LOI n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles

Le 30 juin 2008, le recteur Guinchard remettait au garde des sceaux, ministre de la justice, le rapport sur la répartition des contentieux que lui avait demandé le garde des sceaux par lettre de mission du 20 décembre 2007.

Installée le 18 janvier 2008, la commission présidée par le recteur Guinchard, composée d'universitaires, de représentants des professionnels du droit, de la justice et des syndicats, a procédé à de très nombreuses auditions lui permettant de recueillir l'avis de l'ensemble des acteurs de la vie judiciaire sur les évolutions souhaitables de l'organisation et du périmètre de l'intervention judiciaire.

Le rapport de la commission formule soixante-cinq grandes préconisations.

Certaines de ces préconisations figurent dans la loi n° 2009 526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, qui permettent d'ores et déjà :

- de progresser dans la voie de la mise en œuvre d'un pôle famille au sein du tribunal de grande instance ;

- de spécialiser certains tribunaux dans des contentieux techniques comme les pensions militaires ou l'adoption internationale ;

- d'alléger ou de rationaliser l'intervention judiciaire dans certains domaines, comme les déclarations de nationalité, ou encore le contentieux électoral politique.

D'autres préconisations sont contenues dans la proposition de loi relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées, à l'initiative du sénateur Laurent Béteille, qui a été adoptée en première lecture par le Sénat le 11 février 2009, telles que :

- le développement des modes alternatifs de règlement des conflits par la création d'une procédure participative ;

- le recueil du consentement à l'adoption par le seul notaire ;

- l'apposition des scellés en matière de succession par les huissiers de justice.

Enfin, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, adopté en première lecture par le Sénat le 17 juin 2009, permettra de rationaliser les procédures de surendettement et de rétablissement personnel.

Il convient de poursuivre cette démarche de modernisation, que ce soit en matière civile ou en matière pénale, en simplifiant désormais l'organisation judiciaire en première instance et en développant les allégements procéduraux.

I. - LA SIMPLIFICATION DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE

A cet égard, comme l'a relevé la commission présidée par le recteur Guinchard, et ainsi d'ailleurs que l'anticipait le rapport parlementaire relatif au projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice qui portait création de la juridiction de proximité déposé par MM. Schosteck et Fauchon le 24 juillet 2002 au nom de la commission des lois, la création d'un nouvel ordre de juridiction a engendré une certaine forme de confusion de notre organisation judiciaire et contribué à en amoindrir la lisibilité, en particulier lorsque, en l'absence de juge de proximité, ses fonctions sont exercées par le juge d'instance.

Par ailleurs, le contentieux civil dévolu aux juridictions de proximité, initialement limité, a été étendu par la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance à un seuil qui les a conduites à connaître un contentieux de masse, alors même que les juridictions de proximité devaient initialement répondre à un besoin d'écoute des justiciables.

Pour autant, si la juridiction de proximité ne paraît pas parfaitement adaptée à l'objectif qui lui avait été assigné, les juges de proximité ont su trouver une place légitime et singulière dans notre fonctionnement judiciaire. Ils apportent notamment une connaissance du terrain indispensable pour rendre une véritable justice de proximité. Il est dès lors indispensable de maintenir les juges de proximité, tout en les rattachant au tribunal de grande instance. Les juges de proximité pourraient ainsi bénéficier d'un meilleur contact avec les juges professionnels.

Ce rattachement organique sera complété sur le plan fonctionnel par la possibilité pour les juges de proximité, outre leur compétence maintenue en matière de contravention des quatre premières classes, de participer également aux audiences collégiales civiles et pénales du tribunal de grande instance.

Ils pourront également, tant au tribunal de grande instance qu'au tribunal d'instance, statuer sur requête en injonction de payer (sauf sur opposition).

En revanche, contrairement aux propositions de la commission Guinchard, les juges de proximité ne pourront pas vérifier et approuver les comptes de gestion soumis à l'occasion des mesures de protection juridique des mineurs et des majeurs dans les cas et conditions prévus par le code civil.

Enfin, les juges de proximité pourront procéder à des mesures d'instruction en matière civile, comme se transporter sur les lieux à l'occasion des vérifications personnelles du juge, entendre les parties à l'occasion de leur comparution personnelle et entendre les témoins à l'occasion d'une enquête.

La redéfinition des attributions des juges de proximité prend en compte l'obligation - soulignée par le Conseil constitutionnel et inscrite à l'article 41-17 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature - de ne leur confier qu'une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance. Il est également apparu nécessaire de garantir le respect des garanties propres aux magistrats dont bénéficient les juges de proximité, en particulier en veillant à ne pas les placer en position de sujétion par rapport aux magistrats.

Le projet s'attache donc à rattacher organiquement les juges de proximité au tribunal de grande instance et à définir précisément les attributions juridictionnelles qui peuvent être les leurs tant au tribunal de grande instance qu'au tribunal d'instance.

