LOI n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité

Sous l'impulsion du Président de la République, le Gouvernement entend donner un élan vigoureux à l'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et créer un revenu minimum d'activité. Ce projet est animé par la volonté de conjuguer la solidarité collective et la responsabilité individuelle. Il est fondé sur la valorisation du travail. Il mise sur la proximité de gestion.

Depuis son installation, le Gouvernement a notamment réduit les charges sociales sur les bas salaires, créé le contrat jeune en entreprise, revalorisé le SMIC, assoupli la législation sur la réduction du temps de travail et simplifié les procédures des entreprises d'insertion par l'activité économique. Le projet de loi marque une nouvelle étape dans le cadre de cette stratégie pour l'emploi. Il a pour objectif de favoriser l'insertion et l'incitation au retour à l'activité des personnes les plus éloignées de l'emploi.

Le revenu minimum d'insertion a été institué il y a quinze ans. Lors de sa création en 1988 il devait représenter une rupture par rapport à la logique traditionnelle de l'assistance en luttant contre la pauvreté tout en entravant le processus d'exclusion et d'isolement des personnes en difficulté. Toutefois ce dispositif s'est étendu malgré les effets d'une croissance économique qui aurait dû aboutir à une diminution du nombre des allocataires. En fait, dès les premières années de la décennie 1990, le nombre d'allocataires a doublé pour se stabiliser aujourd'hui autour d'un million. Avec les membres de leur foyer, ce sont environ deux millions de personnes au total qui bénéficient du revenu minimum d'insertion. Plus encore, le nombre global des allocataires présents dans le dispositif depuis plus de deux ans a continué de croître.

Après une progression rapide au tout début de la mise en place du revenu minimum d'insertion, le taux d'accès à l'emploi et à la formation ne s'est pas amélioré de façon significative. Seulement un allocataire sur deux bénéficie aujourd'hui du contrat d'insertion prévu par la loi. De plus, l'amélioration des mécanismes de cumul, dits d'intéressement, entre l'allocation et un revenu d'activité, restent trop complexes pour permettre aux allocataires de bénéficier d'une anticipation et d'une sécurité suffisantes.

Au total, une trop faible part d'allocatairesaccède à l'emploi et ceux qui bénéficient du revenu minimum d'insertion depuis plusieurs années demeurent trop nombreux. Cette situation est contraire à l'aspiration de la plus grande majorité d'entre eux. Le retour à l'emploi ne répond pas, en effet, pour les allocataires au seul souci d'une amélioration matérielle de leur situation. Il répond d'abord à la recherche d'une véritable autonomie personnelle ou familiale et à un légitime besoin d'utilité et de dignité sociales.

Un effort de redynamisation du revenu minimum d'insertion a été réalisé en 2002 avec le concours des partenaires impliqués dans l'insertion des allocataires. Même s'il a permis de développer l'accompagnement des allocataires du revenu minimum d'insertion inscrits comme demandeurs d'emploi, il n'a pas augmenté le taux de contractualisation.

Des mesures plus profondes d'adaptation aux objectifs poursuivis paraissent donc nécessaires.

Le projet de réforme ne remet pas en cause l'architecture globale du revenu minimum d'insertion. Celui-ci lie dans une même prestation un droit à l'allocation, c'est-à-dire à un revenu minimum, et un droit à l'insertion, qu'elle soit sociale ou professionnelle. Inversement, le revenu minimum d'insertion n'est ni un droit à un revenu donnant lieu obligatoirement à une contrepartie sous forme d'activité rémunérée, ni un droit inconditionnel à un revenu d'assistance. Il est et reste « un engagement réciproque » entre le bénéficiaire, qui accède à une démarche d'insertion, et la collectivité, qui l'aide à retrouver son autonomie.

Le revenu minimum d'insertion reste aussi une prestation de solidarité. Son montant et ses conditions d'attribution sont fixés au niveau national. L'instruction, la liquidation et le paiement des dossiers individuels continuent de s'appuyer sur l'ensemble des acteurs locaux : communes, services départementaux, associations, caisses d'allocations familiales (CAF), caisses de mutualité sociale agricole (CMSA).

Toutefois, le projet vise à porter remède aux insuffisances constatées depuis trop longtemps et récemment soulignées de façon particulièrement convergente à l'occasion des assises régionales des libertés locales : l'organisation et le fonctionnement du revenu minimum d'insertion ne sont pas suffisamment mobilisateurs ; le revenu minimum d'insertion n'aboutit pas assez à l'insertion.

Pour corriger cette situation, le projet de loi renforce en premier lieu la cohérence d'un dispositif dont la gestion est aujourd'hui partagée entre l'Etat, au titre de l'allocation, et les départements, au titre de l'insertion. S'agissant de la gestion de situations individuelles, cette recherche de cohérence est guidée par l'impératif de proximité.

La réforme qui vous est proposée met ainsi en œuvre les dispositions issues de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, aux termes desquelles « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » (article 72, alinéa 2, de la Constitution).

