LOI organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs

Le dernier alinéa de l'article 24 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ajoute à la représentation traditionnelle des Français de l'étranger au sein de la Haute assemblée, une représentation à l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct.

La mise en œuvre de cette innovation constitutionnelle, qui prendra effet lors du prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale, exige que soient prises plusieurs dispositions législatives : celles qui ont trait aux conditions d'éligibilité et au régime des inéligibilités et des incompatibilités relèvent de la loi organique en application de l'article 25 de la Constitution. Il en est de même du contentieux électoral, confié au Conseil constitutionnel dans le cadre des dispositions combinées des articles 59 et 63 de la Constitution.

Le premier objet du présent projet de loi organique est donc de fixer celles de ces règles qui concernent spécifiquement les députés représentant les Français établis hors de France.

Plus généralement, il est apparu nécessaire d'une part d'actualiser le régime des inéligibilités et des incompatibilités parlementaires, notamment pour l'harmoniser avec celui des assemblées locales, d'autre part de préciser le régime de la « bonne foi » pour les candidats dont le compte de campagne est rejeté par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Le présent projet de loi organique répond ainsi aux observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 (observations du 17 mai 2003), aux échéances électorales de 2007 (observations du 7 juillet 2005) et aux élections législatives des 10 et 17 juin 2007 (observations du 29 mai 2008).

I. - Les dispositions relatives aux inéligibilités :

1° L'article 1er procède à une réécriture des articles L.O. 127 à L.O. 133 du code électoral :

a) Le principe d'éligibilité est énoncé à l'article L.O. 127 : comme antérieurement, il est lié à la capacité électorale. L'article L. 2 du code électoral précise qu'elle s'exerce au bénéfice des personnes âgées de dix-huit ans accomplis. En outre, l'article L. 44 dispose que tout Français électeur peut, sous réserve d'autres causes d'inéligibilité fixées par la loi, faire acte de candidature et être élu. La suppression d'une règle d'éligibilité spécifique par la fixation d'un âge minimal, en l'occurrence de vingt-trois ans, revient à abaisser cet âge à dix-huit ans.

L'âge d'éligibilité est abaissé de vingt-trois à dix-huit ans car la fin de la conscription a ôté toute justification pratique à ce seuil. Cet abaissement de l'âge d'éligibilité a déjà été mené à bien pour les élections locales par la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice. L'harmonisation pour les élections législatives a pour corollaire de l'abaisser également pour les élections présidentielles et européennes, les textes spécifiques à ces élections renvoyant expressément à cet article (II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 pour l'élection du Président de la République ; article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 pour l'élection au Parlement européen). Au dernier alinéa de l'article, une précision est apportée pour l'appréciation de l'âge d'éligibilité ;

b) Sont reprises à l'article L.O. 128 les dispositions faisant obstacle à l'enregistrement d'une candidature à la suite d'une décision expresse du Conseil constitutionnel (infractions aux règles de financement des dépenses électorales et non déclaration de situation patrimoniale) ;

c) L'article L.O. 129 rend inéligibles les personnes en tutelle ou en curatelle ;

d) L'article L.O. 130, compte tenu de la rédaction adoptée pour l'article L.O. 127, est supprimé. N'est donc pas conservé le principe du doublement automatique de durée de la sanction énoncé par l'actuel article L.O. 130, inchangé depuis 1958, ce qui évite de maintenir deux règles différant selon la nature des élections concernées pour sanctionner la même condamnation ;

e) L'article L.O. 130-1 étend l'inéligibilité qui frappe le Médiateur de la République au Défenseur des enfants et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

f) A l'article L.O. 131, l'exigence traditionnelle du respect des obligations militaires est adaptée à la suspension de la conscription ;

g) Le nouvel article L.O. 132 se substitue aux actuels articles L.O. 131 et L.O. 133, en mettant à jour la liste des fonctions publiques ou électives assorties de l'inéligibilité à l'Assemblée nationale. Ces articles, s'ils ont été ponctuellement modifiés à plusieurs reprises, n'ont jamais fait l'objet d'un réexamen global depuis 1958, ce qui entraîne des incertitudes, voire des incohérences, sur les fonctions qui interdisent à leur titulaire de se porter candidats aux élections législatives. C'est ainsi que, par exemple, les « inspecteurs généraux de l'économie » ont disparu depuis longtemps et que les « chefs de division » des préfectures sont devenus des directeurs de préfecture en 1970 ; d'une manière générale, ces articles ne tiennent aucun compte du mouvement de décentralisation opéré depuis plus de vingt ans. Cette situation s'avère d'autant plus délicate que, selon une jurisprudence constante, les règles d'inéligibilité sont interprétées strictement par le juge électoral.

