LOI n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

Projet de loi relatif à la transparence de la vie publique

NOR : PRMX1309699L

Le Gouvernement a décidé d'accélérer les travaux qui avaient été entrepris pour rénover le cadre de la lutte contre les conflits d'intérêts dans la vie publique.

Les rapports de la commission présidée par M. Jean-Marc Sauvé sur la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, puis de la Commission présidée par M. Lionel Jospin pour la rénovation et la déontologie de la vie publique, avaient souligné les limites de notre droit en la matière.

Le présent projet de loi en propose une véritable refonte, avec l'objectif de placer notre pays au rang des démocraties les plus avancées en matière de prévention des conflits d'intérêts, et d'utiliser le principe de transparence au service de cet objectif. Il s'inscrit donc au cœur de l'engagement du Président de la République de promouvoir une République exemplaire, et de rénovation de la vie publique.

L'article 1er rappelle les principes fondamentaux de dignité, de probité et d'impartialité qui doivent guider l'action des membres du Gouvernement comme des personnes désignées par le suffrage universel pour exercer un mandat local. Ces principes s'appliquent également à toute personne chargée d'une mission de service public. Il impose également à ces personnes de prévenir les situations de conflit d'intérêts et, si elles surviennent, d'y mettre fin.

L'article 2 pose et organise la règle du déport, imposant en particulier aux membres du Gouvernement, aux titulaires de fonctions exécutives locales et aux membres des autorités administratives indépendantes se trouvant dans une situation de conflit d'intérêts de s'abstenir de prendre part à l'affaire ou à la décision en cause. Le champ d'application de cette règle est précisément défini par l'introduction, dans la loi, d'une définition du conflit d'intérêts. L'article 2 reprend à cet égard celle qu'a proposée le rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, en prévoyant que toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics et privés qui est de nature à compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction constitue un conflit d'intérêts.

L'article 3 fixe les conditions suivant lesquelles les membres du Gouvernement déposent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, dès leur nomination, ainsi qu'à l'occasion de tout changement substantiel de leur patrimoine ou des intérêts qu'ils détiennent. Ces déclarations sont transmises au président de la Haute autorité de la transparence de la vie publique, instituée par la présente loi. Une nouvelle déclaration de situation patrimoniale doit être établie dans les huit jours suivant la cessation des fonctions gouvernementales. Si les membres du Gouvernement étaient déjà soumis à l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale, la loi ne leur imposait pas, jusqu'à présent, la déclaration de leurs intérêts. Celle-ci a notamment vocation à recenser les autres fonctions, responsabilités et activités exercées par les intéressés en dehors de leur fonction gouvernementale, justifiant la soumission à la procédure de déclaration d'intérêts, en incluant les trois années précédant la prise de fonction. Le contenu des deux déclarations sera précisé par décret en Conseil d'Etat.

Il est également institué une attestation sur l'honneur par laquelle le membre du Gouvernement certifie de l'exhaustivité, de l'exactitude et de la sincérité de ces déclarations. Ce formalisme particulier a pour objet d'engager moralement la personne appelée à exercer des fonctions gouvernementales, en lui rappelant l'exigence de vérité et de probité qui s'impose à lui.

L'article 4 organise la procédure par laquelle la Haute autorité de la transparence de la vie publique contrôle la déclaration de patrimoine de chaque membre du Gouvernement. Elle s'appuiera sur l'administration fiscale qui disposera de soixante jours pour lui communiquer tous éléments utiles à son contrôle de l'exhaustivité, de l'exactitude et de la sincérité de cette déclaration. A l'issue de ce délai, elle rendra publiques les deux déclarations déposées par chaque membre du Gouvernement, en assortissant cette publication, le cas échéant, de toutes les observations qu'elle estime utiles, après un échange avec l'intéressé.

L'article 5 permet à la Haute autorité d'obtenir toute déclaration fiscale utile à l'exercice de sa mission de la part des membres du Gouvernement ou de leurs proches. Elle peut également faire appel, pour des vérifications complémentaires, à l'administration fiscale, qui pourra faire usage de son droit de communication auprès des établissements financiers, ou aux services de TRACFIN. Les agents de l'administration fiscale sont, dans ce cadre, déliés du secret professionnel à l'égard de la Haute autorité. Ces dispositions s'appliquent également aux autres personnes soumises au contrôle de la Haute autorité, comme le prévoit l'article 10.

L'article 6 précise que la Haute autorité est chargée d'apprécier la variation des situations patrimoniales des membres du Gouvernement, comme des autres personnes soumises à son contrôle, au vu des déclarations qui lui sont transmises.

L'article 7 prévoit un dispositif de gestion sans droit de regard de la part des intéressés, pendant la durée de leurs fonctions, pour les intérêts financiers détenus par les membres du Gouvernement et les membres des autorités administratives indépendantes intervenant dans le domaine économique.

L'article 8 érige au niveau législatif le principe suivant lequel chaque membre du Gouvernement, dès sa nomination, fait l'objet d'une vérification de sa situation fiscale. Cette procédure est désormais placée sous le contrôle de la Haute autorité de la transparence de la vie publique.

