Projet de loi portant diverses dispositions dans le domaine des transports et de la mer

TITRE Ier. - DISPOSITIONS RELATIVES A LA GESTION DES NAVIRES ET DES BATEAUX

Les navires abandonnés peuvent constituer des dangers pour la navigation ou l'environnement et entraver l'exploitation commerciale des ports. Le code des transports prévoit des procédures permettant de mettre en demeure les propriétaires de ces navires de faire cesser le danger ou l'état d'abandon, qui peuvent aller jusqu'à la déchéance de propriété.

L'article 1er vise ainsi à clarifier la procédure de déchéance de propriété et à accélérer sa mise en œuvre afin de limiter dans le temps la gêne occasionnée par la présence des navires abandonnés. En effet, les textes actuels ne précisent pas les responsabilités applicables aux navires abandonnés et aux épaves, ce qui a pour conséquence de freiner le recours à ces dispositions et a pu conduire à laisser ces navires à l'abandon pendant plusieurs années, augmentant les risques en matière de sécurité et de pollution.

Le projet de loi offre un cadre juridique permettant d'identifier les autorités compétentes pour demander la déchéance de propriété du navire et en assurer la surveillance ainsi que l'entretien, une fois la déchéance de propriété prononcée. Il permet également de distinguer les responsabilités de l'autorité portuaire ou de l'Etat, selon que la présence du navire abandonné dans le port fait suite à une activité commerciale normale, à un arraisonnement ou à un déroutement décidé par l'Etat à la suite par exemple d'une infraction maritime.

Enfin, il clarifie les conditions dans lesquelles les frais engagés par les autorités publiques sont couverts par l'armateur, ou à défaut par la vente du navire ou de sa cargaison.

L'article 2 traite de la sécurité de la voie d'eau. Le développement actuel du transport fluvial nécessite une amélioration de la qualité de service et de la sécurité de la navigation.
Cet article introduit dans le code des transports un nouveau dispositif permettant le déplacement d'office des bateaux en stationnement représentant un danger pour la sécurité des usagers et l'utilisation normale de la voie et clarifie les conditions d'application des dispositions relatives aux bateaux abandonnés sur le domaine public fluvial ou pour lesquels le propriétaire n'est pas en mesure de trouver un lieu de stationnement autorisé passé un délai.

La modification de l'article L. 1127-3 du code général de la propriété des personnes publiques a pour objet de préciser la procédure d'abandon pour les bateaux épaves ou non gardés, qu'ils soient en stationnement régulier ou non sur le domaine public fluvial.

TITRE II. - DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS PUBLICS URBAINS DE VOYAGEURS EN ILE-DE-FRANCE

L'entrée en vigueur, le 3 décembre 2009, du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (OSP), conduit à ouvrir progressivement le secteur des transports en Ile-de-France à une concurrence régulée, à l'instar de la situation prévalant en province. Ces dispositions ont été introduites par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires (ORTF) codifiée.

Elle a consacré le rôle de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) en qualité de gestionnaire d'infrastructure du réseau de métro (actuel et futur) et du réseau de RER qu'elle exploite au 1er janvier 2010. La loi ORTF a également tiré les conséquences patrimoniales de la réforme en organisant un transfert des biens entre le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et la RATP, cohérent avec les missions de chacun.

Afin de garantir l'effectivité de la réforme, l'article 3 apporte quatre modifications.

En premier lieu, en vertu de l'article 8.3 du règlement OSP, les contrats de service public de transport existant à la date du 3 décembre 2009 (date d'entrée en vigueur du règlement) et attribués sans mise en concurrence avant le 26 juillet 2000, peuvent se poursuivre jusqu'à leur expiration mais pas au-delà de trente ans. Compte tenu de ces dispositions, la date d'échéance de l'exécution des services réguliers de transport guidé autres que les services réguliers de transport routier ou par tramway, et visée au 3° du II de l'article L. 1241-6 du code des transports doit être fixée au 2 décembre 2039.

