LOI n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998

La France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) ont signé à Vienne, le 22 septembre 1998, un protocole additionnel à l'accord, signé entre ces mêmes parties le 27 juillet 1978, relatif à l'application des garanties en France.

Ce protocole complète l'accord de 1978 par lequel la France adhérait au régime de contrôle de l'usage pacifique des matières nucléaires mis en place par l'AIEA pour assurer l'application des dispositions du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, aux termes duquel les Etats non dotés de l'arme nucléaire s'engagent à ne pas fabriquer ou à ne pas acquérir de telles armes. Ce régime de contrôle reposait essentiellement sur la conclusion d'accords de garanties généralisées entre l'AIEA et les Etats non dotés. En souscrivant sur une base purement volontaire, de la même façon que les quatre autres puissances nucléaires reconnues, un accord de garanties préservant son statut d'Etat doté et prenant en compte les engagements internationaux auxquels elle avait souscrits, la France soumettait les matières nucléaires qu'elle désignait dans des installations, ou parties d'installations choisies, au système de garanties de l'AIEA. Pour tenir compte du contrôle de sécurité sur les matières nucléaires exercé au titre du chapitre VII du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, l'accord de garanties conclu par la France présentait un caractère trilatéral, Euratom étant partie à l'accord.

Ces accords de garanties généralisées, essentiellement fondés sur la vérification par l'AIEA de la comptabilité des matières nucléaires déclarées, s'étant révélés largement insuffisants à la lumière du programme nucléaire militaire clandestin irakien et des difficultés rencontrées par l'AIEA en Corée du Nord, l'AIEA a entrepris de mettre en place un ambitieux programme de renforcement de ses moyens de contrôle, qui a conduit à l'adoption d'un modèle de protocole additionnel aux accords de garanties. Ce contrôle plus étendu doit donner à l'AIEA la capacité de détecter des matières ou des activités nucléaires non déclarées dans les Etats non dotés de l'arme nucléaire.

Le dispositif issu du protocole repose sur la déclaration par les Etats, dotés ou non dotés, de renseignements de nature à permettre des recoupements d'informations par l'AIEA. Il consiste notamment à élargir le champ de compétences de l'AIEA qui devient destinataire d'informations nouvelles portant sur les activités industrielles -dont celles de recherche et de développement du cycle du combustible- et titulaire d'un droit d'accès complémentaire des installations pour vérifier l'exactitude des informations communiquées, étendu aux autres lieux où d'éventuelles activités nucléaires non déclarées pourraient être menées.

Les nouvelles dispositions introduites par le protocole permettront ainsi à l'AIEA de dresser un tableau aussi complet que possible de tous les aspects du cycle du combustible, de la production et des stocks de matières nucléaires, des activités de retraitement des matières nucléaires, et des éléments d'infrastructures appuyant le cycle du combustible actuel ou prévu d'un Etat.

Comme les quatre autres Etats dotés d'armes nucléaires, la France a signé un protocole additionnel à son accord de garanties, le 22 septembre 1998, auquel Euratom est également partie. Pour l'essentiel, il s'agit pour l'AIEA de disposer des informations portant sur les coopérations engagées par la France avec des Etats non dotés d'armes nucléaires.

La présente loi a pour objet de permettre l'application de l'ensemble des dispositions du protocole additionnel, compte tenu des contraintes de nature législative qu'elles impliquent pour les exploitants du secteur nucléaire. Le protocole se borne à prévoir la transmission par la France d'un certain nombre d'informations assez précisément définies (voir les articles 2 ai, 2 aii , 2 avi, 2 avii , 2 aviii 2 b du protocole). Cependant, il ne découle directement du protocole aucune obligation de déclaration auprès de l'administration pour les personnes physiques et morales exerçant dans le secteur industriel nucléaire. Pour cette raison, la loi définit l'obligation qui pèse sur les personnes physiques ou morales de transmettre des informations à l'autorité administrative compétente, ainsi que la nature des informations à transmettre, afin que la France puisse satisfaire aux obligations de déclaration auxquelles elle a souscrit par le protocole.

La loi d'application comporte également des dispositions qui organisent le déroulement des vérifications internationales en France et renforcent l'efficacité du protocole additionnel en prévoyant des sanctions pénales à l'encontre des exploitants en cas de défaut de déclaration des renseignements demandés au titre de la loi d'application ou de refus opposé à la venue des inspecteurs de l'AIEA dans leurs installations quand celle-ci est autorisée par le juge judiciaire.

Le Titre Ier est consacré à des définitions, apparues nécessaires dès lors que les termes du protocole additionnel appartiennent au domaine technique des « garanties » de non-prolifération mises en place par l'Agence internationale de l'énergie atomique. Ces définitions assurent également une certaine sécurité juridique pour les opérateurs quant à l'étendue de leurs obligations déclaratives, d'autant que le défaut de déclaration des renseignements demandés est susceptible d'entraîner le prononcé de sanctions pénales.

Titre II. - Obligations déclaratives

En dehors des informations comptables sur les matières nucléaires, qui sont transmises par Euratom à l'AIEA et feront l'objet de dispositions incluses dans un règlement communautaire sur le contrôle de sécurité d'Euratom, la loi impose la fourniture de renseignements que les industriels s'engagent à transmettre à l'autorité administrative, portant sur :

• les informations relatives aux coopérations dans le domaine nucléaire menées par toute personne publique ou privée avec des Etats non dotés de l'arme nucléaire dans les étapes du cycle du combustible nucléaire (paragraphe 1 de l'article 2) ;
• les informations relatives aux programmes de coopération prévus pour les dix années à venir avec des Etats non dotés, se rapportant au développement du cycle du combustible nucléaire, et aux activités de recherche et développement (paragraphe 2 de l'article 2) ;
• les informations permettant d'améliorer le « rendement des garanties » en France, dans les installations nucléaires qui ont été désignées par l'AIEA pour des inspections régulières (article 3) ;
• les informations relatives aux importations et exportations, depuis ou vers un Etat non doté, de déchets de moyenne ou de haute activité contenant du plutonium, de l'uranium hautement enrichi ou de l'uranium 233 pour lesquels les garanties ont été levées, et aux fabrications, importations et exportations de certains équipements ou matières non nucléaires visés dans les annexes du protocole (article 5, articles 4 et 6).