C'est pourquoi le département disposera désormais du pilotage intégral du revenu minimum d'insertion. Cette orientation s'inscrit dans un long processus de décentralisation de l'action sociale qui a confié depuis vingt ans aux départements l'aide aux personnes en difficulté. Ce savoir-faire reconnu doit être aujourd'hui fortement valorisé. Le département sera le seul responsable pour décider l'admission, veiller aux conditions de versement de l'allocation et assurer l'insertion. La décentralisation du revenu minimum d'insertion s'inscrit d'autant plus dans cette continuité que l'insertion des allocataires relève déjà de la responsabilité des conseils généraux.

Comme tout transfert de compétence, la décentralisation du revenu minimum d'insertion s'accompagne d'un transfert de ressources aux conseils généraux.

Pour renforcer cette gestion de proximité et mobiliser davantage les départements, le projet de loi réforme l'organisation et le fonctionnement du pilotage local de l'insertion en mettant fin à l'enchevêtrement actuel des compétences de l'Etat et du département. La présidence du comité départemental d'insertion est confiée au président du conseil général, qui en désigne seul les membres et qui met en œuvre le programme départemental d'insertion (PDI) arrêté par le conseil général. De même, le président du conseil général désigne seul les membres et le président des commissions locales d'insertion (CLI). Il fixe également leur nombre et leur découpage territorial.

Par ailleurs, le projet de loi supprime la compétence des CLI en matière d'approbation des contrats d'insertion, qui relève désormais des services du conseil général. Il leur confie en revanche d'une mission d'animation territoriale du dispositif d'insertion par une évaluation du besoin local et par des propositions d'amélioration de l'offre d'insertion.

Au-delà de cette modification du pilotage départemental de l'insertion le projet introduit l'obligation de mieux informer les allocataires sur leurs droits et leurs devoirs. Cette orientation est complétée par une modification du contrat d'insertion lui-même, afin qu'il puisse traduire l'implication effective de l'allocataire et de la collectivité : le contrat contient désormais des dispositions définissant de façon concrète le projet d'insertion ou le calendrier des démarches correspondantes. De plus, un référent unique pour chaque allocataire est garant de la cohérence du parcours d'insertion et de ses éventuelles réorientations.

Cette réforme permettra désormais d'associer à la responsabilité, que confèrera au département un cadre d'action caractérisé par un pilotage unique et global, la mobilisation des acteurs locaux, c'est-à-dire des communes, des services du conseil général, des caisses d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole, de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) ou des associations. La loi tire en définitive les leçons de l'expérience de quinze ans de revenu minimum d'insertion : les modifications relatives au pilotage départemental de l'insertion ainsi qu'à la mobilisation et au suivi des allocataires s'inspirent des bonnes pratiques observées et évaluées dans beaucoup de départements. Le projet de loi propose de les généraliser.

La deuxième orientation générale de la réforme a pour but d'encourager le retour ou l'entrée dans l'activité. En effet, il n'est pas admissible pour une société évoluée comme la nôtre que près d'un million de personnes soient exclues, et souvent durablement, du monde du travail. Dans le contexte actuel, ne prendre aucune initiative exposerait notre société à constater une nouvelle progression du nombre des allocataires. Il est également incompréhensible pour les intéressés que leur démarche d'insertion n'aboutisse pas à une activité ou à un emploi. La réforme propose de mettre en place un dispositif destiné aux allocataires, dont la situation le permet, qui puisse constituer une véritable étape vers l'emploi durable. C'est pourquoi le revenu minimum d'insertion est complété par le revenu minimum d'activité.

Le revenu minimum d'activité enrichit et démultiplie la gamme des modalités de sortie du revenu minimum d'insertion vers l'emploi, notamment pour les allocataires en inactivité depuis plusieurs années : près d'un sur quatre n'a eu aucune expérience professionnelle ; près d'un sur trois est au revenu minimum d'insertion depuis plus de trois ans et près d'un sur dix depuis plus de dix ans.

Le revenu minimum d'activité est destiné principalement aux allocataires du revenu minimum d'insertion qui ne sont ni en très grande difficulté, et pour lesquels une insertion sociale est prioritaire, ni proches du marché du travail auxquels ils accèdent directement ou via l'ANPE. Par le revenu minimum d'activité l'action publique vise ainsi plus particulièrement les allocataires qui ne peuvent accéder à l'emploi dans les conditions ordinaires du marché du travail et pour lesquels un temps d'adaptation est nécessaire.

C'est pourquoi le revenu minimum d'activité sera accessible aux allocataires du revenu minimum d'insertion le percevant depuis au moins deux ans. Il s'inscrit dans un parcours d'insertion progressive au sein d'un dispositif plus vaste englobant les contrats aidés.

Le champ d'application du revenu minimum d'activité comprend les employeurs du secteur marchand, à l'exception des particuliers employeurs, et du secteur non marchand, à l'exception des services de l'Etat et du département. La mise en oeuvre du revenu minimum d'activité est subordonnée à la conclusion d'une convention entre le département et l'employeur.

Le revenu minimum d'activité est un contrat de travail d'une durée hebdomadaire de vingt heures, renouvelable deux fois dans la limite d'une durée totale de dix-huit mois.