En deuxième lieu, l'article L. 2142-3 du code des transports prévoit que, à l'effet d'exercer les missions de gestionnaire d'infrastructure qui lui sont dévolues par la loi, la RATP est rémunérée par le STIF dans le cadre d'une convention pluriannuelle. En cas de désaccord entre les parties qui empêcherait la conclusion d'une telle convention, il est nécessaire que la RATP dispose des moyens financiers nécessaires, compte tenu de la nature des missions de gestionnaire d'infrastructure qui mettent en jeu la sécurité des circulations sur le réseau et des conséquences potentielles d'une inexécution de ces missions sur le fonctionnement du service public.
Les dispositions complémentaires qu'il est proposé d'introduire visent ainsi à préserver la continuité du financement des missions dévolues à la RATP en l'absence de convention pluriannuelle et prévoient que, dans cette hypothèse, le STIF procède à des versements forfaitaires provisionnels déterminés par référence à la fraction de la rémunération servie l'année précédente au titre de ces missions. Elles renvoient au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions et les modalités de mise en œuvre de ces dispositions.

En troisième lieu, conformément à l'article L. 2142-9, les biens de reprise sont des biens affectés à l'exploitation des services exploités par la RATP et qui peuvent être repris par le STIF à la fin des droits d'exploitation de la Régie, s'il estime qu'ils peuvent être utiles à l'exploitation des services dont l'attribution fera l'objet d'une procédure de mise en concurrence. Ces biens ne se trouvent donc pas, pendant la durée d'exploitation des services par la RATP et dès lors qu'ils sont affectés au service public, dans une situation différente de celle des biens de retour définis à l'article L. 2142-8 que sont les matériels roulants et les matériels d'entretien du matériel roulant.

Rien ne justifie donc que le financement des biens de reprise et celui des biens de retour suive des régimes différents. Dans le cadre de la convention pluriannuelle passée entre le STIF et la RATP prévue à l'article 5 du décret n° 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, le STIF finance actuellement ces biens dans les mêmes conditions que les matériels roulants. Or, l'article 5 de la loi ORTF relatif à l'application du règlement européen OSP, prévoit que l'exécution des services de transports - notamment ceux assurés par la RATP - « se poursuit dans le cadre des conventions en cours et conformément aux règles applicables à cette date ».

Aussi, et afin de lever l'ambiguïté quant aux modalités de financement des biens de reprise, est-il proposé d'aligner explicitement les conditions de financement de ceux de ces biens que le STIF entend reprendre sur celles prévues pour les biens de retour à l'article L. 2142-8, et de compléter l'article L. 2142-9 relatif aux biens de reprise en reprenant à l'identique les dispositions relatives au financement des biens de retour prévues à l'article L. 2142-8.

En quatrième et dernier lieu, l'article L. 2142-14 renvoie notamment au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de transfert, de reprise, de détermination et d'estimation de la valeur des biens faisant l'objet de transferts entre l'Etat, le STIF et la RATP. La proposition de modification de l'article L. 2142-14 vise à tenir compte de la particularité du statut des biens visés à l'article L. 2142-11 relatif aux biens « propres » de la RATP qui comprennent notamment les bâtiments affectés par la RATP à des activités administratives, sociales ou de formation, pour déterminer l'indemnité à verser au STIF par la Régie en contrepartie du transfert de ces biens à son bénéfice. Avant l'intervention de la loi ORTF, ces biens étaient juridiquement la propriété du STIF. Dans les faits, celui-ci ne pouvait en disposer sans l'accord de la RATP. L'article L. 2142 11 dispose que les biens en cause « sont, à la date du 1er janvier 2010, apportés en pleine propriété à la RATP ». Ce même article renvoie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les modalités d'estimation de la valeur des biens pour le calcul de l'indemnité à verser au STIF.

S'il apparaît légitime que cette indemnité tienne compte du fait que, dans le régime antérieur à la loi, le STIF ne pouvait disposer librement de ces biens, cette approche ne vaut que si les biens en question ne sont pas cédés à court terme par leur nouveau propriétaire dans les conditions normales du marché. A défaut, le montant de l'indemnité qui aurait été versé au STIF ne permettrait pas de respecter le principe constitutionnel selon lequel des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques ne peuvent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes poursuivant des fins d'intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine (décision n° 2010-67/86 QPC du 17 décembre 2010).

La proposition de modification de l'article L. 2142-14 dispose à cet effet que les plus values réalisées par la RATP en raison de l'éventuelle cession de tout ou partie des biens visés à l'article L. 2142-11 sont partagées avec le STIF en fonction de la durée de détention de ces biens par la RATP dans des conditions et selon des modalités fixées par voie réglementaire. Le décret fixerait la durée d'application du dispositif de partage de la plus-value de cession ainsi que le niveau et la dégressivité des quotités affectées au STIF et à la RATP sur cette période.

