LOI n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

           La sécurité civile est dans notre pays un service public particulièrement apprécié. Sa bonne réputation repose tout d'abord sur l'image positive des sapeurs-pompiers, des pilotes de Canadair ou sur la renommée internationale de nos équipes de sauveteurs comme on l'a vu encore récemment à BAM en Iran.  

           Elle se nourrit également de la chronique, régulièrement alimentée, de comportements héroïques mais aussi d'accidents. Il convient de ne pas oublier les 25 sapeurs-pompiers qui ont perdu la vie en 2002 et les 14 décédés en service en 2003. 

           Elle procède enfin d'une démarche globale de protection des populations : de la prévention des risques à l'organisation des secours jusqu'au retour à la vie normale après la catastrophe.  

           Toutefois, des exemples récents nous invitent à repenser certains éléments de notre stratégie. Tempêtes, naufrages, explosion de l'usine AZF, conséquences de la canicule, feux de forêts ou inondations catastrophiques, mais aussi l'évolution de la menace terroriste nous ont confronté à des situations inédites.

            Dans cet esprit, plus de quinze ans après la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile , à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, le projet de loi de modernisation de la sécurité civile vient compléter l'action déjà conduite par le Gouvernement en matière de prévention des risques naturels et technologiques, en situant la sécurité civile comme une composante majeure de la politique générale de sécurité intérieure et de défense civile. Ce projet confortera en outre la départementalisation des services d'incendie et de secours inscrite ( sdis ) dans la loi du 3 mai 1996. 

           La nouveauté de cette démarche tient à ce qu'elle concerne, à un titre ou à un autre, l'ensemble des ministères et des services de l'Etat. Dans le respect des attributions de chacun, les orientations proposées dans ce projet de loi et dans une annexe jointe au texte visent à mobiliser avant, pendant et après la crise toutes les compétences, de manière à répondre aux attentes des citoyens par une action interministérielle moderne et renforcée.

             Ce projet de loi se fixe quatre ambitions principales.

Faire de la sécurité civile l'affaire de tous à travers l'engagement de chacun  

           La sécurité civile ne repose pas seulement sur l'action des services professionnels, mais aussi sur la vocation et le dévouement de centaines de milliers de femmes et d'hommes. Le nécessaire engagement civique de la population pourra revêtir plusieurs formes. Il sera un des éléments essentiels de modernisation de la sécurité civile.  

           Dès l'école puis au collège, la généralisation de l'apprentissage des premiers gestes qui sauvent sera accélérée. Elle s'accompagnera d'une sensibilisation à la prévention des risques de la vie courante (respect des consignes de sécurité, plus grande attention à autrui…) 

           Au quotidien, un nouvel élan sera donné au volontariat chez les sapeurs-pompiers. Cette force de près de 200 000 femmes et hommes est le complément indispensable des 40 000 sapeurs-pompiers professionnels, civils et militaires. La nouvelle loi permettra la poursuite de l'effort engagé récemment par voie réglementaire avec la modernisation du statut des volontaires et l'abaissement de l'âge du recrutement à 16 ans. 

           Pour encourager la fidélité des volontaires, un avantage de retraite est institué en faveur de ceux qui auront accompli plus de vingt ans d'engagement. Ce complément de retraite, auquel contribueront l'Etat, les SDIS et chaque sapeur-pompier, pourra atteindre 150 euros par mois après 35 ans de service. Dans une société dominée par les valeurs individualistes, cette mesure est conçue pour conforter un engagement civique qu'il convient de valoriser. 

           Dès le déclenchement d'un plan de secours, l'appel aux bénévoles et le recours aux moyens des associations sera facilité par un dispositif d'agrément du ministre chargé de la sécurité civile et de conventionnement annuel sous la responsabilité des préfets. 

           En situation exceptionnelle, la capacité des effectifs de secours sera accrue grâce à la création de réserves départementales et communales de sécurité civile, qui auront pour vocation le soutien et l'assistance aux sinistrés et le renfort des équipes de crise.  

           Enfin, pour accompagner la diffusion d'une culture de sécurité civile, un conseil national de la sécurité civile sera créé par décret, sans attendre le vote de la loi. Placé auprès du ministre de l'Intérieur, il aura la tâche de favoriser le travail interministériel et de rapprocher les acteurs de terrain, les scientifiques, les experts des grands opérateurs industriels ou encore les élus et les médias. Loin de dissimuler les dangers de la nature ou de la technologie, il appartiendra à cette instance fonctionnant dans la transparence de faire le point sur les risques et menaces et d'évaluer en toute indépendance la réalité du niveau de préparation du pays.  

