LOI n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

L'intervention des parcs de l'équipement est actuellement régie par des relations contractuelles entre l'Etat et le département, relevant de la mise à disposition définie par la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services. Chaque partenaire définit, par convention, sa commande et les moyens en matériel mis à la disposition du parc. Les dépenses (salaires et charges des personnels ouvriers des parcs et ateliers (OPA), achats de matériaux et de fournitures) et les recettes (produits des prestations) du parc sont retracées dans les écritures d'un compte spécial du Trésor, le compte de commerce, ouvert en application des dispositions de l'article 69 de la loi n° 89 935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990.

Les parcs sont des services spécifiques des directions départementales de l'équipement caractérisés par un mode de fonctionnement particulier. Conçus comme des outils de coopération entre l'Etat et les départements dans le domaine routier, permettant la mise en commun de moyens et de personnels, les parcs assurent la gestion des matériels appartenant à l'Etat et au département (véhicules routiers, engins de déneigement...) et exécutent, en régie, des prestations sur les routes nationales et départementales. Ils emploient un peu moins de 6 000 ouvriers des parcs et ateliers (OPA) et de 850 fonctionnaires et non titulaires. Les OPA sont des personnels ouvriers régis par des dispositions communes à celles des ouvriers de l'Etat et des dispositions statutaires spécifiques.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a organisé le transfert aux collectivités territoriales des routes nationales d'intérêt local et des services participant à l'exercice de l'ensemble des compétences routières relevant des départements. En raison de leur spécificité, les parcs ont alors été exclus de ce transfert.

En effet, conformément aux principes généraux en matière de décentralisation, la loi du 13 août 2004 précitée aurait pu prévoir le transfert de tout ou partie des parcs aux départements, pour accompagner le transfert de compétence des routes nationales d'intérêt local. Un transfert partiel du parc, opéré au prorata de l'activité des parcs pour le conseil général dans chaque département, aurait pu conduire à des solutions peu fonctionnelles pour les départements comme pour l'Etat et à la rupture de l'unicité de l'outil industriel que constitue le parc. En outre, la question de l'accueil des OPA dans la fonction publique territoriale aurait nécessité une réflexion statutaire approfondie au préalable.

Ainsi, pour ménager le temps d'aboutir à une solution pertinente et concertée, la loi du 13 août 2004 précitée a prévu, au I de l'article 104, une disposition renvoyant l'examen de l'évolution des parcs à l'issue d'un rapport que le Gouvernement devait présenter au Parlement dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi, soit au plus tard le 1er janvier 2008.

Afin de préparer les décisions relatives au devenir des parcs, le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer a confié, le 21 septembre 2004, à un membre du Conseil d'Etat, M. Jean COURTIAL, une mission de réflexion sur le fonctionnement et l'évolution des parcs. Cette mission, qui s'est déroulée durant l'année 2005, s'est appuyée sur une concertation approfondie avec les différentes parties prenantes et sur des « études de cas » locales dans treize départements représentatifs de la diversité des parcs. M. Jean COURTIAL a remis son rapport au ministre en février 2006. Ce travail a constitué la base du rapport que le Gouvernement a déposé devant le Parlement fin janvier 2007.

Ce rapport propose comme orientation majeure le transfert des parcs aux départements, pour les raisons suivantes. Tout d'abord, la pérennisation du régime conventionnel entre l'Etat et le département instauré par la loi du 2 décembre 1992 précitée n'est pas une perspective réaliste, du fait, d'une part, de sa fragilité juridique au regard du droit européen de la concurrence et d'autre part, d'une modification du contexte liée à la mise en oeuvre de la décentralisation. Les parcs de l'équipement, qui travaillaient déjà majoritairement pour le compte des départements, ont ainsi vu leur part d'activité s'accroître pour ces derniers à la suite du transfert des routes nationales d'intérêt local. En parallèle, la réorganisation des services routiers de l'Etat selon une logique de gestion par grands itinéraires a induit des besoins différents pour lesquels l'organisation territoriale des parcs de l'équipement n'est pas la mieux adaptée.

Par ailleurs, selon la logique de décentralisation, les transferts de services suivent les transferts de compétences. En tant que services de proximité ayant un champ d'intervention départemental, les parcs ont incontestablement vocation à relever de la collectivité départementale, compétente dans le domaine des routes et devenue ainsi l'utilisateur majoritaire des parcs. L'intégration des parcs dans les services des départements est, en outre, de nature à consolider l'intervention des parcs au regard du droit de la concurrence et de celui des marchés publics, du fait de l'accroissement qui en résulte de la part des opérations dites « in house ».