TITRE III. - DISPOSITIONS RELATIVES AUX INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS

Le I de l'article 4 clarifie la rédaction de l'article L. 2111-11, de façon à éviter toute insécurité juridique. En effet, la création de la direction des circulations ferroviaires (DCF) nécessite de préciser et de clarifier le périmètre des missions assurées obligatoirement par la DCF pour le compte du titulaire d'un contrat de partenariat ou d'une concession. Celles-ci ne comprennent que la gestion opérationnelle des circulations mais pas les études techniques nécessaires à l'instruction des sillons prévues à l'article L. 2123-8 du code des transports ; ces études sont effectuées, selon le cas, par le titulaire du contrat ou par RFF.

Le II de l'article 4 a pour objet de renforcer le contrôle du domaine du réseau ferré, afin de lutter en particulier contre les vols de câbles qui perturbent chaque semaine le service ferroviaire. Il est ainsi prévu que les agents de la SNCF - gestionnaire d'infrastructure délégué - ainsi que, pour les lignes à faible trafic, les agents des entreprises auxquelles Réseau ferré de France (RFF) a confié la gestion du réseau par convention prévue à l'article L. 2111-9 du code des transports, puissent constater les infractions commises sur le réseau relevant de leur périmètre de compétence.

A la suite de la décentralisation du réseau routier national issu de la loi du 13 août 2004, environ 250 kilomètres de délaissés routiers ou de réseau routier local n'ont pu être transférés. Les services de l'Etat ne sont pas en mesure d'en assurer une gestion adaptée, ce qui rend leur déclassement à la fois nécessaire et urgent. Le code de la voirie routière ne prévoit la possibilité de déclassement « d'office » que dans l'hypothèse où la route est devenue inutile du fait de la réalisation d'une voie nouvelle. L'article 5 prévoit ainsi d'étendre cette possibilité aux cas de routes ne répondant plus à la définition du réseau routier national de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. L'Etat réalisera au préalable les éventuels travaux de remise en Etat de la voie transférée ou versera à la collectivité une compensation correspondant au coût de cette remise en état.

TITRE IV. - DISPOSITIONS DIVERSES

L'article 6 prévoit des mesures relatives au transport aérien.

Le I de cet article vise à un meilleur contrôle de la mise en œuvre du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans le transport aérien. L'article L. 229-18 du code de l'environnement prévoit une amende administrative de 100 € par quota manquant. Afin de renforcer le dispositif de sanction, il est proposé de prévoir la saisie conservatoire d'un aéronef au cas où son exploitant refuserait de s'acquitter de cette amende.

Son II précise les types d'aéronefs, notamment ceux intervenant dans des opérations de secours ou de protection, qui ne sont pas concernés par les restrictions de navigation dans les zones fortement urbanisées prévues à l'article L. 571-7 du code de l'environnement.

Dans le cadre de la politique de développement des transports collectifs, les services réguliers de transport routier de personnes constituent une alternative aux déplacements en voiture particulière et une offre complémentaire notamment aux services ferroviaires.

Les dispositions de l'article 7 font suite à un rapport d'étude du conseil général de l'environnement et du développement durable que le ministère chargé des transports s'était engagé à réaliser lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi ORTF du 9 décembre 2009. Le I et le II de cet article visent donc, d'une part, à clarifier la situation juridique des services routiers mis en place par les collectivités territoriales et, d'autre part, à étendre la possibilité aux opérateurs de transport routier de voyageurs de mettre en œuvre, sans conventionnement, dans le cadre d'un régime d'autorisation délivrée par l'Etat, des services routiers de voyageurs d'intérêt national. Ces dispositions permettront de développer l'offre de transport routier, notamment à destination des personnes à faibles ressources et en complémentarité du mode ferroviaire, en veillant à ne pas compromettre l'équilibre économique des services existants.

Le III de l'article 7 prévoit enfin la possibilité de confier à un organisme agréé la gestion et la délivrance des documents relatifs aux dessertes intérieures régulières d'intérêt national effectuées à l'occasion d'un service régulier de transport routier international de voyageurs. Il s'agit d'une mesure de simplification et de mise en cohérence du processus déjà prévu par l'Etat pour gérer et délivrer les autorisations des lignes régulières internationales concernées.

