LOI n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement

NOR : DEVX1234090L

L'article 7 de la Charte de l'environnement consacre, en tant que principe à valeur constitutionnelle, le droit pour toute personne de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
Il attribue en outre au législateur la compétence pour mettre en œuvre ce principe en définissant les « conditions et limites » dans lesquelles s'exerce le droit ainsi reconnu au public.
L'entrée en vigueur de l'article 7, et la reconnaissance par les juridictions de sa pleine valeur constitutionnelle, ont rendu nécessaire une adaptation de la législation qui s'est traduite par la création de procédures particulières à certaines catégories de décisions, mais aussi par l'adoption des dispositions à vocation transversale codifiées aux articles L. 120-1 et L. 120-2 du code de l'environnement.
Plusieurs décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité ont toutefois, en déclarant contraires à l'article 7 de la Charte certaines dispositions du code de l'environnement, dont l'abrogation prendra effet à brève échéance (1er janvier ou 1er septembre 2013, selon le cas), mis en évidence le caractère inachevé et incomplet de cette entreprise et l'urgence qui s'attache à la mener à son terme.

Le projet de loi a ainsi pour objet, en tirant les conséquences de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, de donner à l'article 7 de la Charte de l'environnement toute sa portée, afin de permettre aux citoyens de s'impliquer de façon concrète et utile dans le processus d'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

L'article 1er modifie l'article L. 120-1 du code de l'environnement, qui, en l'absence de procédure particulière, organise la participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics, afin d'assurer sa pleine conformité avec l'article 7 de la Charte de l'environnement.

En effet, si le Conseil constitutionnel ne s'est pas prononcé directement sur la constitutionnalité de cet article, ses décisions ont mis en évidence la fragilité de certaines de ses dispositions et la nécessité d'en élargir le champ d'application.

Le I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans la rédaction que lui donne le projet de loi, élargit le champ d'application de cet article, actuellement limité aux seules décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics, à l'ensemble des décisions des autorités de ces personnes morales autres qu'individuelles, ce qui inclut notamment les décisions dites « d'espèce » telles que celles, relatives à la délimitation des aires d'alimentation des captages d'eau potable, visées par la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012.

Par ailleurs, les décisions concernées seront, conformément aux termes de l'article 7 de la Charte, celles qui ont une incidence sur l'environnement, sans qu'il soit besoin, comme aujourd'hui, de s'interroger sur le caractère à la fois direct et significatif de cette incidence, condition qui a suscité des difficultés d'interprétation. Il n'en résultera pas pour autant que toute décision susceptible d'avoir un effet quelconque sur l'environnement entrera dans le champ d'application de ce dispositif, cet effet devant être suffisamment caractérisé, dans des conditions que la jurisprudence sera appelée à préciser, pour constituer une « incidence » au sens de l'article 7.

Le II de l'article L. 120-1 fixe les modalités de la participation du public aux décisions mentionnées à son I.

Sans avoir expressément exclu, d'une manière générale, toute forme de participation indirecte du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement, le Conseil constitutionnel a clairement fait apparaître, dans ses décisions n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 et n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012, rendues en matière de police des installations classées, qu'une disposition générale se bornant à prévoir une publication du projet de décision puis sa transmission à un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées n'assurait pas la mise en œuvre du principe constitutionnel de participation.

Le projet de loi en tient compte en ne reprenant pas le dispositif actuellement prévu en ce sens au III de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : une procédure permettant de recueillir directement les observations du public devra désormais être suivie en toute hypothèse.

Cette procédure s'inspire de celle actuellement définie par le II de l'article L. 120-1, qu'elle améliore toutefois à certains égards. En particulier, il est prévu la publication d'une synthèse des observations du public, ce qui permettra à toute personne de constater dans quelle mesure ces observations ont influencé la décision adoptée.

Le III de l'article L. 120-1 reprend le IV de l'actuel article L. 120-1, qui prévoit la possibilité, dans certains cas d'urgence, de supprimer ou d'adapter la consultation du public.

Enfin, le IV de l'article L. 120-1 reprend, en le clarifiant, le V de l'actuel article L. 120-1, qui détermine les intérêts en vue de la protection desquels les modalités de la participation du public peuvent être adaptées.