L'article 9 précise que les déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement sont publiées en même temps que leurs déclarations de situation patrimoniale. Il donne en outre à la Haute autorité le pouvoir d'adresser des injonctions tendant à ce qu'il soit mis fin à une situation de conflit d'intérêts, cette injonction pouvant être publiée après qu'ont été recueillies les observations de l'intéressé. Cette procédure d'injonction s'applique à toutes les personnes soumises au contrôle de la Haute autorité en vertu de la présente loi.

L'article 10 prévoit que doivent également déclarer leur situation patrimoniale et leurs intérêts à la Haute autorité les députés européens et les personnes titulaires de fonctions exécutives locales dans les collectivités ou groupements de collectivités dont la population est la plus importante, ainsi que les membres des cabinets ministériels et des autorités administratives indépendantes et toute personne nommée en Conseil des ministres à des fonctions à la décision du Gouvernement. Les dirigeants d'entreprises publiques sont également soumis à ces obligations déclaratives.

L'article 11 prévoit que sont publiées les déclarations d'intérêts de l'ensemble des personnes visées à l'article 10. Sont en outre publiées les déclarations de patrimoine des titulaires des fonctions exécutives locales les plus importantes.

L'article 12 institue une autorité administrative indépendante, la Haute autorité de la transparence de la vie publique. Il fixe sa composition et les modalités de désignation de ses membres, ainsi que la durée de leur mandat.

L'article 13 précise les missions de la Haute autorité de la transparence de la vie publique. Celle-ci reprend les attributions de la Commission de la transparence financière de la vie politique et reçoit pour mission de vérifier la situation des personnes soumises à l'obligation de lui déclarer leur situation patrimoniale et leurs intérêts. L'article 13 dresse encore la liste des autorités habilitées à saisir la Haute autorité et prévoit que celle-ci dispose d'un pouvoir d'auto-saisine. Il prévoit en outre que les associations agréées ayant pour objet de lutter contre la corruption peuvent la saisir. Il précise que la Haute autorité peut solliciter des personnes soumises à son contrôle des explications et entendre toute personne.

L'article 14 donne à la Haute autorité le pouvoir de publier un rapport spécial au Journal officiel dans tous les cas où elle relève un manquement à la présente loi par une personne soumise à son contrôle. Les autorités compétentes sont informées de ce manquement. Le parquet peut également être saisi dans les conditions prévues à l'article 40 du code de procédure pénale.

L'article 15 précise les modalités suivant lesquelles la Haute autorité contrôlera le départ des membres du Gouvernement ou des titulaires des fonctions exécutives locales les plus importantes vers le secteur privé, à l'issue de leurs fonctions. Lorsque la Haute autorité est d'avis que l'activité en cause est incompatible avec les fonctions antérieurement exercées, la personne intéressée devra y mettre fin.

L'article 16 modifie la position dans laquelle se trouvent placés les agents des trois fonctions publiques investis d'un mandat parlementaire. Ils seront désormais placés d'office en disponibilité, et non plus en détachement. Cette disposition entre en vigueur à compter du 1er janvier 2014.

L'article 17 a pour objet de protéger les personnes qui, de bonne foi, signalent aux autorités administratives ou judiciaires une situation de conflit d'intérêts dans laquelle elles estiment que se trouve l'une des personnes soumises au contrôle de la Haute autorité de la transparence de la vie publique.

L'article 18 prévoit la création de quatre nouvelles infractions en lien avec les pouvoirs et missions attribués à la Haute autorité de déontologie de la vie publique.

Les peines encourues en cas de transmission d'une attestation mensongère à la Haute autorité par un membre du Gouvernement sont de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende.

Les peines encourues en cas de non-respect des obligations créées en matière de déclaration de patrimoine et déclaration d'intérêts sont similaires à celles encourues en cas de faux en écriture privée (article 441-1 du code pénal).

Le fait de ne pas déférer aux injonctions de la Haute autorité est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.

Enfin, les peines encourues en cas de publication, hors cas prévus par la loi, ou de divulgation des déclarations sont similaires à celles encourues en cas d'atteinte à la vie privée (article 226-1 du code pénal).

L'article 19 complète ou modifie le code pénal, le code électoral et le code général des impôts afin que les élus, les ministres et les titulaires des emplois nommés en Conseil des ministres puissent être condamnés à une peine d'inéligibilité définitive ou, si elle est temporaire, pouvant aller jusqu'à dix ans, en cas d'infractions portant atteinte à la moralité publique, comme la corruption ou le trafic d'influence, la fraude électorale ou la fraude fiscale.

L'article 20 modifie l'article 432-13 du code pénal afin que les peines encourues pour le délit de pantouflage soient aggravées et que les membres du gouvernement et les titulaires de fonctions exécutives locales puissent être poursuivis de ce chef.

L'article 21 précise que la désignation du président de la Haute autorité par le président de la République, suivant la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution, est soumise à l'avis de la commission chargée des lois constitutionnelles, au sein de chaque assemblée.

L'article 22 abroge les dispositions devenues sans objet de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

L'article 23 précise les modalités d'entrée en vigueur de la loi, en la fixant à la date de publication du décret nommant le président de la Haute autorité de la transparence de la vie publique. Il prévoit que toute personne soumise au contrôle de la Haute autorité doit lui adresser une déclaration de sa situation patrimoniale et de ses intérêts dans les deux mois suivant cette date.

L'article 24 prévoit les conditions d'application outre-mer de la présente loi.