LOI organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République

           Les Français établis hors de France peuvent actuellement voter, à l'étranger, à trois occasions : élection du Président de la République, référendum, élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

           Toutefois, ces élections ne sont pas organisées sur la base du même support : les listes de centre de vote utilisées pour l'élection du Président de la République et les référendums sont distinctes de celles qui servent à l'élection des membres de l'AFE. Les modalités d'inscription des électeurs et les procédures d'établissement et de mise à jour de ces listes obéissent à des règles propres. Les commissions administratives qui les préparent ne sont pas composées de la même façon et les dates de leurs travaux ne coïncident pas.

           La situation actuelle, complexe et difficile à comprendre tant par les électeurs que par les agents consulaires, s'explique par des considérations dans lesquelles l'opportunité et l'histoire le disputent au droit.

           En 1976, des listes spécifiques (listes de centre) furent créées ex nihilo pour permettre aux Français établis hors de France de participer, à l'étranger, à l'élection du Président de la République qui se déroulait dans certains postes diplomatiques et consulaires érigés en centres de vote. A l'époque, seuls cent quatre‑vingt‑cinq centres furent créés ; en raison du désaccord des autorités locales, les Français résidant en République fédérale d'Allemagne et en Suisse ne pouvaient voter que dans des bureaux situés en territoire français. Cette interdiction fut levée par la suite, respectivement en 1979 et 1994.

           Le dispositif devant être utilisé pour l'élection du Président de la République, les dispositions relatives aux centres de vote et aux listes de centre, ainsi que celles concernant les opérations matérielles pour l'organisation de cette élection à l'étranger, devaient faire l'objet d'une loi organique. Tel est l'objet de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

           Le référendum se déroulant dans le cadre de la même circonscription unique que l'élection du Président de la République, il n'y eut aucune difficulté pour lui étendre les dispositions prévues par la même loi organique pour l'élection du Président de la République. Tel est l'objet de l'article 20 de la loi du 31 janvier 1976, dont le Conseil constitutionnel a toutefois estimé, dans sa décision du 28 janvier 1976, qu'il n'avait pas, par son objet, de caractère organique.

           On procéda de même en 1977, lorsque la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 définit les dispositions pour l'élection des représentants français au Parlement européen. Sont article 23 dispose ainsi que : «  les Français établis hors de France et inscrits sur des listes de centre de vote pour l'élection du Président de la République exercent leur droit de vote dans les conditions prévues par la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976  ». La commodité y invitait : comme pour l'élection du Président de la République et le référendum, la France constituait une circonscription électorale unique et seules existaient à l'étranger les listes de centre.

           La loi n° 82-471 du 7 juin 1982 qui instaura le suffrage universel pour l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger a toutefois retenu un dispositif différent : l'élection aurait lieu dans tous les postes consulaires sur la base de listes nouvelles. Il n'apparut alors pas nécessaire d'opérer une fusion des listes car les inconvénients des deux procédures n'apparurent pas de prime abord.  Les effets de la confusion dans les esprits, de l'alourdissement de la charge de travail des postes consulaires, du fonctionnement de commissions différentes, des dates différentes des étapes de la préparation des listes, ne se firent sentir que plus tard.

           Pratiqué maintenant depuis de nombreuses années, après quatre élections du Président de la République (1981, 1988, 1995 et 2002), trois référendums (1988, 1992 et 2000), cinq élections au Parlement européen (1979, 1984, 1989, 1994 et 1999) et huit renouvellements triennaux des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, le vote à l'étranger des Français établis hors de France est un événement normal de la vie de nos compatriotes résidant à l'étranger. Les défauts du système actuel n'en sont que plus apparents, le principal portant sur le dualisme des listes électorales, alors qu'en France, la même liste sert pour tous les scrutins.

           Aujourd'hui, un consensus existe pour rendre le système plus homogène et plus rationnel en fondant les listes existantes dans une liste électorale consulaire unique. Cette réforme d'envergure constituera une véritable simplification administrative, tant pour les postes consulaires que pour les Français établis hors de France eux-mêmes, sans modifier les modalités et caractéristiques de chaque scrutin.

            Cette réforme permettra :

           - de remplacer les listes en vigueur par une liste électorale consulaire unique tenue par chaque ambassade et chaque poste consulaire et servant, à l'étranger, de support unique pour tous les scrutins, comme c'est le cas pour les listes en France ;

           - de simplifier les modalités d'inscription en réduisant de façon significative les situations électorales dans lesquelles l'électeur pourra se trouver, sans porter atteinte à ses droits ;

           - de faciliter l'inscription des jeunesFrançais atteignant l'âge de dix‑huit ans ;

           - d'harmoniser la procédure d'établissement et de mise à jour des listes, chacune étant préparée par une commission administrative unique;

           - de favoriser la participation en permettant l'ouverture de bureaux de vote dans les zones de forte densité des communautés françaises.