Sans entrer dans le détail des appellations de fonctions, de corps ou de grades qui ont évolué, pour certaines, depuis plusieurs décennies, l'accent doit être mis sur les points suivants :

- la période antérieure à l'élection prise en compte pour apprécier l'inéligibilité est ramenée à un an, en cohérence avec le délai mentionné à l'article L. 52-4 pour déterminer le début de la période de recensement des dépenses électorales. Toutefois, la période de trois ans, mentionnée à l'actuel article L.O. 131 est maintenue pour les préfets ;

- les inéligibilités sont liées à l'exercice effectif de responsabilités locales et, par voie de conséquence, à un ressort géographique ;

- aux 19°, 20° et 21° de l'article, les fonctions exercées par les agents des collectivités décentralisées et de leurs établissements publics sont alignées sur les fonctions équivalentes des administrations déconcentrées ;

2° L'article 2 regroupe dans deux nouveaux articles du code électoral les dispositions par lesquelles le Conseil constitutionnel est habilité à déclarer un élu inéligible et donc à prononcer sa démission d'office, en remplacement de l'article L.O. 136-1 :

a) L'article L.O. 136-1 étend aux candidats aux élections législatives le dispositif de « bonne foi » énoncé à l'article L. 118-3 lorsque leur compte de campagne est rejeté par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, suite à une infraction à la législation sur le financement des campagnes électorales.

Conformément aux dispositions de l'article L. 118-3, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui rejette le compte de campagne ou qui constate l'absence de dépôt du compte d'un candidat astreint à cette obligation est tenue de saisir le juge de l'élection, soit, selon les élections, le tribunal administratif, le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel. En cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, le juge peut déclarer inéligible un candidat. Dans les autres cas, il peut le relever de la sanction d'inéligibilité tout en constatant le bien-fondé du rejet du compte par la commission. Cette règle, introduite par une loi ordinaire (la loi n° 96-300 du 10 avril 1996 tendant à préciser la portée de l'incompatibilité entre la situation de candidat et la fonction de membre d'une association de financement électorale ou de mandataire financier), n'est pas, de ce fait, applicable aux élections législatives.

Dès lors, deux régimes de sanctions coexistent, générant deux séries de jurisprudences pour des faits parfois identiques. La législation mise en place en 1990 restreint le Conseil constitutionnel à deux solutions alternatives, exclusives l'une de l'autre : soit renoncer à toute sanction, même en cas d'infraction avérée, soit prononcer une sanction particulièrement sévère eu égard à la nature ou à l'ampleur des faits constatés.

La nouvelle rédaction de l'article L.O 136-1 a pour but de mettre fin à cet « effet pervers » des dispositions qui s'appliquent actuellement aux parlementaires ;

b) L'article L.O. 136-2 reprend les dispositions figurant au second alinéa de l'actuel article L. 136-1.

II. - L'article 3, qui remplace les articles L.O. 151 et L.O. 151-1 par cinq nouveaux articles, concerne le régime des incompatibilités spécial aux députés :

a) L'article L.O. 151 reprend les dispositions de l'article L. 46-1, dans un souci d'homogénéisation des incompatibilités liées au cumul de mandats électoraux.

L'adaptation porte sur le critère qui détermine le mandat interrompu, le mandat le plus ancien au lieu du mandat le plus récent. Une disposition inspirée du troisième alinéa de l'article L. 238 pour les élections municipales permet de régler la difficulté causée par l'existence d'élections concomitantes ;

b) L'article L.O. 151-1 impose à l'élu de mettre fin à l'incompatibilité qui le frappe dans un délai de trente jours ;

c) L'article L.O. 151-2 reprend les termes des troisième à cinquième alinéas de l'actuel article L.O. 151, en fixant les obligations de déclaration d'activités professionnelles propres aux députés jusqu'à la procédure de saisine du Conseil constitutionnel ;

d) L'article L.O. 151-3 reprend les dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L.O. 151, relatives au pouvoir du Conseil constitutionnel de sanctionner la méconnaissance par l'élu d'une des obligations énoncées dans les articles qui précèdent ;

e) L'article L.O. 151-4, reprenant le dernier alinéa du même article L.O. 151, énonce les conséquences de la sanction prononcée en application de l'article L.O. 151-3.

III. - L'article 4 modifie l'actuel article L.O. 160 dans un souci de rapprochement des règles propres aux élections législatives de celles du droit commun des élections.