L'article 8 modifie l'article L. 2121-7 du code des transports qui permet aux régions, dans sa rédaction actuelle, de conclure des conventions bilatérales avec des autorités organisatrices régionales étrangères. Dans certains cas, les services ferroviaires sont organisés sur le territoire de trois autorités organisatrices. Or, la loi ne permet pas aujourd'hui une convention tripartite. Par ailleurs, pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, un groupement européen de coopération territoriale avec la région de Ligurie permettrait d'associer Monaco qui a exprimé son intérêt pour participer à l'organisation de certaines lignes transfrontalières.

Le groupement européen de coopération territoriale (GECT), créé par le règlement européen n° 1082/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, et introduit dans le code général des collectivités territoriales aux articles L. 1115-4 et L. 1115-4-2, est précisément destiné à mettre en place des accords associant plus de deux autorités organisatrices régionales ou nationales.

L'article 8 a ainsi pour objet d'offrir la possibilité aux régions qui le souhaitent de participer à ce type de groupement pour l'organisation de services de transport ferroviaires transfrontaliers.

Les articles 9 et 10 s'inscrivent, eux, dans le prolongement des travaux du Grenelle de la mer tenu en septembre 2010 qui ont fait apparaître l'absence d'adoption par la France des textes d'application régissant la procédure de limitation de responsabilité prévue par la convention de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC).

Pour combler ce vide, l'article 9 vient tout d'abord compléter le code des transports pour ce qui concerne la responsabilité des propriétaires de navire en cas de marée noire d'une part, la procédure de limitation de responsabilité d'autre part.

S'agissant du premier point, le code des transports ne prévoit actuellement aucune disposition particulière concernant le régime de responsabilité des propriétaires de navire en cas de marée noire. C'est de facto le régime général qui s'applique. Or celui-ci est inadapté et ne prend pas en compte les spécificités des conventions CLC-FIPOL. Par ailleurs les limites de responsabilité de ces propriétaires sont actuellement en France, inférieures aux limites prévues par les conventions internationales.

Ainsi, dans l'hypothèse d'une nouvelle marée noire, l'absence de modification de ces limites pourrait conduire les victimes à se retourner contre l'Etat si elles n'obtenaient pas une indemnisation à hauteur de leurs droits de la part du FIPOL et des assureurs.

Le projet de loi prévoit donc d'insérer, dans le code des transports, le principe de la responsabilité des propriétaires de navire en cas de marée noire dans les conditions définies par la convention CLC de 1992. Tel est l'objet des projets d'articles L. 5122-26 et L. 5122-27. L'article L. 5122-28 pour sa part met en conformité les montants des limites de responsabilité avec les évolutions retenues au plan international au bénéfice des victimes.

S'agissant en second lieu de la procédure de limitation de responsabilité, lors des précédentes marées noires, a été appliquée la procédure de droit commun, issue de la convention internationale de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes. Cependant le régime général de responsabilité prévu par les articles L. 5121-1 et suivants du code des transports diffère substantiellement de celui prévu par les conventions internationales applicables en cas de marée noire.

En particulier, le délai de présentation des créances est porté à trois ans en cas de marée noire alors qu'il n'est que de trente jours en cas d'incident maritime. De même les modalités de répartition des fonds entre les victimes sont susceptibles de contestation dans le régime général - ce qui peut être justifié dans la mesure où les victimes ne bénéficient pas d'avances et où certaines créances sont prioritaires - alors que, en cas de marée noire, les victimes sont indemnisées sur un pied d'égalité par les assureurs pendant la procédure, la répartition du fonds n'intervenant qu'à la fin de celle-ci (en général après plusieurs années). Enfin le régime général ne tient pas compte par définition de l'existence d'un second niveau d'indemnisation assuré par le FIPOL uniquement pour les marées noires.

L'objet des projets d'articles L. 5122-29 à L. 5122-32 est donc de mettre en place une procédure de limitation de responsabilité conforme à nos engagements internationaux, et de renforcer la sécurité juridique des victimes en cas de nouvelle marée noire.

L'article 10 vient pour sa part tirer les conséquences de la décision de transférer dans le code des transports, pour garantir la cohérence du dispositif, les dispositions relatives à l'obligation d‘assurance du propriétaire du navire initialement inscrites dans le code de l'environnement.

L'article 11 prévoit les modalités d'application à l'outre-mer des articles du présent projet de loi.