LOI n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne

Projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne

NOR : JUSX1403244L

---

Afin de promouvoir un espace de liberté, de sécurité et de justice, et pour éviter toute situation d'impunité qui résulterait de l'absence de reconnaissance des décisions judiciaires prises dans un Etat membre par les autorités compétentes des autres Etats membres, l'Union européenne a adopté le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires au sein de l'Union.

En application de ce principe, le Conseil européen tenu à Tampere a adopté les 15 et 16 octobre 1999 un programme de mesures (dit « programme de Tampere) destinées à mettre en œuvre ce principe de reconnaissance mutuelle pour les décisions judiciaires les plus significatives. C'est ainsi que durant la décennie des années 2000-2010, le Conseil a adopté plusieurs décisions cadres qui imposent aux Etats membres d'adapter leurs législations.

L'Union européenne a ainsi adopté des décisions-cadres relatives au mandat d'arrêt européen (décision-cadre 2002/584/JAI du 13 juin 2002), au gel des éléments de preuve (décision-cadre 2003/577/JAI du 22 juillet 2003), aux peines d'amende (décision-cadre 2005/214/JAI du 25 février 2005), à la confiscation des produits du crime (décision-cadre 2006/783/JAI du 6 octobre 2006) et à la reconnaissance des condamnations à une peine privative de liberté (2008/909/JAI du 27 novembre 2008).

Complétant les catégories de décisions judiciaires pour lesquelles les Etats membres sont tenus par la reconnaissance mutuelle, l'Union européenne a adopté deux autres décisions-cadres.

La première concerne les condamnations ou les décisions de libération conditionnelle impliquant la surveillance des mesures de probation ou des peines de substitution. Il s'agit de la décision-cadre 2008/947/JAI du conseil du 27 novembre 2008 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution.

La seconde porte sur les décisions alternatives au placement en détention provisoire impliquant certaines mesures de contrôle. Il s'agit de la décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil du 23 octobre 2009 concernant l'application, entre les Etats membres de l'Union européenne, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu'alternatives à la détention provisoire.

En outre, aux fins d'une bonne administration de la justice, l'Union européenne s'est intéressée aux situations dans lesquelles une même personne fait l'objet pour les mêmes faits de poursuites parallèles dans plusieurs Etats membres. Les négociations ont démontré la difficulté d'obtenir un consensus entre les Etats membres (obligatoire sous l'empire du Traité de Maastricht) pour déterminer des règles contraignantes définissant l'Etat le mieux placé pour assurer les poursuites. A défaut de pouvoir définir de telles règles, le Conseil a adopté une décision-cadre incitant les Etats membres à se concerter pour éviter des doubles poursuites : la décision cadre 2009/948/JAI du Conseil du 30 novembre 2009 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales.

Le présent projet de loi a pour objet de transposer les trois décisions-cadres précitées.

Notre procédure pénale ne comprend aucune disposition relative à la possibilité de placer une personne sous contrôle judiciaire dans un autre Etat membre de l'Union européenne ou, à l'inverse, de prendre en charge sur le territoire national un contrôle judiciaire prononcé dans un autre Etat membre. Par ailleurs il n'existe aucune convention internationale en la matière.

En ce qui concerne la reconnaissance des condamnations ou des décisions de libération conditionnelle impliquant la surveillance de mesures de probation ou de peines de substitution à l'étranger, la France a signé et ratifié la convention du Conseil de l'Europe du 30 novembre 1964 pour la surveillance des personnes condamnées ou libérées sous condition. Toutefois cette convention a été ratifiée par seulement huit des vingt-huit Etats membres de l'Union européenne (Autriche, Estonie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Slovénie et Suède) et reste peu utilisée. En outre, la France a fait une réserve importante dont il résulte qu'elle ne peut prendre en charge l'exécution d'une condamnation étrangère à une peine de probation ni demander l'exécution par un autre Etat d'une peine de ce type prononcée par les juridictions françaises.

Enfin en ce qui concerne les conflits de compétence, il n'existe aucune disposition relative aux conflits positifs ou négatifs entre juridictions de plusieurs Etats membres de l'Union européenne.

L'article 1er insère dans le chapitre II du titre X du livre IV du code de procédure pénale une section 8 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence. La section impose aux autorités judiciaires françaises de se concerter avec les autorités compétentes étrangères. Pour les besoins de cette concertation, il est dérogé au secret de l'enquête et de l'instruction mais les modalités de transmission et de conservation des informations échangées doivent garantir leur confidentialité. Les informations de nature à nuire aux intérêts fondamentaux de l'Etat en matière de sécurité nationale ou à compromettre la sécurité d'une personne ne sont pas communiquées.

L'article 2 insère dans le code de procédure pénale un chapitre relatif à l'exécution des décisions de contrôle judiciaire au sein des Etats membres de l'Union européenne.

Ce chapitre est introduit dans le titre X du livre IV du code de procédure pénale relatif à l'entraide judiciaire internationale et non dans le titre III spécifique aux juridictions d'instruction parce que les mesures de contrôle prononcées en tant qu'alternatives à la détention provisoire peuvent être prononcées par de nombreuses autorités judiciaires (juge des libertés et de la détention, tribunal correctionnel, chambre des appels correctionnels, etc.).