La deuxieme ambition est de donner la priorite a l'echelon local  

           Le projet de loi reconnaît le cadre communal comme le premier niveau pertinent pour l'information et la protection des populations. Il prévoit notamment de créer des plans communaux de sauvegarde. L'objectif est, dès l'alerte, de diffuser immédiatement auprès du public toutes les consignes utiles en cas d'urgence, de permettre à chaque commune de mettre en œuvre des actions immédiates de nature à protéger les personnes et les biens et, en appui aux secours, d'organiser au mieux l'assistance à la population sinistrée.  

           D'une manière générale, la planification sera simplifiée. Aujourd'hui coexistent une cinquantaine de plans d'urgence différents. Désormais, ce dispositif aura pour unique référence le plan ORSEC (Organisation des Secours) qui sera décliné par familles de risques ou par dangers particuliers. Le projet confirme le rôle de direction des préfets dans la préparation aux crises et d ans leur gestion. 

La troisieme ambition est de stabiliser l'institution des services d'incendie et de secours dans le cadre du département  

           Il est inutile de se cacher les réalités : la relation étroite qui existe depuis toujours entre élus locaux et sapeurs-pompiers a connu ces dernières années des turbulences qui trouvent leur origine dans le ressentiment des responsables locaux à l'égard de l'Etat qui prenait des décisions en laissant aux collectivités locales le soin d'en assumer la responsabilité financière. Cette situation s'est dégradée au point de justifier, notamment à l'occasion des assises des libertés locales, la revendication d'une étatisation des services de secours. 

           S'il n'est pas question de retirer aux collectivités les responsabilités qui sont les leurs, et auxquelles leurs responsables demeurent en réalité très attachés, il est nécessaire d'instaurer un meilleur dialogue en ce domaine entre services de l'Etat, élus locaux et sapeurs-pompiers. 

           A cette fin sera créée une conférence nationale des services d'incendie et de secours composée d'élus en charge des SDIS et des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Elle sera consultée sur toutes les mesures nationales concernant les missions, l'organisation et le financement de ces services publics départementaux. Cette instance constituera ainsi l'instance nationale de dialogue et de concertation qui manquait.  

           Ce projet de loi confortera ensuite la départementalisation des SDIS, engagée en 1996. Les services d'incendie et de secours sont maintenus dans le statut d'établissement public local. La responsabilité du conseil général comme chef de file en matière de gestion est confirmée, et ses relations financières avec le SDIS clarifiées et améliorées.  

           Les communes resteront représentées au sein des conseils d'administration des SDIS. Les compétences du maire en matière de police générale en font en effet le responsable de la prévention des risques et de la préparation et de l'organisation des secours dans la commune. Le maire est également le garant du lien de proximité avec la population, indispensable au développement du volontariat.  

Enfin, la quatrième ambition est d'encourager les solidarités

  Le projet de loi renforce certaines obligations de solidarité des services publics et surtout des grands opérateurs de réseaux pour garantir, en situation de crise, la continuité de service et l'information des populations.

 La coopération entre les services départementaux d'incendie et de secours sera facilitée par la création, sur une base volontaire, d'établissements interdépartementaux d'incendie et de secours, notamment pour acquérir et partager les équipements de secours les plus coûteux.

Au plan opérationnel, le financement de la solidarité sera clarifié : à risque quotidien, moyens de secours quotidiens ; à risques exceptionnels, solidarité nationale. En application de ce principe, l' é tat continuera à prendre en charge les moyens nationaux qu'il met en œuvre (avions, hélicoptères, unités de la sécurité civile). Dès que la situation imposera qu'il décide l'engagement de renforts extérieurs au département sinistré, il fera jouer la solidarité nationale et assurera leur prise en charge financière. 

Des améliorations concrètes seront également apportées dans l'organisation de la formation des sapeurs-pompiers en renforçant le partenariat entre l'Etat, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les SDIS.

