet d'appréhender la réalité du coût budgétaire de ces mesures d'allégement de la fiscalité.

Les remboursements et dégrèvements concernent les impôts d'État comme les impôts locaux, et notamment :

- les remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés pour 7,04 milliards € en 2006 (quand le montant des acomptes versés est supérieur à celui de l'impôt effectivement dû au titre du résultat fiscal définitif) ;

- les remboursements au titre de la TVA (crédits non imputables et remboursements aux exportateurs) pour 36,9 milliards € en 2006 ;

- les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle pour 9,3 milliards € en 2006 ;

- le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation, institué par le projet de loi de finances rectificative pour 2000, en fonction du revenu fiscal de référence des redevables moyens et modestes pour 2,5 milliards € en 2006 ;

- les restitutions de trop perçu en raison de corrections d'erreurs ou de recours gracieux qu'il s'agisse des impôts d'État ou des impôts locaux.

La compensation d'allégements de fiscalité locale peut prendre la forme soit d'exonération soit de dégrèvement. L'exonération signifie la suppression de la base d'imposition. Le dégrèvement signifie que l'État prend en charge une imposition existante : il y a substitution de contribuable sans suppression de la base d'imposition.

2. La notion de structure constante

Afin de comparer de façon pertinente la progression des dépenses d'une année sur l'autre, il est nécessaire de mesurer l'évolution sur un périmètre comparable. Il convient à ce titre de retirer du montant des dépenses nettes du projet de loi de finances en cours d'examen les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget général l'année précédente : cette opération consiste à présenter le projet selon la structure de la loi de finances de l'année précédente.

Différents types d'opérations budgétaires ont une incidence sur le périmètre des dépenses du budget général de l'État qu'il est nécessaire de neutraliser :

- la modification de la procédure d'affectation entre le budget général et des comptes spéciaux ou des budgets annexes : cette opération conduit à inscrire sur le budget général des dépenses qui étaient retracées auparavant sur des entités distinctes du budget général que constituent les budgets annexes ou les comptes spéciaux dans l'hypothèse d'un transfert de dépenses vers le budget général. Elle augmente optiquement les dépenses du budget général ; il convient donc de retirer les dépenses correspondantes l'année du transfert vers le budget général afin de mesurer le taux d'évolution réel des dépenses du budget général par rapport à l'année précédente. La création d'une procédure d'affectation sur le budget de l'État à partir du budget général peut conduire au contraire à réduire optiquement les dépenses du budget général.

- la modification de l'affectation prenant en compte un fonds de concours ou un compte de tiers : cette opération entre le budget général et un fonds de concours ou un compte de tiers modifie le mode de présentation des dépenses de l'État puisque certaines dépenses peuvent venir augmenter (dans le cas de la suppression d'un fonds de concours ou d'un compte de tiers) ou inversement réduire les dépenses du budget général.

- la suppression ou la budgétisation de taxes affectées compensées par le versement d'une subvention de substitution : dans le premier cas, il y a substitution de contribuable ; dans le second, l'opération s'analyse comme une modification du circuit comptable ; la compensation aux collectivités locales d'allégements d'impôts locaux entre par exemple dans ce cadre.

- la modification de la répartition des compétences entre l'État et d'autres personnes morales pour l'exercice d'une mission : ces opérations modifient le périmètre d'activité de l'État et il est donc nécessaire d'en neutraliser l'incidence en recettes comme en dépenses ; des transferts importants avec les organismes de sécurité sociale, depuis la loi de finances initiale pour 1999, sont intervenus à ce titre.

3. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2006

Les modifications de périmètre relatives aux dépenses

Les modifications de périmètre en recettes

En matière de recettes, le PLF 2006 comporte plusieurs modifications de périmètre qui ont une incidence sur le montant des recettes nettes du budget général et du solde budgétaire (cf. détail tome I : « Évaluation des voies et moyens : Les évaluations de recettes ») :

D'une part, l'incidence des transferts de compétences vers les collectivités locales. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit, à compter du 1 er janvier 2005 des transferts de compétences assurées actuellement par l'État vers les collectivités locales. Afin de compenser aux collectivités locales cette nouvelle charge, il est procédé à l'affectation de recettes fiscales :

- Ainsi dans le cadre du PLF 2006, les transferts dans les domaines de l'action sociale, du médico-social, du logement social et du patrimoine rural de l'État vers les départements sont compensés par l'affectation d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) correspondant au droit à compensation des départements d'un montant de 110 millions €.

- S'agissant des régions, les transferts relatifs aux formations médicales et paramédicales, des conventions de restauration, des personnels TOS de l'éducation nationale pour l'enseignement scolaire et la décentralisation du STIF sont compensés par l'affectation d'une part de TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers) correspondant au droit à compensation des régions soit 326 millions €.

D'autre part, l'incidence des transferts au profit de la sphère sociale. Dans le cadre du PLF 2006, il est retenu de compenser, par des recettes fiscales (droits sur les alcools, taxe sur les salaires...) aux divers régimes de sécurité sociale, l'incidence financière des allégements de cotisations patronales. Ceux-ci avaient fait l'objet d'un transfert provisoire au sein du budget de l'État dans le cadre du PLF 2004 suite à la suppression du FOREC. La réalisation de la dernière étape de convergence des SMIC permet de stabiliser le montant global de ces allégements et favorise le transfert vers la sphère sociale. Cette mesure permet de clarifier les relations entre l'État et les régimes de sécurité sociale. Le transfert de recettes fiscales représente 18,9 milliards €. Par ailleurs, l'adossement du régime maladie des marins (ENIM) au régime général induit le transfert d'une partie des droits tabacs pour un montant de 174 millions €.

Enfin, les autres opérations de périmètre et leur incidence sur les recettes du budget de l'État. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances induit des modifications dans la structure des budgets annexes et des comptes spéciaux qui induisent des transferts de recettes. Il convient notamment de noter :

- la création du CAS « Pensions » avec le transfert de 10.271 millions € de recettes non fiscales relatives correspondant notamment aux cotisations salariales ou à la contribution des établissements publics ;

- la création du CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions du code de la route » induit le transfert d'une partie du produit des amendes pour un montant de 140 millions € ;

- la création du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » induit le transfert du produit des cessions immobilières pour un montant de 340 millions € ;

- la suppression de certains comptes spéciaux implique le transfert des recettes vers le budget général pour un montant de 119 millions €.

Par ailleurs, dans le cadre de la clarification des missions de l'État et des relations avec les établissements publics, il est procédé à l'affectation de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel (TICGN) à l'Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie -ADEME- (170 millions €), d'une partie de la taxe de francisation des navires au Conservatoire du littoral (28 millions €) et de la taxe à l'aménagement du territoire à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France -AFITF- (510 millions €). La modification du régime de TVA applicable aux EPST induit une diminution de taxe de 375 millions € et l'assujettissement à la taxe sur les salaires représente en revanche un gain de 166 millions € pour les recettes du budget général. Enfin, la budgétisation des droits de licence sur les rémunérations des débitants de tabacs liée à la suppression du compte de tiers représente en 2006 un montant de 310 millions €.

Globalement, ces mesures de périmètre ont une incidence de -12,4 milliards €, hors mesure liée à la compensation des allégements de cotisations patronales, sur les recettes du budget général.

4. La progression des dépenses à structure constante et la typologie depuis 2002 des changements de périmètre.

Le tableau ci-après présente pour chaque année, depuis le projet de loi de finances pour 1999, la progression des dépenses nettes du budget général à structure constante.

Le montant des budgétisations neutralisées est indiqué ; l'appréciation du volume se fait sur la base des hypothèses économiques associées au projet de loi de finances :

(1) La progression des dépenses entre 2002 et 2003 est déterminée à partir de la loi de finances initiale pour 2002, augmentée des dépenses récurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002).

(2) hors allégements de charges.