Le revenu minimum d'activité associe une allocation forfaitaire de revenu minimum d'insertion (personne seule après abattement du forfait logement) et un complément à la charge de l'employeur. Il est versé par l'employeur au salarié, qui bénéficie ainsi d'une rémunération au moins égale au SMIC (vingt fois le SMIC horaire par semaine).

La mise en œuvre du revenu minimum d'activité est conditionnée pour l'employeur par la détermination d'activités de tutorat, de suivi individualisé et de formation destinées à favoriser l'insertion professionnelle du salarié dans le cadre du parcours d'insertion. Durant cette période le salarié peut bénéficier également de la mobilisation des actions départementales d'insertion.

Durant la période de mise en œuvre du revenu minimum d'activité chaque membre du foyer conserve les droits garantis aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Compte tenu, d'une part, du caractère mixte de la rémunération finale, et, d'autre part, du maintien des droits connexes du revenu minimum d'insertion, les cotisations sociales sont assises sur le seul complément de rémunération à la charge de l'employeur.

Les cotisations patronales de sécurité sociale sont prises en charge par l'Etat lorsque le contrat de travail relatif au revenu minimum d'activité est conclu entre le département et les employeurs suivants : les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, les autres personnes morales de droit public et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public, à l'exception des établissements publics à caractère industriel et commercial, les organismes de droit privé à but non lucratif.

Au total, en complétant le revenu minimum d'insertion, le revenu minimum d'activité corrige le constat d'une insuffisante insertion professionnelle des allocataires et d'une dérive des objectifs initiaux du revenu minimum d'insertion : à cause du nombre croissant de ses bénéficiaires, ce qui était conçu au départ comme une aide momentanée a pris la forme d'une prestation sociale de masse et d'une assistance durable, où l'insertion est devenue un droit et une obligation subsidiaires.

Le revenu minimum d'activité répond ainsi à l'engagement du Président de la République : « grâce à l'institution d'un véritable revenu minimum d'activité, toute reprise d'activité s'accompagnera d'une hausse de revenus ».

Dans ce cadre rénové, l'Etat recentre ses responsabilités en tenant compte à la fois des exigences de la libre administration des collectivités territoriales et de l'égalité de traitement des citoyens. Par l'exercice de son pouvoir normatif, il assure une base minimale commune de droits et d'obligations tant pour les conseils généraux que pour les usagers. A ce titre le projet de loi confie à l'inspection générale des affaires sociales une mission de contrôle de l'application des normes et de l'effectivité des prestations, à l'instar de la mission qui lui a été confiée en matière d'aide sociale à l'enfance. Enfin, l'Etat demeure responsable du suivi des politiques conduites en matière d'allocation et d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité non seulement pour en évaluer et en restituer les résultats, mais aussi pour faciliter les échanges des bonnes pratiques de terrain.

Ainsi, la réforme propose dès le 1 er janvier 2004 une action plus dynamique de lutte contre la pauvreté et l'exclusion qui ne se réduit pas à la mise en place d'un filet de sécurité pour tous, en forme de revenu minimum d'assistance permettant de faire face aux besoins élémentaires de l'existence. Cette dynamisation s'appuie sur une palette élargie d'aides à l'insertion professionnelle pour construire des parcours adaptés à chaque situation individuelle.

La réforme s'inspire aussi des expériences européennes en matière de gestion et d'activation des minima sociaux qui le plus souvent s'appliquent à rechercher un meilleur équilibre entre une mobilisation accrue des allocataires pour l'accès au travail et une obligation plus forte pour les pouvoirs publics de développer l'offre locale d'emploi par des travaux d'intérêt général ou par une insertion dans l'entreprise, dans le cadre d'un pilotage confié généralement aux collectivités territoriales.

Plus globalement le projet s'inscrit dans le cadre des recommandations européennes et de la mise en œuvre du plan national pour l'emploi (PNAE), et plus particulièrement dans les objectifs retenus par le Conseil européen de Bruxelles en décembre 2002 dans la perspective du plan national d'action pour l'inclusion (PNAI) que la France transmettra à la Commission européenne d'ici juillet 2003.

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Par ce projet de loi le Gouvernement souhaite tout à la fois consolider le revenu minimum d'insertion en tenant compte de l'expérience acquise en France et à l'étranger et corriger les insuffisances qui avaient été soulignées dès l'origine lors des débats parlementaires sur le revenu minimum d'insertion.

La loi s'inscrit dans une réalité désormais quotidienne de l'action sociale, où les collectivités territoriales sont les interlocuteurs directs des personnes en difficulté, auxquelles elles apportent un soutien et un accompagnement individualisés.

Le Gouvernement présente ainsi un dispositif de grande ampleur. Il maintient la solidarité nationale nécessaire à la cohésion sociale de notre pays et introduit une dynamisation du revenu minimum d'insertion qui s'appuie sur la mise en œuvre d'une transition entre une situation d'assistance et l'emploi de droit commun.

L'ambition du projet est en définitive de réduire des situations de précarité, de démultiplier les opportunités d'insertion professionnelle pour les publics en difficulté et d'ouvrir la voie de la promotion personnelle grâce à la mobilisation de tous au niveau local.