 Enfin, le caractère dangereux des missions des sapeurs-pompiers justifie une reconnaissance de la Nation envers tous ceux, professionnels et volontaires, civils et militaires, qui se dévouent pour porter secours à leurs concitoyens. L'institution d'un avantage de retraite en faveur des sapeurs-pompiers volontaires en constitue l'expression. S'agissant des sapeurs-pompiers professionnels, en plus des mesures existantes qui consacrent déjà les risques pris dans l'exécution de leurs missions, le congé pour difficultés opérationnelles (CDO) sera amélioré pour permettre en fin de carrière à ceux dont la situation le justifie, soit de mener une nouvelle activité professionnelle dans les meilleures conditions, soit de continuer à cotiser pour leur retraite.

           Le projet de loi s'organise de la manière suivante : 

Titre I er  : Dispositions generales

L'article 1 er définit le champ de la sécurité civile. L'article 2 énumère les services et personnels chargés d'exercer les missions de la sécurité civile. Les grandes orientations nationales de la politique de sécurité civile sont présentées en annexe à la loi par l'article 3.

Titre II : Organisation générale de la sécurité civile

Chapitre I er  : Obligations en matière de sécurité civile

L'article 4 prévoit une sensibilisation à la prévention des risques et un apprentissage des gestes de premier secours à l'école. Les articles 5 et 6 imposent aux exploitants des principaux services publics de prévoir les mesures nécessaires au maintien de la satisfaction des besoins prioritaires des populations en cas de crise. L'article 7 fait obligation aux services de radiodiffusion et de télévision de diffuser gratuitement, dans ces situations, les messages d'alerte et consignes de sécurité. L'article 8 vise à garantir la compatibilité des réseaux de communication des services qui concourent à la sécurité civile. L'article 9 renforce les exigences de débroussaillement autour des habitations situées en zone forestière.

Chapitre II : Protection générale de la population

L'article 10 rend obligatoire un plan communal de sauvegarde, destiné à organiser les mesures d'alerte et de protection des populations dans les communes les plus menacées.

Chapitre III : Organisation des secours

L'article 11 institue un plan unique d'organisation des secours (plan ORSEC) dans chaque département, dans chaque zone de défense et en mer. Ce plan inclut les dispositions propres à certains risques spécifiques, précisées par l'article 12 . Les articles 13 à 19 déterminent l'autorité de police compétente pour le déclenchement de ce plan et la direction des opérations de secours suivant le champ géographique et la nature du sinistre. L'article 20 vise à préciser dans les règlements opérationnels départementaux l'organisation du commandement des opérations de secours et à affirmer l'autorité du commandant de ces opérations. L'article 21 codifie au code général des collectivités territoriales (CGCT) une disposition issue de la loi de 1987 et autorise le recours aux « feux tactiques ». L'article 22 clarifie la répartition de la prise en charge des dépenses imputables aux opérations de secours, entre les communes, les SDIS et l'Etat. L'article 23 précise les modalités des pouvoirs de réquisition en matière de sécurité civile et actualise certaines garanties des citoyens en cas de réquisition déjà contenues dans la loi du 22 juillet 1987 relative à la sécurité civile. L'article 24 insère dans le code du travail des dispositions améliorant la protection des salariés qui seraient ainsi requis.

Chapitre IV : Réserves de sécurité civile

Des réserves de sécurité civile peuvent être créées. L'article 25 en fixe les missions et confie sa mobilisation à l'autorité de police compétente. L'article 26 en détermine l'organisation : créée par décision du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, la réserve départementale est gérée par le SDIS. L'article 27 permet la création de réserves communales, placées sous l'autorité du maire et gérées par la commune. L' article 28 prévoit les modalités d'engagement dans la réserve. Les droits et les devoirs du réserviste sont précisés par l'article 29 . Ces articles sont insérés dans une nouvelle section du Code général des collectivités territoriales. L'article 30 modifie le code du travail et les statuts de la fonction publique pour étendre aux réservistes de sécurité civile les dispositions existantes applicables aux réserves militaires et visant à rendre compatible la mobilisation de ces réservistes avec les obligations propres à leur emploi.

Chapitre V : Associations de sécurité civile

Les associations dont l'objet est la sécurité civile peuvent être agréées par l'autorité administrative ( article 31 ). Elles participent, sous l'autorité de police compétente, aux opérations de secours et aux dispositifs de sécurité civile ( article 32 ) et peuvent conclure à cette fin des conventions avec ces autorités ou les SDIS ( article 33 ). L'article 34 modifie le code du travail et les statuts de la fonction publique pour rendre compatible la mobilisation des membres de ces associations avec les obligations de leur emploi. L'article 35 encadre l'intervention à l'étranger de ces associations.