Les articles 2 à 4 du projet de loi apportent, aux dispositions législatives du code de l'environnement régissant la procédure d'élaboration des catégories de décisions concernées par les déclarations d'inconstitutionnalité prenant effet le 1er janvier 2013, ainsi qu'à des dispositions analogues entachées du même vice, les corrections nécessaires pour assurer la conformité de cette procédure à l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Ainsi, l'article 2 abroge les dispositions des articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement qui, en se bornant à prévoir la publication du projet de décision avant sa transmission à un organisme consultatif, sont, en substance, identiques à celles des articles L. 511-2 et L. 512-5 du même code abrogées à compter du 1er janvier 2013 par l'effet des décisions n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 et n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012. La disparition de ces procédures particulières de mise à disposition du public des projets de décision aura pour effet de rendre applicable à l'élaboration des décisions en cause les dispositions supplétives de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du présent projet de loi.

L'article 3, quant à lui, rétablit à l'article L. 512-7 du code de l'environnement, dont le III sera abrogé à compter du 1er janvier 2013 en vertu de la décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, un III modifié afin, là encore, d'en exclure la procédure de mise à disposition du public jugée contraire à l'article 7 de la Charte de l'environnement par le Conseil constitutionnel et de rendre applicables les dispositions de l'article L. 120-1.

L'article 4, enfin, remplace le 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, dont les dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution, avec effet au 1er janvier 2013, par la décision n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012, par des dispositions identiques à celles actuellement en vigueur, dans une rédaction cependant clarifiée.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 120-1 du code de l'environnement, qui couvre les décisions de délimitation des aires d'alimentation des captages d'eau potable dont l'intervention est prévue par ces dispositions, regardées par le Conseil constitutionnel comme des décisions d'espèce, permettra en effet, désormais, d'assurer la participation du public à l'élaboration de ces décisions.

L'article 5 modifie les dispositions de l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime pour assurer leur coordination avec celles de l'article L. 120-1 du code de l'environnement dans la rédaction que leur donne le projet de loi et de celles de l'article L. 120-2 du même code.

La procédure prévue par l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime est en effet étroitement inspirée de celle qu'organisent les articles L. 120-1 et L. 120-2 du code de l'environnement et comporte ainsi les mêmes faiblesses au regard des dernières décisions du Conseil constitutionnel.

C'est la raison pour laquelle il est proposé de renvoyer purement et simplement à ces articles tout en conservant à l'article L. 914-3, comme à l'heure actuelle, un champ d'application incluant, dans le domaine bien délimité de la pêche maritime et de l'aquaculture, l'ensemble des décisions des personnes publiques.

L'article 6 fixe l'entrée en vigueur du nouveau dispositif au 1er janvier 2013, date à laquelle prendront effet les décisions du Conseil constitutionnel n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012 et n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012, sauf pour les décisions qui auraient d'ores et déjà donné lieu à participation du public dans des conditions conformes au II des articles L. 120-1 du code de l'environnement et L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction en vigueur avant cette date, c'est-à-dire selon une procédure qui n'apparaît pas contraire à la Constitution même si elle est améliorée par le projet de loi. Ceci évitera aux autorités compétentes, pour les décisions concernées, d'avoir à réitérer la procédure de participation du public préalablement à leur édiction.

L'article 7 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions relevant du domaine de la loi ayant pour objet de prévoir, conformément à l'article 7 de la Charte de l'environnement, les conditions et limites de la participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement autres que celles incluses dans le champ du I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement dans la rédaction que lui donne le projet de loi et à définir, notamment en modifiant l'article L. 120-2 du même code, les conditions auxquelles les décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement prises conformément à un acte ayant donné lieu à participation du public peuvent, le cas échéant, n'être pas elles-mêmes soumises à participation du public.

En effet, si ce projet permet d'assurer la conformité à la Constitution de la procédure d'élaboration des décisions autres qu'individuelles de l'Etat et de ses établissements publics, c'est l'ensemble des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, quelle que soit l'autorité dont elles émanent et quelle que soit leur nature, qui est visé par l'article 7 de la Charte. La décision du Conseil constitutionnel n° 2012-269 QPC du 27 juillet 2012 a ainsi déclaré contraires à la Constitution, avec effet au 1er septembre 2013, les dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, qui prévoient, sans fixer les conditions et limites de la participation du public à leur élaboration, l'intervention de décisions dérogeant à l'interdiction des atteintes aux espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de la destruction, altération ou dégradation de leur milieu, lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient leur conservation : or ces décisions revêtent le caractère de décisions individuelles et n'entrent donc pas dans le champ du I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue du projet de loi ; elles entrent, en revanche, dans celui, plus large, de l'article L. 120-2 du même code.

Compte tenu du délai ainsi imparti et de la nécessité de mener une réflexion approfondie sur cette question avec l'ensemble des acteurs concernés, il est proposé d'habiliter le Gouvernement à agir par voie d'ordonnance.

Le Gouvernement serait également autorisé à prendre par ordonnance les dispositions permettant d'étendre les dispositions de la loi aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises.