LOI n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes

ExposÉ des motifs

Le projet de loi qui vous est présenté vise à réformer les procédures juridictionnelles de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.

L'objectif premier de cette réforme est de mieux répondre, dès lors que sont concernées les procédures juridictionnelles des juridictions financières, aux exigences résultant de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme. Elle vise notamment à renforcer le droit qu'a toute personne d'être « entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial ».

Afin que soit prise une décision équitable, rendue publiquement par un tribunal indépendant et impartial, les règles s'appliquant aux procédures juridictionnelles sont, chaque fois que nécessaire, séparées de celles mises en œuvre pour les procédures administratives. En outre, au sein des procédures juridictionnelles, deux étapes sont distinguées : celles qui ne donnent pas lieu à procédure contentieuse, et celles qui peuvent conduire à mettre en débet un comptable patent ou un comptable de fait. Dans ce dernier cas, les garanties du justiciable sont renforcées. Il est notamment prévu que l'ouverture de l'instance est de la compétence exclusive du ministère public afin de séparer nettement les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. Par ailleurs l'ensemble de la procédure contradictoire n'est plus exclusivement écrite. Le comptable peut s'exprimer oralement à l'audience publique qui devient systématique.

L'exigence d'un délai raisonnable devrait, quant à elle, être satisfaite grâce à plusieurs modifications. Deux surtout doivent être signalées. Dans tous les cas où il n'existe pas de procédure contentieuse, décharge est donnée au comptable par une ordonnance à juge unique et non plus par un jugement ou arrêt rendu collégialement, ce qui va accélérer le rendu de la décision. Par ailleurs, dans le cadre d'une procédure contentieuse, la règle d'une double décision (provisoire puis définitive) est supprimée ; la juridiction s'exprime par un seul arrêt ou jugement.

Mais ce projet de loi a également pour ambition à la fois d'harmoniser les procédures de la Cour et des chambres régionales des comptes, et de les simplifier autant que possible.

Les articles 1 er , 3, 4, 5, 6, 7, 13, 15, 16, 18, 25 et 26 tirent les conséquences de la suppression de la règle du double arrêt ou du double jugement, voulue par les juridictions financières pour alléger les procédures et réduire les délais de jugement.

Les modifications consistent à supprimer toute référence soit aux notions de décisions provisoires ou définitives, soit à celles d'injonctions en ce qu'elles formulaient des critiques provisoires. Désormais, la juridiction concernée ne se prononce plus que par une seule décision. Ce peut être une ordonnance s'il n'y a pas eu ouverture d'une procédure contentieuse, un jugement s'il s'agit d'une décision d'une chambre régionale des comptes, ou un arrêt s'il s'agit d'une décision de la Cour. Les trois possibilités sont couvertes par le terme générique de « décision juridictionnelle » aux articles 25, 26 et 27.

L'article 2 met en cohérence l'article L. 131-1 avec l'article L. 111-1 définissant les comptables soumis à la juridiction à la Cour, et avec l'article L. 231-1 concernant les chambres régionales qui précise que les comptes doivent être produits dans les délais prescrits par les règlements.

Les articles 3 et 16 suppriment pour la Cour et pour les chambres les mots « et s'en saisit d'office », et consacrent ainsi la disparition de l'auto-saisine. Désormais, en effet, toute ouverture d'instance contentieuse suppose un réquisitoire préalable du parquet, comme le précisent les deux articles substantiels de procédure juridictionnelle que sont les nouveaux articles L. 142-1 pour la Cour des comptes et L. 242-1 pour les chambres régionales des comptes.

Les articles 3, 12, 16, l'article 19 et l'article 29 suppriment toute référence ponctuelle à l'audition ou à l'audience publique. En effet, l'audience publique est désormais systématique dans les procédures juridictionnelles, comme le prévoient les nouveaux articles procéduraux de référence déjà mentionnés, L. 142-1 pour la Cour des comptes et L. 242-1 pour les chambres régionales des comptes.

Les articles 3 et 16 mentionnent explicitement l'obligation qu'ont les comptables de fait de produire les comptes litigieux.

Alors que les comptables patents sont tenus de produire leurs comptes dans un délai de deux mois, les juridictions financières précisent, dans leurs jugements, le délai qu'elles donnent aux comptables de fait pour produire les leurs. Chaque gestion de fait est en effet très spécifique et, dans certains cas, des délais relativement longs peuvent être nécessaires pour élaborer les comptes.

Les articles 4 et 18 tirent les conséquences de l'obligation précédente de production des comptes pour les comptables de fait comme pour les comptables patents, en prévoyant que la juridiction concernée peut condamner les uns et les autres à l'amende pour retard dans la production des comptes.

Les juridictions financières n'ont pour l'instant pas utilisé cette possibilité, pourtant permise par l'utilisation du terme général de « comptables ». Il est proposé de traiter désormais à l'identique sur ce point comptables patents et comptables de fait.

Les articles 4 à 9 dans leur ensemble prévoient la modification de certaines règles applicables aux amendes prononcées par la Cour des comptes, prévues aux articles L. 131-6 à L. 131-13 du code des juridictions financières.

Ces modifications s'appliqueront également aux amendes prononcées par les chambres régionales des comptes. En effet, l'article L. 231-10 du code des juridictions financières qui concerne les chambres régionales procède par renvoi aux articles L. 131-6, L. 131-6-1, L.131-7, L. 131-10 et L. 131-12 du même code.

L'article 5 révise à la hausse le montant maximal de l'amende pouvant être infligée à un comptable pour retard dans la production de ses comptes.

Ce montant correspond à un maximum pour un même comptable à raison du retard accumulé dans la production de l'ensemble des comptes d'un même exercice. Ce plafond n'avait pas été révisé depuis 1996. La partie réglementaire du code prévoit le montant de chaque amende possible ; ces sommes font également l'objet de propositions de révision.

L'article 7 supprime l'application des amendes aux héritiers du comptable.

L'article 8 modifie l'article L. 131-11 afin d'introduire la possibilité de critères subjectifs pour déterminer l'amende, aux côtés des critères objectifs traditionnels que sont « l'importance et la durée de la détention ou du maniement des deniers ». Cette personnalisation de la peine était déjà admise par la jurisprudence de la Cour des comptes en appel des décisions des chambres régionales.

L'article 9 supprime la possibilité de remise gracieuse par le ministre en ce qui concerne les amendes.

La justification de la remise gracieuse d'un débet tient en effet à la prise en compte par le ministre de circonstances exonératoires ou d'absence de préjudice, tous éléments que le juge des comptes ne peut considérer puisqu'il doit se prononcer sur la seule situation objective des comptes.

En revanche, en ce qui concerne l'amende, et compte tenu notamment des modifications proposées dans l'article 8 du présent projet de loi destinées à personnaliser la peine, l'éventualité d'une remise gracieuse ministérielle n'a plus de raison d'être. Un tel pouvoir pourrait, au contraire, s'apparenter à un pouvoir de réformation d'une décision juridictionnelle.

L ' article 10 réorganise le titre IV « Procédure » du livre I er du code des juridictions financières.

Dans ce titre, qui ne comprenait pas de subdivision, deux chapitres sont créés.

L'article 10 traite du chapitre I er intitulé « Dispositions communes aux activités juridictionnelles et administratives » et renumérote les articles L. 140-1 à L. 140-9 à l'exception de l'article L. 140-7 qui est supprimé, ses dispositions figurant désormais dans l'article L. 142-1.

L'article 11 traite du chapitre II intitulé « Dispositions propres aux activités juridictionnelles ». Ce chapitre comprend un article unique, L. 142-1 qui présente, dans l'ordre chronologique de son déroulement, les grands traits de la procédure juridictionnelle de la Cour. Il crée la possibilité de décharge des comptables par ordonnance en l'absence de charges retenues par le procureur général. Cet article ouvre également la possibilité à l'ordonnateur de faire opposition à cette ordonnance de décharge dans le délai d'un mois après qu'elle lui ait été notifiée. Enfin, le troisième point important de cet article est l'ouverture de toute instance contentieuse par un réquisitoire du procureur général.

