LOI organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 portant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

Réuni le jeudi 6 décembre 2012 sous la présidence du Premier ministre, le Xème comité des signataires de l'Accord de Nouméa, institué par le point 6.5 de l'Accord, s'est prononcé en faveur de la modification de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie, en assignant à cette réforme deux objectifs.

Le premier vise à concrétiser la volonté de l'Etat d'assurer un véritable accompagnement des autorités calédoniennes dans l'exercice de leurs nouvelles responsabilités. Il ressort, en effet, des échanges avec les partenaires calédoniens que le périmètre de certains domaines transférés doit davantage être précisé et que des instruments de gouvernance modernes doivent, notamment en matière budgétaire et financière, être confiés aux institutions du territoire pour leur permettre de mettre en œuvre ces compétences. Par exemple au cours des débats, la question du pouvoir de police administrative spéciale du président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie a été soulevée. Elle intéresse des compétences d'ores et déjà transférées comme la circulation maritime ou d'autres qui doivent l'être prochainement, comme la circulation aérienne et la sécurité civile.

Le second objectif est de permettre la création par la Nouvelle-Calédonie d'autorités administratives indépendantes locales dotées de toutes les prérogatives afférentes.

Le présent projet de loi met en œuvre ces prescriptions en articulant les dispositions nouvelles autour de deux axes : d'une part, celles qui visent à améliorer l'exercice de ses compétences par la Nouvelle-Calédonie (titre Ier) et, d'autre part, celles qui sont relatives au fonctionnement des institutions (titre II).

Les dispositions réunies dans le titre Ier visent à faciliter l'exercice de leurs compétences par les différentes institutions de la Nouvelle-Calédonie, qu'elles soient étendues, renforcées ou précisées.

Le chapitre Ier comprend trois articles qui garantissent le renforcement des compétences d'ores et déjà exercées par les autorités calédoniennes.

L'article 1er a pour objet d'introduire dans la loi organique du 19 mars 1999 précitée la possibilité de déroger aux dispositions en vigueur relatives à la répartition des compétences entre l'Etat et les institutions locales pour permettre à la collectivité de créer des autorités administratives indépendantes dans les domaines qui relèvent de sa compétence.

Le Conseil d'Etat dans son avis n° 383.316 du 22 décembre 2009 relatif à la détermination de l'autorité compétente pour instituer des autorités administratives indépendantes en Nouvelle-Calédonie a estimé que seule une modification de la loi organique du 19 mars 1999 précitée permettrait à l'assemblée délibérante de doter une autorité indépendante du gouvernement et de l'assemblée de pouvoirs allant au-delà des fonctions de médiation, de recommandation et d'évaluation, seules permises par les dispositions statutaires en vigueur, ou même dans le cadre de celles-ci, d'une capacité décisionnelle suffisante pour pouvoir être qualifiée d'autorité.

La modification de la loi organique du 19 mars 1999 précitée entend ainsi permettre à la collectivité de doter les autorités administratives indépendantes qu'elle pourra créer des mêmes prérogatives que les autorités administratives indépendantes nationales.

L'article 2 confère au président du gouvernement un pouvoir de police administrative en matière de sécurité maritime et aérienne et de sécurité civile. Il apparaît, en effet, indispensable de conférer au président du gouvernement un pouvoir de police administrative qui lui permettra d'exercer pleinement ses compétences, en disposant notamment d'un pouvoir de réquisition des moyens du secteur privé. Par ailleurs, afin de rendre plus efficace le processus de prise de décision, le régime des délégations de signature est adapté.

En tant qu'exécutif, le président de l'assemblée de province gère le domaine de la province (article 173 de la loi organique précitée). L'article 3 lui permet de disposer de pouvoirs de police liés aux infrastructures de circulation du domaine de la province.

Le chapitre II a pour objet de clarifier la compétence exercée par la Nouvelle-Calédonie en matière de réglementation minière. La compétence de la Nouvelle-Calédonie ne porte aujourd'hui que sur les hydrocarbures, le nickel, le chrome et le cobalt, mais pas sur les « terres rares ». L'article 4 étend donc cette compétence normative à la Nouvelle-Calédonie, mais maintient la compétence des provinces pour l'application de la réglementation, et notamment pour l'attribution des permis de recherche et des concessions d'exploitation.

Le titre II est relatif au fonctionnement des institutions de la Nouvelle Calédonie.

Le chapitre Ier est consacré à la modification de l'appellation du conseil économique, social et culturel de la Nouvelle-Calédonie dans l'ensemble des dispositions de la loi organique statutaire qui le concernent, à l'instar de la dénomination retenue pour les conseils consultatifs des régions de métropole et d'outre-mer et à l'ajout, à l'article 153 de la loi organique précitée, de la protection de l'environnement parmi l'objet des organismes représentés au conseil (article 5). La référence à la compétence environnementale de cette institution revêt un sens particulièrement fort sur ce territoire où elle constitue un enjeu essentiel.

Le chapitre II comprend deux mesures consacrées au statut des élus calédoniens :

- d'une part, la référence faite, pour le calcul des indemnités qu'ils perçoivent, au grade de chef d'administration devenu obsolète est remplacée par celle du corps le plus élevé du cadre d'administration générale de la Nouvelle-Calédonie (article 6) ;

- d'autre part, l'article 7 rappelle qu'un conseiller économique et social ne peut être sénateur coutumier, sauf - et dans ce seul cas - s'il est désigné par le sénat coutumier au titre de la représentation institutionnelle de celui-ci au conseil économique et social.

Le chapitre III vise à améliorer le fonctionnement des institutions de la Nouvelle Calédonie.