           Les dispositions législatives relatives aux listes électorales utilisées à l'étranger ayant, selon l'élection, un caractère organique (élection du Président de la République) ou non (référendum, élection des membres de l'AFE), la fusion des listes électorales ne peut être réalisée par un seul texte. C'est pourquoi, si le présent projet se suffit à lui-même pour l'élection à l'étranger du Président de la République, il doit être complété par un projet de loi visant à modifier la loi relative à l'AFE.

            L'article 1 er du présent projet tient compte de l'objet de la loi organique et en modifie logiquement l'intitulé en y mentionnant clairement les listes électorales consulaires.

            L'article 2 du présent projet modifie les articles 1 er à 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976.

            L'article 1 er de la loi organique ainsi modifiée crée la liste électorale consulaire et énonce le principe selon lequel tout Français inscrit sur une liste électorale consulaire peut, s'il en fait la demande, voter à l'étranger pour l'élection du Président de la République.

           Tout Français établi hors de France pourra ainsi continuer à participer, à l'étranger, à l'élection du Président de la République. La gestion par chaque poste consulaire de sa propre liste représentera pour les Français établis dans le ressort de consulats ne disposant pas à ce jour de centre de vote un appréciable facteur de rapprochement avec l'administration.

           Comme par le passé, un Français pourra continuer à voter à l'étranger pour l'élection du Président de la République, même s'il est par ailleurs inscrit sur la liste d'une commune en France et voter dans cette commune pour les autres scrutins, même s'il est inscrit sur une liste électorale à l'étranger. Ses droits sont donc pleinement maintenus.

            Les articles 2 et 3 de la loi organique modifiée rappellent l'obligation d'être inscrit sur une liste électorale consulaire pour exercer son droit de vote à l'étranger, celle, par un renvoi aux dispositions pertinentes du code électoral, de remplir les conditions prévues par la loi pour être électeur, ainsi que l'impossibilité d'être inscrit simultanément sur plusieurs listes électorales consulaires.

            L'article 4 de la loi organique modifiée définit les modalités d'inscription sur la liste électorale consulaire.

           Actuellement, l'inscription sur la liste de centre de vote ne peut se faire qu'à la demande de l'intéressé, qu'il soit immatriculé ou non. L'inscription sur la liste AFE est quant à elle régie par d'autres dispositions : les Français immatriculés et ceux qui sont simplement inscrits sur la liste de centre de vote sont informés par le poste consulaire qu'ils ont « vocation » à être inscrits sur la liste AFE mais qu'ils peuvent s'opposer à cette inscription. Ainsi, le Français établi hors de France peut se trouver actuellement dans seize situations différentes en fonction de sa situation au regard de l'immatriculation consulaire et des choix que la loi lui permet d'effectuer pour voter à l'étranger et, le cas échéant, en France.

           La fusion des listes électorales permettra de réduire de façon significative les situations dans lesquelles l'électeur pourra se trouver sans pour autant porter atteinte à ses droits et à ses capacités de choix.

           Le présent projet de loi comporte plusieurs éléments nouveaux, de nature à encourager l'expression du suffrage universel à l'étranger par une meilleure compréhension du dispositif. Il n'est pas rare en effet que les électeurs confondent les modalités d'inscription et croient être inscrits pour les deux types de vote, s'apercevant souvent le jour même du scrutin des subtilités d'un système incompréhensible pour beaucoup.

           Un lien direct sera ainsi établi entre l'inscription au registre des Français établis hors de France (ancienne immatriculation) de la circonscription et l'inscription sur la liste électorale consulaire : tout Français sera informé, au moment de son inscription sur le registre des Français établis hors de France de la circonscription, qu'il sera inscrit sur la liste électorale consulaire, sauf opposition de sa part.

           Aujourd'hui, les jeunes Français atteignant 18 ans et inscrits au registre des Français établis hors de France ne peuvent s'inscrire sur les listes électorales de leur circonscription qu'au prix d'une démarche volontaire. Désormais, ils seront inscrits d'office au terme d'une procédure proche de celle qui est appliquée dans les communes de France depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997. Le délai au delà duquel le Français atteignant dix‑huit ans, inscrit sur le registre des Français établis hors de France de la circonscription et informé individuellement par le chef de poste territorialement compétent de la possibilité de participer à l'étranger à l'élection du Président de la République, sera réputé ne pas s'opposer à son inscription sur la liste électorale consulaire, sera fixé par décret.

           Dans tous les cas, la condition d'âge pour être électeur est appréciée au plus tard à la date à laquelle la liste électorale consulaire est arrêtée.