Pour les élections soumises à enregistrement des candidatures, le code électoral prévoit en général la saisine du tribunal administratif en cas de refus d'enregistrement par l'autorité compétente de l'Etat, soit le plus souvent le préfet. Pour les élections parlementaires en revanche, cette règle est en quelque sorte inversée puisque le préfet ne peut refuser d'enregistrer une candidature sans obtenir au préalable une décision du tribunal administratif. Cette particularité de procédure ne paraît plus correspondre aux règles de fonctionnement des administrations comme des juridictions.

Il reviendra donc désormais au candidat à une élection législative de contester éventuellement le rejet de sa candidature devant le tribunal administratif. Les garanties figurant dans le code ne sont par ailleurs nullement modifiées : en particulier, en l'absence de jugement du tribunal administratif, la candidature est obligatoirement enregistrée et le recours au juge de l'élection reste possible dans les mêmes termes.

IV. - Les dispositions relatives au contentieux des élections des députés représentant les Français établis hors de France exigent des adaptations des dispositions de droit commun relatives à l'élection des députés de métropole et d'outre-mer.

L'article 5 contient les adaptations formelles apportées à la procédure contentieuse suivie devant le Conseil constitutionnel, en modifiant la présentation du code : au lieu de procéder à la reproduction des dispositions de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, précédée de la formule « ainsi qu'il est dit, etc. », le projet modifie directement le texte de l'ordonnance et précise, par autant de renvois spécifiques, le contenu de ces dispositions (articles L.O. 179, L.O. 180, L.O. 181 et L.O. 186-1), sans qu'il soit nécessaire de procéder simultanément à une double modification.

Compte tenu de l'urgence qui s'impose pour la transmission de l'identité des députés élus, en vue de permettre les premières convocations par les services de l'Assemblée nationale, il est prévu à l'article L.O. 179 de limiter au seul ministre de l'intérieur les autorités habilitées à transmettre ces données. Le texte en vigueur avant la publication de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer est ainsi rétabli.

V. - Les règles propres aux députés élus par les Français établis hors de France sont énoncées à l'article 6.

Deux nouveaux articles sont insérés dans le livre III du code électoral, créé par la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, qui comprendra toutes les dispositions spécifiques applicables aux députés élus par les Français établis hors de France et qui est réécrit par le projet d'ordonnance pris en application du II de l'article 3 de cette loi, élaboré conjointement au présent projet de loi organique :

1° Le nouvel article L.O. 328 étend aux députés représentant les Français établis hors de France les dispositions de valeur organiques applicables à l'élection des députés dans les départements, notamment celles modifiées par les articles précédents du présent projet de loi organique, à l'exception de l'article L.O. 132 ;

2° Le nouvel article L.O. 329 se substitue à l'article L.O. 132, les fonctions énumérées par cet article n'existant pas à l'étranger. Les fonctions qu'il mentionne, et qui conduisent à une inéligibilité, s'inspirent de celles citées à l'article 2 de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France.

VI. - Quelques adaptations formelles sont apportées par les articles 7 à 9 à d'autres textes, en conséquence de l'adoption des mesures énumérées précédemment :

1° L'article 7 procède à des corrections formelles.

Le I mentionne la nouvelle appellation du Conseil économique et social.

Le II modifie les articles du code électoral où il est fait mention soit de l'article L.O. 131, soit de l'article L.O. 133, le premier ayant désormais un autre objet et le second étant remplacé par l'article L.O. 132 ;

2° L'article 8 procède à la même adaptation pour la loi organique précitée du 17 juin 1983, en tant qu'elle fait référence aux articles L.O. 129 à L.O. 130-1 du code électoral ;

3° L'article 9 modifie l'article 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République pour déterminer les règles du droit d'option des citoyens inscrits à la fois sur une liste électorale consulaire et sur la liste électorale d'une commune. En effet, le principe du « droit d'option » ouvert pour l'élection du Président de la République doit être étendu aux élections législatives, mais sans entraîner une complication excessive dans la gestion des listes électorales, qu'elles soient consulaires ou municipales. C'est pourquoi ce principe est commun aux deux élections et il s'exerce dans le cadre de la périodicité annuelle qui encadre le calendrier de la révision des listes électorales.

L'article 10 procède à des corrections de forme découlant mécaniquement des dispositions antérieures du projet.

Le I abroge l'ordonnance n° 58-998 du 24 octobre 1958 portant loi organique relative aux conditions d'éligibilité et aux incompatibilités parlementaires, dont ne subsiste qu'une disposition, l'article 3, remplacée par le nouvel article L.O. 131 du code électoral.

Le II corrige la mention de l'âge d'éligibilité résultant du nouvel article L.O. 127.

VII. - Enfin, l'article 11 fixe la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions au prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale, qui interviendra normalement en juin 2012.