La solution de transfert des parcs aux départements, avec adaptation aux spécificités locales et prise en compte du caractère d'outil industriel, apparaît donc comme la solution la plus pertinente au regard des enjeux.

S'agissant des OPA, le rapport du Gouvernement préconisait l'ouverture d'un chantier statutaire examinant différentes pistes de solutions et devant aboutir au moment de l'élaboration du projet de loi relatif au transfert des parcs.

La méthode proposée dans le rapport du Gouvernement et mise en oeuvre pour l'élaboration du projet de loi est une démarche innovante qui a consisté à n'engager la rédaction de la loi qu'après avoir établi au niveau de chaque département un document d'orientations stratégiques (DOS) du parc correspondant aux besoins et objectifs respectifs du département et de l'Etat. Ce document devait être établi conjointement par les services de l'Etat et du département, l'implication du conseil général étant essentielle pour donner du sens aux orientations stratégiques du parc.

Il s'agissait ainsi de réaliser une étude d'impact « grandeur nature » et de rédiger le projet de loi avec pour objectif d'aboutir à une situation où la loi rende juridiquement possible les conclusions qui s'étaient dégagées dans le plus grand nombre de départements.

L'élaboration des DOS a été menée dans l'ensemble des départements courant 2007. L'exploitation des documents transmis au secrétariat général du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables montre que la plupart des départements accepterait un transfert du parc, global ou partiel. La réelle implication des parties prenantes, qui s'est traduit notamment par l'expression d'un avis formel du conseil général dans la plupart des départements, et la qualité du travail produit donnent toute sa valeur à cette démarche pour la préparation du présent projet de loi.

En parallèle, la réflexion statutaire pour les personnels ouvriers a abouti au choix de la rénovation du cadre juridique et à l'élaboration de dispositions communes aux employeurs publics, Etat et collectivités territoriales.

Le choix de l'élaboration d'un « quasi-statut commun » de « personnels techniques spécialisés » s'est imposé pour plusieurs raisons. Tout d'abord, il n'existe pas d'homologie parfaite entre les dispositions applicables aux OPA et les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, ce qui rend une intégration directe très compliquée. En outre, la multiplicité des missions spécifiques pouvant être exercées par des OPA rendait la création de cadres d'emplois ad-hoc dans la fonction publique territoriale, au moins aussi complexe que la mise au point d'un nouveau cadre statutaire commun. La qualité d'agents publics non fonctionnaires bénéficiant de dispositions communes permettrait de maintenir un cadre national auquel les OPA sont attachés, en le rendant applicable dans services de l'Etat et dans les conseils généraux, sans pour autant apporter de restriction à l'exercice du pouvoir de gestion de l'autorité territoriale. Cette dernière conserverait ainsi le plein exercice de son pouvoir de recrutement et de gestion tout en pouvant recourir, en tant que de besoin, aux « personnels techniques spécialisés ». Ce dispositif innovant permettrait également de faciliter la mobilité entre les deux fonctions publiques et répondrait ainsi pleinement aux orientations définies par le Président de la République.

Ainsi, toutes les conditions sont aujourd'hui réunies pour transférer les parcs aux départements, qui exercent depuis 2007 leurs compétences routières avec les services déjà transférés. Afin de finaliser le processus initié par la loi du 13 août 2004 précitée et de rester dans la dynamique initiée par l'élaboration des DOS, il est nécessaire que le transfert des parcs se déroule désormais le plus rapidement possible.

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TITRE IER : PRINCIPES GENERAUX ET MODALITES DU TRANSFERT DES PARCS DE L'EQUIPEMENT

Le parc est un outil industriel qui ne peut être scindé facilement. Ceci s'est traduit dans la majorité des DOS par une proposition de transfert du parc dans sa globalité. Le principe directeur du transfert proposé dans le projet de loi est donc celui du transfert d'une entité fonctionnelle au département. Par ailleurs, l'analyse des DOS fait ressortir une forte demande de souplesse dans la mise en oeuvre de la loi au niveau local.

Le projet de loi permet de prendre en compte ces différents aspects et repose donc sur trois principes de base :

- le transfert des parcs est prévu pour tous les départements (articles 1eret 2) ;

- à partir d'un cadre commun défini par la loi, les modalités du transfert relèvent du niveau local et d'un système conventionnel (article 4) ;

- en cas d'échec de la démarche conventionnelle et de défaut de signature de la convention avant le 1er mai 2010, le projet de loi fixe des modalités de transfert « unilatérales » du parc par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du des ministre chargé des collectivités territoriales (article 5).