Outre cette évolution importante de notre organisation judiciaire, le présent projet propose d'autres évolutions de nature à rationaliser le traitement des contentieux et à spécialiser les juridictions dans les contentieux les plus complexes et techniques.

A cet égard, la départition prud'homale est une tâche complexe, nécessitant la maîtrise du droit du travail et la conduite de formations de jugement dans une matière sensible. Ainsi, il est apparu opportun de permettre d'assurer une meilleure spécialisation des juges ayant à connaître de la départition prud'homale et d'éviter dans les ressorts les moins importants de devoir confier peu d'affaires de départition à des magistrats ne pouvant dès lors pas acquérir une véritable spécialisation.

Le présent projet de loi propose également d'adapter notre organisation judiciaire aux obligations contractées dans le cadre de l'Union européenne.

Ainsi, pour tenir compte des règlements (CE) du Parlement européen et du conseil n° 1896/2006 du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d'injonction de payer et n° 861/2007 du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges, applicables depuis les 12 décembre 2008 et 1er janvier 2009, il est proposé d'adapter l'organisation judiciaire aux procédures européennes en modifiant le code de l'organisation judiciaire et le code de commerce afin de désigner les tribunaux d'instance et les tribunaux de commerce pour connaître de ces procédures simples et rapides. Par ailleurs ce texte étend au tribunal de grande instance la procédure d'injonction de payer.

Ce texte complète également les travaux déjà engagés de rééquilibrage de la répartition des compétences entre le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance. C'est ainsi notamment qu'il transfère aux tribunaux de grande instance la compétence pour connaître du contentieux douanier, qui se rattache en effet à un contentieux fiscal dont connaissent déjà les tribunaux de grande instance.

Afin de simplifier et de renforcer l'efficience de l'accès à la justice pénale pour le justiciable, le projet de loi crée des juridictions spécialisées dans certains contentieux.

Il est ainsi mis en place un pôle judiciaire spécialisé à Paris compétent pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. De la même manière que pour les actes de terrorisme, le procureur de la République, le juge d'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris exerceront en cette matière une compétence concurrente avec les juridictions compétentes en application des règles de droit commun.

Afin de compléter ce pôle, la juridiction parisienne pourra également être saisie lorsque les tribunaux français sont compétents pour des infractions commises hors du territoire de la République. Cette disposition sera notamment fortement utile pour certaines affaires d'ampleur pour lesquelles les tribunaux français sont compétents en application du principe de « compétence universelle ». Dans cette hypothèse il n'existe aucun critère de rattachement territorial à une juridiction particulière et les critères de compétence actuels, à savoir le lieu de résidence du prévenu ou son lieu d'interpellation, sont inadaptés.

Afin de poursuivre la procédure de simplification de l'organisation judicaire, il est proposé que la juridiction parisienne devienne compétente pour les infractions commises en temps de paix hors du territoire de la République par les membres des forces armées françaises ou sur celles-ci. Ces infractions sont actuellement de la compétence du tribunal aux armées qui, dans un souci de simplification et de cohérence, est supprimé.

En matière militaire, il est également prévu d'aligner la situation des militaires sur celle des autres agents de la fonction publique en ce qui concerne les conséquences des condamnations pénales sur leur situation administrative. Ainsi, seule une condamnation à une peine d'interdiction des droits civiques ou une interdiction d'exercer un emploi public entraînera la perte du grade.

Par ailleurs, il est créé des juridictions spécialisée pour les grandes catastrophes en matière de transport ou liées à un risque technologique. Comme pour les juridictions interrégionales spécialisées, ces juridictions pourront être saisies sur décision du procureur général près la cour d'appel en cas d'homicide ou de blessures involontaires lorsque l'affaire comportera une pluralité de victimes et apparaîtra d'une grande complexité.

Enfin, dans un souci de simplification, les règles de compétence en matière de pollution involontaire sont alignées sur celles prévues en matière de pollution volontaire : les juridictions du littoral spécialisées (JULIS) deviennent compétentes pour les pollutions accidentelles commises dans la zone économique exclusive ou dans la zone de protection écologique. Cette compétence est concurrente avec celle du tribunal de grande instance de Paris en cas de complexité de l'affaire.

II. - LES ALLEGEMENTS PROCEDURAUX

En matière civile, le présent projet de loi vise à rationaliser la procédure devant le juge aux affaires familiales par deux modifications apportées au code civil, faisant suite aux propositions formulées par le rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Guinchard.

D'une part, la procédure de divorce par consentement mutuel est allégée pour les couples qui n'ont pas d'enfant mineur en commun, en les dispensant de comparaître personnellement et systématiquement devant le juge aux affaires familiales.

Un décret d'application viendra préciser les pièces nécessaires permettant au juge, dans le cas où les parties ne comparaissent pas, de vérifier que la volonté de chacun des époux est réelle et que leur consentement est libre et éclairé.