Les autres caractéristiques principales de cette procédure sont le caractère contradictoire de celle-ci, l'existence de l'audience publique, sauf dans certains cas énumérés par la loi, le secret du délibéré et l'absence du magistrat chargé de l'instruction et du ministère public au délibéré.

Les articles 19 à 24 réorganisent le titre IV « Procédure » du livre II du code des juridictions financières.

Deux nouveaux chapitres sont créés, et les chapitres existants sont modifiés.

L'article 19 traite du chapitre I er intitulé « Règles générales de procédure ». Y sont regroupés les articles L. 241-1 à L. 241-6, ainsi que les articles actuellement numérotés L. 241-12 et L. 241-15 qui deviennent respectivement L. 241-7 et l. 241-9. En outre, l'actuel article L. 241‑13 devient L. 241-8. Cet article, en son dernier alinéa, faisait référence à une procédure particulière en matière de gestion de fait. Cet alinéa est supprimé, de même qu'a été supprimé l'alinéa équivalent de l'article L. 140-7. Les chambres régionales des comptes, comme la Cour des comptes, appliqueront désormais les mêmes règles procédurales à toutes les procédures juridictionnelles.

L'article 21 crée un chapitre II intitulé « Dispositions propres aux activités juridictionnelles ». Ce chapitre comprend un article unique, l'article L. 242-1 qui présente, dans l'ordre chronologique, les grands traits de la procédure juridictionnelle des chambres régionales. Comme pour l'article L. 142-1 qui concerne la Cour, il introduit l'ordonnance de décharge des comptables, ouvre la possibilité à l'ordonnateur d'y faire opposition, et prévoit l'ouverture de toute instance contentieuse par un réquisitoire du procureur général.

Il mentionne également le caractère contradictoire de la procédure, l'existence de l'audience publique, sauf dans certains cas énumérés par la loi, le secret du délibéré et l'absence du magistrat chargé de l'instruction et du ministère public au délibéré.

L ' article 22 crée un chapitre III intitulé « Dispositions propres aux activités administratives » qui reprend les actuels articles L. 241-7 à L. 241-11 et l'article L. 241-16, qui sont renumérotés.

Les articles 23 et 24 transforment les chapitres II intitulé « Contrôle budgétaire » et III intitulé « Voies de recours » respectivement en chapitre IV et chapitre V, sans changement dans leurs intitulés.

L'article 28 tire les conséquences de la renumérotation de certains articles du code.

L'article 29 tire les conséquences de la généralisation de certaines procédures. En outre, l'article L. 231-6 du code des juridictions financières est abrogé, en conséquence de l'abrogation en 2002 de l'article L. 2512-20 et du dernier alinéa de l'article L. 2512-5 du code général des collectivités territoriales qui organisaient un régime spécifique pour la gestion et le contrôle des crédits de fonctionnement du Conseil de Paris.

L'article 30 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires afin, selon le cas, d'étendre et d'adapter les mesures prévues par le projet de loi aux chambres territoriales des comptes. Une loi organique n'est pas nécessaire dans la mesure où aucune des dispositions en cause n'a trait aux compétences budgétaires des collectivités territoriales.

Enfin, cette loi entrera en vigueur à compter du 1 er janvier 2009. Deux exceptions sont toutefois apportées à ce principe. D'une part, est d'application immédiate parce que plus favorable que celle du texte actuel, la disposition selon laquelle les héritiers d'un comptable décédé qui aurait tardé à produire ces comptes ne pourront plus être condamnés à l'amende pour retard dans la production de ce compte. D'autre part les nouvelles dispositions ne s'appliqueront pas aux suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des procédures juridictionnelles prises à titre provisoires et notifiées avant le 1 er janvier 2009.