N.B. Les montants des dépenses nettes peuvent varier de manière significative entre le projet de loi de finances (PLF) et la loi de finances initiale (LFI) : l'impact des amendements de majoration de dépenses lors de l'examen du PLF au Parlement a été en moyenne de l'ordre de 0,1 % sur la norme de progression des dépenses. Il faut noter que l'écart de 0,6 milliard € en 2000 traduit notamment une opération de changement de périmètre pour 0,3 milliard € (assujettissement à la TVA de la contribution de l'État aux charges d'infrastructure de RFF).

Le tableau ci-dessous présente un recensement par catégorie des différentes mesures intervenues depuis la loi de finances pour 2002, ayant eu une incidence sur le périmètre des dépenses de l'État :

Typologie des changements de périmètre intervenus depuis la LFI pour 2002

V. MESURES ENVISAGÉES POUR ASSURER EN GESTION
LE RESPECT DU PLAFOND GLOBAL DES DÉPENSES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006

La stratégie de finances publiques du Gouvernement est fondée sur une stabilisation dans la durée des dépenses de l'État. Ainsi, le projet de loi de finances prévoit, pour la troisième année consécutive, une progression des crédits strictement limitée à l'inflation (+1,8 %).

Cette exigence de maîtrise des dépenses est pleinement respectée en exécution : depuis le début de législature, le Gouvernement n'a pas dépensé en gestion un euro de plus que le plafond voté par la Parlement. Pour atteindre cet objectif, il a été nécessaire de mettre en place une réserve de crédits à titre de précaution, afin de faire face aux inévitables aléas de gestion et aux besoins nouveaux.

Ce dispositif ayant pleinement démontré son efficacité, le Gouvernement a souhaité cette année en codifier les modalités dans la LOLF, pour en assurer la pérennité mais également pour renforcer sa transparence à l'égard de tous les acteurs. Ainsi, en application de l'article 51 modifié (nouvel alinéa 4 bis ), le Gouvernement doit présenter à l'appui du projet de loi de finances de l'année, « les mesures envisagées pour maîtriser l'exécution du budget de l'État ».

Cette réforme a pour double effet de renforcer l'information du Parlement, mais également d'assurer aux gestionnaires ministériels une totale prévisibilité sur la disponibilité de leurs crédits en distinguant clairement en amont, plus de trois mois avant le début de l'exercice budgétaire, une tranche ferme et une tranche conditionnelle. Les responsables de programmes seront ainsi mieux à même de construire leurs budgets opérationnels.

Le projet de loi de finances pour 2006 est la première année de mise en application de ce dispositif. Pour couvrir les aléas de gestion et assurer le respect de l'autorisation parlementaire, une réserve de 5,5 milliards € de crédits sera constituée, représentant un taux global de mise en réserve de 2 % sur le total des crédits dont l'ouverture est demandée dans le PLF 2006.

Selon les modalités définies par la loi organique, cette réserve de précaution résultera de l'application à chaque programme du budget général doté de crédits limitatifs des taux suivants :

- 0,1 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel ;

- 5,0 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres.

Pour les programmes d'intervention sur lesquels l'État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution (dépense liée à l'exercice de droits objectifs par leurs bénéficiaires, tels que sur les programmes « Handicap et dépendance » ou « Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers »), les crédits mis en réserve ont vocation à être libérés au cours de l'exercice, sauf évolution favorable du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Le montant de ces crédits ayant vocation à être libérés s'élève à 1,4 milliard €. Le montant net des mises en réserve destinées à la maîtrise effective de l'exécution s'élève ainsi à 4,1 milliards €. Ce chiffre est à comparer aux montants mis en réserve au cours de l'exercice 2005, soit environ 8 milliards €.

Les mises en réserve sur la mission Défense seront gérées en cohérence avec les orientations arrêtées en Conseil de Défense et avec les prescriptions de la loi de programmation militaire (LPM).

Les Commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat seront destinataires tous les mois d'une information récapitulative actualisée sur les crédits réservés.

Évaluation des recettes du budget général

Évaluation des recettes du budget général pour 2006