D'autre part, la commission Guinchard, soulignant la faible lisibilité des tarifs pratiqués par les avocats en matière de divorce et estimant que la transparence des honoraires participait de l'accès au juge a recommandé que la convention d'honoraires soit rendue obligatoire, de même que l'affichage des honoraires pratiqués. Elle a également envisagé la fixation d'un tarif maximum en matière de divorce par consentement mutuel, en rappelant qu'une telle fixation, par les pouvoirs publics, n'était pas contraire à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. La présente loi s'inspire de ces propositions en prévoyant que l'avocat ne pourra demander un honoraire supérieur à un certain montant, à moins d'avoir conclu une convention d'honoraires avec son client préalablement au début de la mission. Ce montant, le cas échéant modulé en fonction de critères liés à la nature de l'affaire, sera arrêté par le garde des sceaux après avis du Conseil national des barreaux.

Enfin, lorsque le juge a déjà statué sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant dans le cadre du divorce ou de la séparation des parents, la saisine du juge aux fins de modification de ces mesures devra, à peine d'irrecevabilité, être précédée d'une tentative de médiation, sauf motif légitime ou accord des parents sur les modifications envisagées. Dans ce dernier cas, les parents pourront saisir directement le juge aux affaires familiales aux fins de faire homologuer leur accord.

Il s'agit d'une mesure innovante destinée à permettre aux parents de renouer le dialogue, pour favoriser les accords et limiter l'intervention judiciaire aux situations réellement conflictuelles.

Dans un souci de pragmatisme, le présent projet prévoit que cette innovation sera mise en œuvre à titre expérimental, dans un certain nombre de tribunaux de grande instance désignés par un arrêté du garde du sceaux. Le Gouvernement rendra compte de cette expérimentation pour permettre au Parlement d'envisager le développement du dispositif.

En matière pénale, les contentieux simples et quantitativement importants font de plus en plus l'objet d'un traitement par des modes de poursuite simplifiés. Ces procédures garantissent les droits de la défense et l'accès à un juge puisqu'elles ne peuvent prospérer que si la personne accepte la sanction qui lui est proposée. Ainsi que la commission présidée par le recteur Guinchard l'a proposé, il apparaît donc opportun d'étendre le domaine d'application de certaines de ces procédures.

Le projet de loi permet l'usage de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité pour l'ensemble des délits, quelle que soit la peine encourue, en maintenant cependant les exceptions actuellement prévues.

De même, il élargit de manière significative le domaine d'application de l'ordonnance pénale.

Sur ce sujet, la commission Guinchard a recommandé d'étendre cette voie de poursuite à tous les délits, quelle que soit la peine encourue.

Le Gouvernement n'a pas retenu pas cette solution, considérant notamment que seuls les délits ressortant de la compétence du juge unique peuvent être poursuivis par ordonnance pénale.

Le projet de loi élargit donc le domaine d'application de cette procédure aux délits relevant de la compétence du juge unique en excluant toutefois une large partie de ceux-ci et notamment les atteintes aux personnes, les délits de menace, les vols aggravés et les délits prévus par le code forestier, de l'urbanisme, de la construction et de l'habitation et le code rural.

Afin d'encadrer strictement l'usage de cette voie procédurale, le projet de loi apporte un certain nombre de garanties nouvelles.

Il limite tout d'abord le montant maximum de l'amende pouvant être prononcée par ordonnance pénale à la moitié de celui de l'amende encourue sans pouvoir excéder cinq mille euros.

Il définit ensuite précisément les hypothèses dans lesquelles il peut être recouru à cette procédure en indiquant que celle-ci n'est possible que si les faits reprochés présentent, au regard des circonstances de l'espèce, une simplicité et une absence de gravité ne justifiant pas le prononcé d'une peine d'emprisonnement ou d'une amende de plus de cinq mille euros ou de plus de la moitié du montant de l'amende encourue et permettant le jugement de l'affaire sans qu'il soit nécessaire de procéder à un débat contradictoire public.

Enfin, il indique que le ministère public ne pourra engager des poursuites par la voie de l'ordonnance pénale que si le recours à cette procédure n'est pas de nature à porter atteinte aux droits de la victime.

Le projet de loi permet également au juge saisi de l'ordonnance pénale de statuer par la même ordonnance sur les dommages et intérêts sollicités par la partie civile.

La procédure de forfaitisation actuellement limitée aux contraventions des quatre premières classes, est quant à elle étendue aux contraventions de la cinquième classe.

III. - AUTRES DISPOSITIONS

Il est par ailleurs introduit un article habilitant le Gouvernement à modifier par ordonnance la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande (CDPMM). La réforme de cette loi et des tribunaux maritimes commerciaux (TMC) qu'elle institue est rendue indispensable tant par l'obsolescence du CDPMM du fait de l'évolution des règles du droit pénal et de l'entrée en vigueur de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés (CEDH) qu'en raison de la complexité induite par l'existence d'un système pénal particulier. La définition des infractions maritimes sera accompagnée d'une réécriture, devenue nécessaire, des incriminations concernant les sanctions pénales en matière de droit du travail maritime. Cette réforme, qui constituait une des préconisations de la commission présidée par le recteur Guinchard, permettra notamment un resserrement du nombre des TMC.