LOI constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution

Le 29 octobre 2004, les vingt-cinq chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union européenne ont signé à Rome le traité établissant une Constitution pour l'Europe. Le même jour, le Président de la République a saisi le Conseil constitutionnel, sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, de la question de la conformité du traité à la Constitution du 4 octobre 1958.

Le Conseil constitutionnel a, par sa décision du 19 novembre 2004, jugé que la ratification du traité devait être précédée d'une révision de la Constitution, pour deux séries de motifs.

Il a estimé, en premier lieu, que trois catégories de stipulations du traité mettaient en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale :

- les unes parce qu'elles transfèrent à l'Union européenne de nouvelles compétences dans des domaines touchant à l'exercice de la souveraineté nationale ;

- les autres parce qu'elles modifient les conditions d'exercice de compétences déjà transférées relevant des mêmes domaines ;

- les troisièmes parce qu'elles prévoient qu'une telle modification pourra faire l'objet d'une décision ultérieure à l'entrée en vigueur du traité, cette décision étant elle-même applicable sans ratification préalable ; sont ainsi visées aussi bien les clauses dites « passerelles » prévues pour certaines matières que la clause générale de révision simplifiée figurant à l'article IV-444.

Le Conseil constitutionnel a, en second lieu, estimé que certaines des prérogatives reconnues par le traité aux Parlements nationaux ou à chacune des chambres qui les composent nécessitaient un aval préalable du Constituant, qui doit en outre en fixer les modalités de mise en oeuvre. Il s'agit, d'une part, de la procédure qui permet à chaque chambre de participer au contrôle du respect du principe de subsidiarité, d'autre part de la faculté offerte au Parlement de faire opposition à l'usage de la procédure de révision simplifiée du traité.

Le dispositif du présent projet de loi constitutionnelle comporte trois volets : le premier, qui entre en vigueur immédiatement, permet d'engager la procédure de ratification du traité. et de mettre en œuvre dès maintenant l'engagement pris par le Président de la République de soumettre à référendum l'adhésion de nouveaux Etats ; le second, dont l'entrée en vigueur est subordonnée à celle du traité, aménage le titre XV de la Constitution pour tirer les conséquences des nouveaux engagements de la France et pérenniser l'engagement présidentiel déjà évoqué ; le dernier précise les conditions de l'application dans le temps de l'obligation d'organiser un référendum avant toute nouvelle adhésion.

Le premier volet de la loi constitutionnelle comporte donc deux articles.

L'article 1 er a pour seul objet de lever les obstacles constitutionnels à la ratification du traité, afin de permettre l'organisation d'un référendum dont le principe a été arrêté par le Président de la République. Il se traduit par l'ajout d'un second alinéa à l'article 88-1, qui vient compléter l'alinéa de portée général relatif à la participation de la République aux Communautés européennes et à l'Union européenne. Il est à noter que, dans l'hypothèse où le traité établissant une constitution pour l'Europe entrerait en vigueur, ce nouvel alinéa disparaît du fait de la refonte d'ensemble de l'article 88-1.

L'article 2 prévoit d'ajouter à l'actuel titre XV de la Constitution un article 88-5 disposant que les projets de lois autorisant la ratification des traités d'adhésion seront obligatoirement soumis à référendum. Cette disposition nouvelle disparaîtra, pour être remplacée par une disposition équivalente insérée cette fois à l'article 88-7, à compter de l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe, qui déclenchera l'entrée en vigueur du deuxième volet du dispositif.

L'article 3 de la loi constitutionnelle constitue le deuxième volet de la réforme, dont l'objet est, d'une part, d'adapter la rédaction du titre XV de la Constitution au nouveau traité, qui abroge les accords antérieurs tout en reprenant leur contenu, d'autre part, de donner une assise constitutionnelle aux nouvelles prérogatives reconnues par ce même traité au Parlement et enfin de pérenniser la consultation référendaire souhaitée, en cas de nouvelles adhésions, par le Président de la République.

La référence faite par l'article 88-1 au traité établissant une Constitution pour l'Europe accompagnée de la mention de la date de sa signature marque le consentement du Constituant aux transferts de compétences rendus nécessaires par ce traité, dans la seule mesure requise par le texte signé le 29 octobre 2004.