Aux termes de l'article 157 de la loi organique précitée, l'assemblée de province exerce toutes les compétences dévolues à la collectivité, à l'exception de celles qui ont été progressivement conférées à son président. Dans un souci de simplification administrative, les provinces souhaitent pouvoir bénéficier des dispositions similaires à celles qui sont en vigueur pour les collectivités territoriales métropolitaines, ainsi que pour les communes de Nouvelle Calédonie et qui sont prévues, notamment, par les articles L. 3221-11 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'introduction par l'article 8 d'un nouvel article 177-2 crée une possibilité de délégation de l'assemblée de province à son président pour passer les marchés. L'introduction des articles 177-1 et 177-3 permet de préciser le rôle de l'assemblée de province en matière de marchés et lorsqu'il n'est pas recouru à la délégation au président dans le cadre de l'article 177 2.

L'actuel gouvernement de Nouvelle-Calédonie s'est volontairement doté d'un règlement intérieur (publié au Journal officiel de la Nouvelle Calédonie du 7 juin 2012). L'article 9 confère une valeur juridique à l'existence d'un tel règlement.

Actuellement, l'article 166 de la loi organique précitée prévoit un droit d'information des conseillers provinciaux pour les seules « propositions » de délibération. En prévoyant l'information des élus pour l'ensemble des affaires qui font l'objet de délibérations, l'article 10 permet sans ambiguïté l'exercice de ce droit.

L'article 204 de la loi organique précitée prévoit la publication légale des actes des institutions de la Nouvelle-Calédonie au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. L'article 11 complète cet article par une disposition précisant que la publication peut être effectuée de manière électronique, à l'instar de l'article 6-1 relatif à la publication au Journal officiel de la République française.

Le chapitre IV permet de faire bénéficier les collectivités du territoire de la Nouvelle Calédonie des facilités de gestion reconnues aux collectivités de droit commun.

L'article 12 permet à la Nouvelle-Calédonie et à ses établissements publics de déroger à l'obligation de dépôt des fonds libres auprès de l'Etat, dans des conditions identiques à celles qui sont prévues par le droit commun et à l'instar de ce qui est déjà prévu pour les communes de Nouvelle-Calédonie, les provinces et leurs établissements publics (article 184-1 de la loi organique précitée). Cet alignement sur le droit commun permet également d'encadrer la procédure du dépôt des fonds de la Nouvelle-Calédonie et de leurs établissements publics (le dispositif de droit commun limitant de façon précise les cas pouvant ouvrir droit à une dérogation au principe d'obligation de dépôt des fonds au Trésor).

L'article 13 permet à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics de créer des sociétés publiques locales. Ce nouvel outil offrira aux collectivités la possibilité de détenir 100 % du capital de ces sociétés. L'absence de mise en concurrence entre les collectivités locales et leurs sociétés publiques locales garantira une simplification et une rationalisation de la réalisation de certaines opérations d'aménagement.

L'article 14 étend aux collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie les dispositions de droit commun relatives à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques.

L'article 15 détermine les modalités de l'affection des résultats et, le cas échéant, leur prise en compte par anticipation avant l'adoption du compte administratif. Cette disposition s'inscrit dans le but de compléter et consolider la mise en œuvre de l'instruction budgétaire et comptable M. 52 applicable depuis le 1er janvier 2012 en Nouvelle-Calédonie.

L'article 16 précise qu'à l'instar de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, les budgets des services publics industriels et commerciaux de la Nouvelle-Calédonie doivent être votés en équilibre réel, sauf dérogations limitativement énumérées.

Par ailleurs, il dresse une énumération de la consistance des dépenses obligatoires pour la Nouvelle-Calédonie comme pour les provinces en ciblant les dépenses qui ne sont pas obligatoires du simple fait de l'application d'une loi.

Enfin, il précise les modalités de vote du budget et la consistance des recettes d'investissement et de fonctionnement pour la Nouvelle-Calédonie et les provinces, afin de permettre une application de plein droit de l'instruction budgétaire et comptable M. 52.

En matière d'engagements des crédits par anticipation, la loi organique circonscrit cette possibilité à la seule section de fonctionnement, alors que l'exécutif des collectivités de droit commun est autorisé, en l'absence d'adoption du budget avant la date limite de vote et sur autorisation de l'organe délibérant, à engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, hors crédits afférents au remboursement de la dette. L'article 17 étend cette facilité de gestion à la Nouvelle Calédonie et aux provinces.

S'agissant de la tenue du débat d'orientation budgétaire, la loi organique prévoit des délais distincts selon qu'il s'agit du vote du budget du congrès ou de celui des provinces. Le débat se tient quatre mois avant l'examen du budget primitif de la Nouvelle-Calédonie et deux mois avant celui des provinces. Afin de permettre aux élus du congrès de disposer pour l'examen du budget d'éléments chiffrés significatifs et suffisamment précis, l'article 18 ramène à deux mois le délai imparti au congrès entre la discussion des orientations budgétaires et l'examen du budget primitif. L'harmonisation des délais de la procédure de vote du budget de la Nouvelle Calédonie et des provinces permettra aussi au congrès d'avoir connaissance des orientations budgétaires des provinces.

Avec le transfert, au 1er janvier 2012, de la compétence enseignement à la Nouvelle Calédonie, les établissements publics d'enseignement du second degré sont devenus des établissements publics administratifs de la Nouvelle-Calédonie. Afin de maintenir les règles budgétaires et comptables antérieures spécifiques à ces établissements, l'article 19 modifie l'article 209-25 de la loi organique précitée. Il renvoie à un décret le soin de fixer les règles d'organisation financière et comptable auxquels seront soumis les établissements publics locaux d'enseignement du second degré pour permettre in fine, l'application de l'instruction budgétaire et comptable M. 9 aux établissements de la Nouvelle-Calédonie.