Conformément à la structure classique des dispositions de transposition des décisions cadres relatives à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, le chapitre est divisé en trois sections : la première regroupe les dispositions générales applicables tant à la transmission d'une décision française qu'à la reconnaissance et au suivi d'une décision étrangère et les deux sections suivantes sont consacrées spécifiquement à chacune de ces deux situations (transmission d'une décision française à un autre Etat membre de l'Union européenne et reconnaissance et suivi en France d'une décision prise par l'autorité compétente de l'un de ces Etats).

L'article 3 insère dans le code de procédure pénale un titre relatif à l'exécution des condamnations et des décisions de probation comprenant la surveillance de mesures de probation et de peines de substitution au sein des Etats membres de l'Union européenne.

A l'instar des dispositions introduites pour l'exécution des sanctions pécuniaires (visées à au cinquième alinéa de l'article 707-1 du code de procédure pénale) et des peines privatives de liberté (articles 728-10 à 728-76 du code de procédure pénale), ce titre est introduit dans le livre V du code de procédure pénale qui traite des procédures d'exécution.

Comme pour la décision relative aux mesures alternatives à la détention provisoire, les dispositions de transposition sont regroupées en trois sections consacrées aux dispositions générales, aux dispositions concernant les peines françaises exécutées dans un autre Etat membre de l'Union européenne et aux dispositions relatives à l'exécution en France des mesures de probation et de peines de substitution prononcées par l'autorité d'un autre Etat membre.

L'article 4 introduit des dispositions spécifiques aux mesures de probation et aux peines de substitution prononcées à l'encontre des mineurs.

Comme ce qui a été prévu lors de la transposition de la décision-cadre relative aux peines privatives de liberté, la particularité des règles juridiques applicables aux mineurs justifie que le juge pour enfants exerce pour les mineurs les attributions dévolues par le présent projet de loi au juge d'application des peines pour la reconnaissance et la mise à exécution des condamnations et des décisions de probation prononcées par une juridiction d'un autre Etat membre de l'Union européenne.

L'article 5 est une disposition de coordination avec l'introduction de la faculté pour le juge qui doit statuer sur la reconnaissance d'une décision étrangère de s'entretenir avec la personne concernée par un moyen de télécommunication.

L'article 6 permet la transposition de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte). Le délai de transposition de cette directive a expiré, la Commission européenne a ouvert une procédure d'infraction et la France s'expose à de lourdes sanctions en l'absence de transposition rapide.

La directive du 13 décembre 2011 comporte peu d'innovations majeures par rapport à la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004. Pour l'essentiel, elle accroît le niveau de protection des personnes en ce qui concerne l'éligibilité à la protection internationale en précisant en particulier les modalités d'évaluation de la capacité de protection et en précisant les conditions de l'asile interne ainsi que de la cessation de la protection. Elle renforce également les droits, notamment de séjour, économiques et sociaux attachés à cette protection En ce qui concerne les conditions d'octroi de la protection, le droit français respecte d'ores et déjà ces standards et l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a adapté ses pratiques aux nouvelles normes découlant de la directive. Il en est de même de la très grande majorité des droits notamment économiques et sociaux prévus par cette directive qui sont déjà reconnus en droit français. Le projet de loi portant réforme de l'asile qui sera présenté comportera cependant des mesures transposant certaines des dispositions de cette directive pour les consacrer en droit interne.

En revanche, en ce qui concerne les droits en matière de séjour, une modification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile s'avère nécessaire pour se conformer aux articles 2 et 24 de la directive.

Tel est l'objet de cette disposition qui modifie l'article L. 313-13 en prévoyant que la carte de séjour temporaire délivrée au bénéficiaire de la protection subsidiaire est renouvelée pour une durée de deux ans (contre un an actuellement). Elle élargit par ailleurs le bénéfice de la carte de séjour temporaire aux parents des mineurs ayant bénéficié de l'octroi d'une protection subsidiaire. Ces mesures apportent des garanties nouvelles aux personnes bénéficiant d'une protection internationale ainsi qu'aux membres de leur famille. En allongeant la durée de validité des titres, ces dispositions constituent aussi des mesures de simplification tant pour les administrés que pour les services préfectoraux.

L'article 7 fixe les conditions d'application outre-mer des dispositions de procédure pénale.

L'article 8 fixe l'entrée en vigueur des dispositions de transposition au 1er décembre 2014, respectant la date limite à compter de laquelle des pénalités sont susceptibles d'être prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne à l'encontre de la France. Il prévoit les dispositions diverses nécessaires permettant de prendre en compte le fait que tous les Etats ne transposent pas, à la même date, les différentes décisions cadres et que la mise en œuvre des dispositions de transposition ne peut être effective que lorsque l'Etat qui prend une décision et celui qui exécute cette décision ont tous deux transposé la décision cadre considérée. Ces dispositions permettent de maintenir applicables les instruments juridiques en vigueur antérieurement lorsque les décisions-cadres ne peuvent être mises en œuvre ou font l'objet de déclarations limitant son application.