Il devient dès lors inutile d'énumérer les transferts successifs opérés en vertu des traités qui ont précédé le traité établissant une Constitution pour l'Europe. La rédaction de l'article 88‑2 s'en trouve simplifiée. Le dernier alinéa de l'actuel article 88-2 conserve en revanche son utilité : il s'agit de maintenir une base constitutionnelle aux dispositions législatives prises pour l'application d'une décision-cadre dont le Conseil d'Etat a estimé qu'elle dérogeait à certaines principes de valeur constitutionnelle régissant le droit de l'extradition.

L'article 88-3 , qui porte sur le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union, n'est modifié que marginalement. La réserve de réciprocité disparaît car elle était dépourvue de portée juridique dans le cadre du droit de l'Union qui suppose, en tout état de cause, la ratification des traités par l'ensemble des Etats membres.

L'article 88-4 , qui prévoit la transmission au Parlement des projets ou propositions d'actes de droit communautaire dérivé comportant des dispositions de nature législative au sens de l'article 34 de la Constitution, n'est que très peu modifié pour tenir compte de la substitution de l'Union européenne aux Communautés européennes et il demeure inchangé dans sa portée.

Deux nouveaux articles portant les numéros 88-5 et 88-6 sont créés pour permettre au Parlement français d'exercer les droits nouveaux qui lui sont reconnus par le traité établissant une Constitution pour l'Europe.

L'article 88-5 met en oeuvre les prérogatives reconnues à chacune des assemblées composant les Parlements nationaux par le protocole n° 2 annexé au traité. Rendue destinataire des projets d'actes législatifs européens, chacune des assemblées composant le Parlement pourra adopter un avis motivé par lequel elle portera à la connaissance des institutions européennes les raisons pour lesquelles elle estime que ce projet est susceptible, s'il était adopté, de méconnaître le principe de subsidiarité. Elle pourra également, si un acte législatif lui paraissant violer le principe de subsidiarité est adopté, demander son annulation à la Cour de justice de l'Union européenne. Chacun de ces actes prendra la forme d'une résolution, dont les règlements intérieurs de chaque assemblée détermineront les modalités de vote. L'article précise que les recours ainsi formés seront transmis à la Cour par le Gouvernement, dans le cadre d'une compétence liée, et que ce dernier sera informé des résolutions adressées par les présidents des assemblées aux institutions européennes.

Enfin, l'article 88-6 régit les conditions d'exercice du droit reconnu au Parlement par le traité de faire opposition à l'usage de la procédure dite de « révision simplifiée », prévue à l'article IV-444 du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Cette procédure donne au Conseil européen le pouvoir de décider à l'unanimité de modifier le champ d'application des règles de majorité ou de procédure législative telles qu'elles sont définies par le traité. Cette compétence, qui s'exerce, à la différence des compétences reconnues à chaque chambre par l'article 88-5, au nom du Parlement, nécessitera le vote d'une motion par les deux chambres en termes identiques.

L'article 88-7 reprend les termes de l'article 88-5, tel qu'il résulte de l'article 2 du présent projet de loi. Ce faisant, il pérennise, pour le cas où le traité établissant une Constitution pour l'Europe entrerait en vigueur, l'obligation d'organiser un référendaire préalablement à toute nouvelle adhésion à l'Union.

L'article 4 du projet de loi, qui n'est pas destiné à s'insérer dans la Constitution, constitue le dernier volet du dispositif. Il précise les conditions de l'application dans le temps de l'article 88-5 de la Constitution, tel qu'il résultera de l'article 2 du projet, et de l'article 88-7, tel qu'il résultera, le cas échéant, de son article 3.

Afin de ne pas troubler le cours des négociations d'adhésion qui sont déjà très avancées avec la Roumanie et la Bulgarie ou dont l'ouverture a déjà été décidée en ce qui concerne la Croatie, la règle de la consultation référendaire obligatoire ne trouvera à s'appliquer qu'aux traités d'adhésion faisant suite à des conférences intergouvernementales dont la convocation a été décidée par le Conseil européen après le 1 er juillet 2004.