           Répondant aux exigences de simplification et de souplesse, la formule retenue aboutira à l'inscription du plus grand nombre d'électeurs, et donc à la meilleure représentativité démocratique, sans porter atteinte à leurs droits.

            L'article 5 de la loi organique modifiée met fin au régime des centres de vote créé en 1976 : chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire gèrera une seule liste. Cette liste pourra être scindée en autant de sections que de bureaux de vote créés lorsque les circonstances ou le nombre d'électeurs l'exigeront. En cas de nécessité, une ambassade ou un poste consulaire pourra être chargé, par décret, de tenir la liste d'une ou plusieurs autres circonscriptions lorsque les postes concernés se trouveront dans l'impossibilité, notamment matérielle, de le faire.

           Il s'agit d'une mesure de simplification : si la liste des centres de vote établie par le décret n° 76-1172 du 14 décembre 1976 a été modifiée soixante-quatre fois, le recours au décret, strictement encadré, constituera désormais l'exception.

            Les articles 6 et 7 de la loi organique modifiée décrivent les modalités d'établissement et de mise à jour de la liste électorale consulaire.

           Trois commissions interviennent actuellement dans le processus de préparation et d'arrêt des listes électorales à l'étranger : une commission administrative, puis une commission électorale pour la liste de centre de vote, d'une part, et une commission administrative distincte pour la liste AFE, d'autre part. La fusion des listes électorales à l'étranger entraînera logiquement l'alignement des dispositions relatives à l'établissement et à la mise à jour de la liste électorale.

           Préparée par une seule commission administrative siégeant au poste, la liste électorale consulaire sera arrêtée par une commission à compétence générale siégeant au ministère des affaires étrangères.

           Les deux commissions administratives existantes seront unifiées. Le mode de désignation et la durée de mandat des membres désignés par l'AFE assurera l'équilibre entre renouvellement et continuité, en évitant la reconduction immédiate de leur mandat. La prise d'effet du mandat sera désormais fixée à une date précise (1 er janvier).

           En outre, à la demande expresse des membres de l'AFE, la qualité de membre élu de l'AFE sera rendue incompatible avec celle de membre d'une commission administrative chargée de préparer une liste électorale consulaire.

           Si, en cas de nécessité, une ambassade ou un poste consulaire est chargé de tenir la liste d'autres circonscriptions, la commission administrative qui en dépend aura également compétence pour préparer les listes relevant de telles circonscriptions.

            L'article 8 de la loi organique modifiée concerne les mentions portées sur la liste électorale consulaire. Outre, les indications relatives à l'état civil, à la résidence de l'électeur ou à son rattachement éventuel à un bureau de vote (dans la circonscription consulaire) figurera le cas échéant sur la liste électorale consulaire, la mention de la commune de France sur la liste électorale de laquelle il est inscrit. Lorsqu'il aura choisi de participer à l'étranger à l'élection du Président de la République, la mention de ce choix sera portée sur la liste électorale de la commune de France sur laquelle il est le cas échéant inscrit.

           Enfin, l'article 9 de la loi organique modifiée reprend en l'adaptant la précédente rédaction avec les renvois aux dispositions pertinentes du code électoral relatives à l'établissement des listes électorales et au contrôle de leur régularité.

            L'article 3 du présent projet regroupe les modifications apportées aux articles 10 à 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 destinées à tirer les conséquences sur ces articles des modifications apportées aux articles 1 er à 9 de la loi, et à mettre à jour les renvois qu'opère la loi organique à certaines dispositions du code électoral. 

            Les articles 4 à 6 du présent projet regroupent les dispositions transitoires et finales.

            L'article 4 prévoit que les électeurs actuellement inscrits sur l'une au moins des deux listes utilisées à l'étranger seront inscrits d'office sur la liste électorale consulaire, à la date de l'entrée en vigueur de la présente loi organique, pour en constituer la base. Parmi ces électeurs, ceux qui étaient précédemment inscrits sur la liste d'un centre de vote n'auront, naturellement, pas besoin de confirmer leur choix de participer à l'étranger à l'élection du Président de la République.

            L'article 5 prévoit que les nouvelles règles relatives au mode de désignation et à la durée de mandat des membres de la commission administrative désignés par l'AFE n'entreront en vigueur qu'après le prochain renouvellement partiel de cette assemblée, prévu pour 2006. Jusqu'à ce renouvellement, les commissions administratives actuellement compétentes pour l'élaboration des listes AFE exerceront les compétences de la future commission administrative unique. Les nouvelles commissions ainsi composées entreront en fonction le 1 er janvier 2007.

            L'article 6 prévoit enfin que la loi organique entrera en vigueur le 1 er janvier 2006.