La loi d'application renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir le contenu des déclarations (et notamment pour les déclarations concernant des activités qui découlent des annexes I et II), ainsi que les modalités de transmission. Ce décret est en préparation. Ses dispositions reprendront certaines des modalités d'application définies dans les arrangements subsidiaires entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence, dont la négociation, prévue à l'article 12 du protocole, est en cours.

Titre III. - Vérification internationale

Le projet de loi accorde une place importante aux conditions d'exécution en France des vérifications prévues par le protocole additionnel par les inspecteurs mandatés par l'AIEA afin de s'assurer, sur place dans les installations, de la cohérence des déclarations transmises par l'autorité administrative, ou de détecter, en France mais en dehors de ces installations, d'éventuelles activités nucléaires clandestines menées par un Etat non doté de l'arme nucléaire (articles 8 et 9).

La loi aménage ainsi un dispositif d'accès des inspecteurs internationaux et des accompagnateurs aux locaux professionnels en deux temps :

• une procédure de visite administrative sans habilitation judiciaire, mais l'équipe d'inspecteurs et d'accompagnateurs ne peut passer outre un éventuel refus opposé par l'exploitant à une demande d'accès (article 11) ;
• en cas de refus de l'exploitant d'autoriser l'accès, une procédure comportant une saisine du président du tribunal de grande instance pour obtenir l'autorisation d'accéder aux locaux, en présence d'un officier de police judiciaire (article 12). En mettant en œuvre ce dispositif, le président du tribunal de grande instance statuera selon la procédure d'ordonnance sur requête prévue aux articles 493 à 498 du nouveau code de procédure civile, qui organisent une procédure rapide et non contradictoire, conforme à l'objectif poursuivi par la loi.

Les vérifications internationales constituant des sujétions pour les exploitants, le projet définit les modalités d'exercice du droit d'accès complémentaire, non systématique, accordé par la France à l'AIEA, les pouvoirs d'investigation dont disposent les inspecteurs de l'AIEA dans l'exercice de ces vérifications (articles 8 et 9), ainsi que les limites à ces pouvoirs (articles 13 à 17). La définition précise et l'encadrement des pouvoirs de l'équipe d'inspection contribuent ainsi à la protection de la liberté individuelle.

Au titre des moyens de contrôle et d'évaluation à la disposition des inspecteurs de l'Agence, les dispositions du projet de loi reprennent les équipements et techniques avancées de vérification, utilisés aux fins des garanties : techniques de confinement et de surveillance, pour l'instant appliquées aux matières nucléaires situées dans les installations soumises aux inspections régulières (article 18), utilisation d'appareils de détection et de mesure des rayonnements, prélèvement et analyse d'échantillons de l'environnement (article 8), dont le protocole prévoit d'étendre l'usage en dehors des installations nucléaires (article 9). Enfin, la formulation retenue à l'article 18 ne fait pas obstacle à l'évolution future des techniques utilisées, et notamment au recours généralisé à l'avenir à des systèmes de surveillance automatiques et de télésurveillance, ou à l'imagerie satellite.

Dans le souci de faciliter le bon déroulement de la vérification internationale, l'équipe d'accompagnement des inspecteurs internationaux, désignée par l'autorité administrative et dont le chef représente l'Etat lors des opérations de vérification, se voit attribuer un rôle de médiation entre le responsable de l'établissement et les inspecteurs de l'AIEA (articles 10, 11, 13 à 17).

Le régime de vérification prend aussi en compte le souci d'assurer la protection des intérêts de la France et des sites vérifiés, en prévoyant de limiter l'accès des inspecteurs à certains emplacements ou à certaines données à l'intérieur d'un site, dans le but de protéger des informations exclusives ou sensibles du point de vue commercial, ou d'empêcher la diffusion d'informations sensibles du point de vue de la prolifération (article 13). Les dispositions relatives à l'obligation de confidentialité (articles 15, 16 et 17) et celles relatives aux sanctions pénales en cas de divulgation de ces informations (article 22) y contribuent également.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions de déroulement des inspections.

Titre IV. - Sanctions pénales

Le titre IV traite des sanctions nécessaires pour assurer l'efficacité et la cohérence du dispositif. Compte tenu des enjeux internationaux qui s'attachent à la fourniture des renseignements et au bon déroulement des vérifications de l'AIEA, un régime de sanctions pénales, régime jugé dissuasif, a été retenu pour sanctionner tant le refus de transmission d'informations (article 19), que le refus opposé à l'accès des inspecteurs de l'AIEA dans des conditions autorisées par le juge judiciaire (article 20). Les personnes morales peuvent voir leur responsabilité pénale engagée dans les conditions prévues par les dispositions de l'article 121-2 du code pénal.

Titre V. - Dispositions relatives à l'outre-mer et dispositions diverses

Le titre V prévoit l'application de la loi à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Il précise notamment les conditions d'application des dispositions de l'article 12 du projet de loi dans ces collectivités territoriales.