Le transfert du parc repose sur la seule obligation pour la collectivité de reprendre une partie du parc constituant une entité fonctionnelle et comprenant, au minimum, un nombre d'emplois correspondant à sa part d'activité (article 3).

Ce nombre minimum d'emplois correspond aux emplois pourvus dans le parc et les services supports associés au 31 décembre de l'année précédent la signature de la convention ou de l'arrêté, pondéré pour chaque agent par le taux moyen de l'activité exercée au profit de la collectivité bénéficiaire lors de l'année de référence. Cette année de référence est, sauf pour la Corse et la Martinique où les transferts sont plus anciens, l'année de transfert des routes nationales d'intérêt local (RNIL) : année assez éloignée pour éviter les désengagements d'opportunité et année où le périmètre d'activité du parc a pris sa forme définitive suite aux transferts des compétences dans le domaine routier (deuxième alinéa de l'article 3).

La collectivité peut demander la totalité des emplois pourvus dans le parc (troisième alinéa de l'article 3).

La convention prévue à l'article 4 ou l'arrêté prévu à l'article 5 fixent le nombre d'emplois transférés. Ce nombre d'emplois doit être supérieur ou égal au nombre minimum ainsi défini.

Une clause de sauvegarde pour les emplois de fonctionnaires et d'agents non titulaires a été prévue : la part des emplois de fonctionnaires et d'agents non titulaires dans le service transféré ne peut être inférieure à ce qu'elle était, sur ce même périmètre, à la date du 31 décembre 2006 (au quatrième alinéa de l'article 3).

Ces modalités de transfert ont pour avantage de laisser une large place à la discussion entre le préfet de département et le président du conseil général (PCG), répondant ainsi à la demande de souplesse ressortant des DOS. Elles laissent la possibilité aux collectivités de reprendre plus que leur part d'activité, voire la totalité des emplois du parc si elles le souhaitent.

Pour la Corse et les départements d'outre-mer , pour lesquels plusieurs bénéficiaires du transfert peuvent être envisagés, une modalité particulière est prévue : une concertation sera menée respectivement par le préfet de Corse et par le préfet de région pour déterminer la ou les collectivités les mieux à mêmes de bénéficier du transfert du parc. A défaut d'accord, le partage du parc se fera entre les collectivités, sur la base de leurs parts d'activité respectives (article5).

En Guyane, le parc n'est pas transféré (article 2). En effet, dans ce département, le parc intervient à plus de 80 % pour le compte de l'Etat et le transfert de routes nationales très limité (20 kilomètres de routes nationales transférés au conseil général) ne remet pas en cause cette situation. Le parc a donc vocation à rester un service de l'Etat.

Compte tenu d'une part, du délai nécessaire à la préparation des conventions de transfert, et, d'autre part, de la nécessité de ne pas laisser perdurer trop longtemps une situation transitoire, le projet de loi prévoit un transfert des parcs qui peut être effectif au 1er janvier 2010 ou, au plus tard, au 1er janvier 2011 (article 4).

La commission consultative d'évaluation des charges sera consultée sur les compensations financières à verser suite aux transferts des parcs (article 6). Le transfert des parcs s'inscrit dans la logique de décentralisation prévue par la loi du 13 août 2004 précitée, avec les particularités suivantes : il s'agit d'un transfert de service qui n'est pas exclusivementt lié à un transfert de compétences, et qui se fait sans compensation directe de la masse salariale des OPA. En effet, la masse salariale correspondant au minimum d'emplois tel que prévu à l'article 3 est déjà indirectement prise en charge par les collectivités à travers les prestations commandées aux parcs. La part de cette masse salariale correspondant aux prestations que les parcs réalisaient, pour le compte de l'Etat, sur les routes nationales d'intérêt local préalablement à leur transfert, a en outre déjà été compensée par les crédits d'entretien et d'exploitation versés dans le cadre de ce transfert. Enfin, la masse salariale correspondant à un transfert d'emplois au delà du minimum prévu à l'article 3 ne fait pas l'objet d'une compensation, s'agissant d'un transfert à la demande de la collectivité.

Ainsi, en application du principe constitutionnel, une compensation des charges de personnels qui ne sont pas remboursées au budget général par le compte de commerce et qui correspondent aux emplois transférés, à savoir notamment la masse salariale des fonctionnaires et des agents non titulaires de droit commun transférés aux départements, est prévue dans le projet de loi (article 6). La loi de finances en assurera la mise en œuvre.