Chapitre VI : Évaluation et contrôle

L'évaluation et le contrôle des actions de sécurité civile sont conduites par l'inspection générale de l'administration avec le concours de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles, selon les règles précisées par les articles 36 et 37 . Une peine d'amende est créée à l'article 38 à l'encontre de ceux qui feraient obstacle à ces contrôles.

Titre III : Dispositions relatives aux services d'incendie et de secours

Chapitre I ER  : Conférence nationale des services d'incendie et de secours

L'article 39 institue une conférence nationale des services d'incendie et de secours, composée des représentants des élus aux conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours et de représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Cette instance est obligatoirement consultée sur toutes les projets de loi ou de décret concernant ces services.

Chapitre II : Organisation des services départementaux d'incendie et de secours

Les articles 40 à 45 abrogent, modifient ou complètent certaines dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la gestion des SDIS et à leurs relations avec les collectivités territoriales. Ainsi l'article 40 confirme le commandement opérationnel du SDIS sur l'ensemble des centres de secours d'un département, y compris sur les centres non intégrés au service départemental. L'article 41 supprime la possibilité ouverte par la loi relative à la démocratie de proximité d'intégrer les SDIS aux Conseils généraux et l'article 42 met un terme à des difficultés d'interprétation de l'article L. 1424-7 du CGCT en précisant que le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques s'applique à tous les services d'incendie et de secours dans le département, y compris aux centres communaux non intégrés aux SDIS. L'article 43 abroge le système de la nomination conjointe des officiers par le ministre et le président du conseil d'administration pour revenir au droit commun de la fonction publique territoriale. L' article 44 ouvre un délai supplémentaire pour conclure les conventions de transferts immobiliers issues de la loi de départementalisation de 1996 et permet, en cas de difficultés persistantes, de prononcer ces transferts par décret.

Les articles 45, 46 et 48 modifient les règles relatives à la composition et au fonctionnement des conseils d'administration des SDIS, de leur bureau ainsi que leurs présidence et vice-présidence. Plusieurs améliorations notables sont introduites à l'article 45 : les conseils d'administrations peuvent adapter le nombre de leurs membres à la taille du département, la représentation des communes et intercommunalités est modulée selon la population de ces collectivités et non plus selon le montant de leurs contributions, le conseil général élit ses représentants à la majorité et non plus à la proportionnelle, enfin les conseils d'administration peuvent s'élargir à des membres consultatifs représentant les organismes partenaires. Les articles 47 et 49 précisent l'organisation de la direction des SDIS . L'article 50 réforme les modalités de la contribution financière des départements au budget des SDIS, en établissant la maîtrise du conseil général sur sa contribution.

Chapitre III : Coopération interdépartementale

L'article 51 ajoute au code général des collectivités territoriales une nouvelle section permettant la création d'établissements interdépartementaux d'incendie et de secours.

Titre IV : Dispositions relatives aux Sapeurs-Pompiers

Le caractère dangereux des missions exercées par les sapeurs-pompiers est déjà reconnu par d'importantes mesures qui leur permettent de bénéficier d'avantages spécifiques dans leur régime de retraite et de protection sociale. Il importe aujourd'hui de réaffirmer la reconnaissance de la Nation envers ceux qui risquent leur vie pour sauver les autres.

Chapitre I ER  : Dispositions relatives aux sapeurs-pompiers professionnels

L'article 52 mutualise au sein du CNFPT les charges relatives à la formation des élèves officiers. L'article 53 réforme le congé pour difficulté opérationnelle afin d'offrir aux sapeurs pompiers professionnels qui ne satisfont plus aux conditions d'aptitude opérationnelle requises des modalités assouplies de reclassement dans la fonction publique, de reconversions professionnelles dans le secteur privée ou de cessation d'activité , adaptées au nouveau cadre issu de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites .

Chapitre II : Dispositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires

L'article 54 intègre à la loi du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires des dispositions créées par la loi relative à la sécurité civile du 22 juillet 1987 et étend aux militaires la possibilité ouverte aux autres volontaires de bénéficier, en cas d'accident survenu dans leur service de sapeur-pompier, de leur régime d'indemnisation principal. L'article 55 ouvre aux pompiers volontaires la possibilité d'un engagement à temps plein ou à temps partiel pour une durée déterminée. Cette disposition permet de rendre conforme au droit commun des prestations saisonnières comme la permanence des secours sur les lieux de baignade. L'article 56 institue au profit des sapeurs-pompiers volontaires ayant servi plusieurs dizaines d'années un avantage de retraite.

Titre V : Dispositions relatives à l'outre-mer

L'outre-mer, confronté à des situations de crise exceptionnelles doitbénéficier de la modernisation de la sécurité civile, sans préjudice des adaptations nécessitées par la situation géographique et environnementale particulière des collectivités concernées.

Chapitre I er  : Dispositions générales

Le ministre chargé de l'outre-mer est responsable de l'ordre public, de la protection matérielle et morale des personnes et de la sauvegarde des installations d'intérêt général. Il prépare, coordonne et contrôle l'exécution des mesures civiles incombant aux divers départements ministériels.

Le présent projet de loi prévoit par l'article 57 des dispositions spécifiques pour les départements d'outre-mer et pour les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. En revanche, dans les autres collectivités territoriales d'outre-mer, les dispositions de la présente loi ne sont pas étendues afin de tenir compte des dispositions statutaires les régissant, de leurs compétences propres et de leurs régimes spécifiques en matière de sécurité civile.

Chapitre II : Dispositions applicables aux départements d'outre-mer et à Mayotte

           Dans les départements d'outre-mer, éligibles au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux des services d'incendie et de secours (SDIS), le préfet est chargé des fonctions confiées au préfet de zone de défense en matière de définition des opérations éligibles et d'attribution des subventions. Les dispositions relatives à la commission chargée de fixer chaque année la liste des différentes catégories d'opérations prioritaires (article 58-I) n'y sont pas applicables.

Ces adaptations du droit commun répondent à un souci de prise en compte des particularités de chacune de ces collectivités du point de vue de la nature et de la couverture des risques, auxquelles s'ajoutent l'insularité et l'éloignement entre les collectivités comprises dans une même zone de défense.

Par ailleurs, compte tenu de la spécificité de cette zone de défense, la présente loi prévoit la possibilité de créer un établissement public d'incendie et de secours de la zone de défense sud de l'océan Indien (Réunion et Mayotte) sous réserve d'adaptations relatives à la composition du conseil d'administration et à l'exercice de ses compétences (article 58-II) .

Sous réserve d'adaptations ( article 59 ), sont notamment rendues applicables et adaptées pour Mayotte les dispositions de la présente loi relatives (article 60) :

- à la définition des missions de sécurité civile ;

- aux obligations en matière de sécurité civile concernant tant les personnes privées que les autorités responsables de service public ou exploitants et constructeurs d'ouvrages publics ;

- en matière de formation scolaire, la sensibilisation des élèves aux exigences de la sécurité civile et, en matière de droit du travail, les modalités de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle ;

- à la protection générale de la population ;

- à l'organisation des secours ;

- à la réserve de sécurité civile et à l'engagement volontaire pour y servir ;

- à la conférence nationale d'incendie et de secours ;

En outre, l'éligibilité de la collectivité départementale au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours est prévue à partir du 1 er janvier de l'année suivant l'entrée en vigueur de la présente loi. Dans ce cadre, les missions du préfet de zone de défense sont confiées au préfet, à l'instar des départements d'outre-mer (article 61) .

Afin de compléter le dispositif d'amélioration et de modernisation de la sécurité civile dans la collectivité départementale de Mayotte, l' article 67 de la présente loi prévoit une habilitation du Gouvernement aux fins de prendre les mesures législatives nécessaires au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de cette collectivité dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution.

Chapitre iv : Dispositions applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon

A Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité territoriale soumise au principe de l'assimilation législative, sont exclues de son champ d'application certaines dispositions de la présente loi (article 68) .

En effet, l'ensemble des dispositions relatives aux services départementaux d'incendie et de secours ne peuvent s'appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon, cette collectivité étant dotée d'un service territorial d'incendie et de secours, créé par la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours.

En outre, la présente loi prévoit les adaptations suivantes :

- l'obligation pour le maire et le représentant de l'Etat de mettre en oeuvre les moyens relevant du service territorial d'incendie et de secours dans les conditions définies par un règlement opérationnel (articles 69 et 70)  ;

- la référence aux textes en vigueur localement (article 72) .

Titre VI : Dispositions transitoires et finales

L'article 73 prévoit des modalités particulières de délais concernant l'entrée en vigueur de certaines dispositions des articles 46 et 57.

Enfin, l'article 74 abroge la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs. Les dispositions en sont, selon le cas, reprises, complétées ou modifiées par le présent projet.