L'Etat continuera à verser directement la part de la subvention d'équilibre au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) correspondant aux OPA transférés. Cette part ne fera donc pas l'objet de compensation.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AUX PERSONNELS AFFECTES DANS LES PARCS ET AUX OUVRIERS DES PARCS ET ATELIERS

Les parcs emploient des fonctionnaires, des agents contractuels et un peu moins de 6000 OPA.

S'agissant des fonctionnaires, il est prévu de les transférer selon les mêmes principes que ceux fixés par la loi du 13 août 2004 précitée.

Ainsi les fonctionnaires peuvent, dans un délai de deux ans à compter du transfert du parc, opter pour l'intégration dans la fonction publique territoriale ou pour le détachement sans limitation de durée auprès de la collectivité bénéficiaire du transfert. Dans l'attente de l'exercice de ce droit d'option, ils sont mis à disposition du président de l'exécutif de la collectivité bénéficiaire du transfert. Des dispositions spécifiques sont prévues pour permettre, dans les départements et régions d'outre-mer et en Corse, la mise à disposition ou le détachement sans limitation de durée de fonctionnaires auprès d'un éventuel syndicat mixte en charge des compétences routières (article 7 et 8).

L'article 9 prévoit le maintien du bénéfice de la catégorie active pour les fonctionnaires transférés appartenant à de tels corps. Il prévoit également la possibilité pour la collectivité de maintenir au profit des fonctionnaires transférés les avantages individuellement acquis en matière indemnitaire lorsque ces derniers sont plus avantageux que ceux accordés par la collectivité.

Les articles 10, 11, 12 et 13 sont consacrés au transfert des personnels ouvriers qui constituent la grande majorité des agents des parcs et aux nouvelles dispositions qui leur seront applicables en leur qualité de « personnels techniques spécialisés » au sein des services de l'Etat et de ceux des collectivités territoriales.

Les « personnels techniques spécialisés » bénéficient de contrats de droit public à durée indéterminée, régis par des dispositions communes, qui seront précisées par un décret en Conseil d'Etat. Les conditions de recrutement des « personnels techniques spécialisés » sur des emplois permanents sont prévues par dérogation au statut général des fonctionnaires, pour occuper, dans des domaines définis, soit des emplois requérant des qualifications techniques particulières, soit des emplois qui n'ont pu être pourvus par des agents appartenant à des corps ou des cadres d'emplois existants et qui nécessitent des connaissances techniques spécialisées (article10).

Au cas où le transfert d'un parc s'effectuerait avant l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 10 du présent projet de loi, les dispositions de l'article 11 permettent la mise à disposition contre remboursement des OPA auprès de la collectivité bénéficiaire du transfert jusqu'à cette entrée en vigueur.

Le projet de loi prévoit que les OPA deviennent de plein droit, dès la date d'entrée en vigueur du décret statutaire « personnels techniques spécialisés », relevant, selon le cas, soit de l'Etat, soit de la collectivité bénéficiaire du transfert. Ils ne bénéficient donc pas du droit d'option (I de l'article 12).

Le projet de loi permet également de mettre fin à la mise à disposition à titre individuel créée par l'article 107 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour les OPA des services transférés dans les domaines des ports, des aérodromes et des voies d'eau (article 12). Ainsi, les « personnels techniques spécialisés » affectés dans des services transférés ou à transférer suite aux lois de décentralisation deviennent de plein droit agents de la collectivité bénéficiaire du transfert soit le premier janvier suivant la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions statutaires, soit à la date du transfert de service si celle-ci est postérieure à l'entrée en vigueur de ces mêmes dispositions. Ils sont rémunérés par l'Etat jusqu'à ce moment là (I de l'article 12).

Le maintien du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'Etat et des droits et garanties en matière de primes et d'indemnités est prévu pour les OPA et les OPA stagiaires en activité à la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions statutaires. Ces mesures feront l'objet de dispositions réglementaires d'application (II, III et IV de l'article 12).

Par ailleurs, la mise à disposition individuelle dès le transfert de compétences, prévue à l'article 107 de la loi du 13 août 2004 précitée, est étendue aux « personnels techniques spécialisés » (article 13).

Les agents non titulaires de droit public ou privé deviennent, pour leur part, agents non titulaires de la fonction publique territoriale, tout en conservant les stipulations de leur contrat (article 14).

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX BIENS

La propriété des biens mobiliers et immobiliers utilisés par parcs se répartit de manière complexe entre l'Etat et les départements.

En ce qui concerne les biens immobiliers, le principe proposé est la mise à disposition à titre gratuit (article 15). Le transfert en pleine propriété à titre gratuit si la mise à disposition porte sur la totalité de l'immeuble et si la collectivité en fait la demande est rendu possible. En cas d'occupation partagée, le principe applicable est celui d'une mise à disposition réciproque des biens appartenant à l'Etat ou à la collectivité (article 16).

S'agissant des biens meubles, les véhicules et engins gérés par les parcs sont la propriété de l'Etat ou des départements et sont loués indépendamment de leur propriétaires aux deux partenaires avec pour certains matériels une utilisation mutualisée. Le principe général proposé est donc un transfert en pleine propriété selon l'usage. Le projet de loi prévoit que les biens meubles, quel que soit leur propriétaire, loués en continu, pendant l'année précédent le transfert, par l'un des utilisateurs, lui soient transférés en pleine propriété à titre gratuit (1° de l'article 17). En ce qui concerne les bien meubles dont la location est discontinue, l'Etat et la collectivité bénéficiaire conviennent de leur répartition. En cas de désaccord, ces biens reviennent à leur propriétaire initial (2° de l'article 17). En ce qui concerne les biens meubles affectés au parc et utilisés par la partie de service transférée à la date du transfert pour ses activités d'entreprise autres que la location, ils sont transférés, avec la partie de service concernée, au bénéficiaire du transfert (3° de l'article 17). L'ensemble de ces dispositions s'applique également aux départements d'outre-mer et à la Corse et impliquent alors le transfert de la propriété de biens à titre gratuit entre collectivités.

L'article 18 prévoit le transfert des marchés à la collectivité bénéficiaire si cette dernière en fait la demande.

Le projet de loi prévoit également le partage de la contribution de chaque parc à la trésorerie du compte de commerce, uniquement si cette contribution est positive après déduction des dettes et des créances. Le partage s'effectuera, dans les conditions prévues par la loi de finances, au prorata de la facturation payée au parc par la collectivité au cours des trois années précédant le transfert (article 19).

Les principes proposés en ce qui concerne les mesures d'accompagnement du transfert répondent aux demandes exprimées par les collectivités territoriales dans le cadre des DOS.

TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES

Le réseau « radio » est un cas particulier qui est traité différemment du reste du parc, que ce soit en ce qui concerne les emplois ou l'immobilier et les biens meubles. Le réseau radio du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire n'est sécable que dans des zones géographiques limitées où il répond aux besoins d'un seul utilisateur. En conséquence, le projet de loi prévoit, dans le cas général, de ne pas transférer le réseau aux départements et de maintenir, pour les départements qui le souhaitent, une prestation radio assurée par l'Etat. Les modalités de cette prestation sont à préciser dans la convention de transfert. Toutefois, si les départements dans lesquels les installations radioélectriques servent exclusivement aux communications sur le réseau départemental en font la demande, le réseau radio peut leur être transféré (article 20).

Le projet de loi prévoit que le transfert des parcs peut être effectif au 1er janvier 2010 ou, au plus tard, au 1er janvier 2011 (article 4). Dans certains départements, l'analyse des DOS a montré qu'une période d'adaptation après transfert pourrait être nécessaire à l'Etat comme aux départements. La loi prévoit une période transitoire de deux ans maximum pendant laquelle le parc transféré peut, dans le cadre d'un accord entre l'Etat et la collectivité, intervenir pour le compte de l'Etat, pour assurer la continuité du service public et dans le cadre de missions limitées (article 21).

Par ailleurs, les collectivités bénéficiaires du transfert des parcs pourront, si elles le souhaitent, effectuer avec les moyens du parc transféré des prestations à la demande des communes, notamment par convention en cas d'insuffisance de l'offre privée.

Ces collectivités pourront également mettre en place des structures de coopération entre collectivités, notamment en Corse et en outre-mer, leur permettant de mutualiser les prestations effectuées avec les moyens transférés, ces prestations relevant dès lors de prestations « in house ».

Les opérations comptables vont nécessiter, pour chaque parc, un travail important de la part des services de l'Etat après le transfert effectif du parc, alors que les agents ayant assuré ces missions seront devenus des agents du département ou seront mis à disposition du département. Le projet de loi prévoit donc que les agents des services supports transférés avec le parc apportent une assistance à l'Etat pour la mise en oeuvre du transfert pendant une durée d'un an à compter du transfert (article 22).

Enfin, la loi du 2 décembre 1992 précitée sous le régime de laquelle les parcs sont actuellement gérés sera abrogée à la date à laquelle le dernier transfert de parc sera effectif (article 23). Le dernier alinéa du I de l'article 104 de la loi du 13 août 2004, devenu sans objet, est également abrogé.

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