LOI n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense

Ainsi que le prévoyait l'article 6 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, le Gouvernement a procédé à l'actualisation de la programmation militaire 2014-2019. Le présent projet de loi traduit à cette fin les décisions prises, notamment en conseil de défense le 29 avril 2015.

Cette actualisation comporte d'une part la modification du chapitre Ier de la loi de programmation militaire décrivant la chronique des ressources financières de la mission défense sur les années 2015 à 2019 et les évolutions d'effectifs associées, d'autre part les modifications apportées au rapport annexé à la loi du 18 décembre 2013.

Elle poursuit deux objectifs majeurs.

Depuis 2013, les évolutions du contexte international et le niveau élevé d'engagement des forces armées, qui se situe au-delà des seuils fixés dans le Livre Blanc 2013, imposent d'actualiser les prévisions de la loi de programmation militaire, sans conduire cependant à reconsidérer ses fondements principaux. Simultanément, l'évolution des données de notre sécurité intérieure a conduit au déploiement depuis janvier 2015 de 10 000 hommes sur le territoire national dans le cadre de l'opération « Sentinelle » et, plus généralement, au renforcement de l'ensemble des dispositifs de protection du ministère de la défense.

Ainsi, pour garantir à la France la capacité de ses forces armées à faire face dans la durée à l'ensemble de leurs engagements opérationnels, sur le territoire national comme en interventions extérieures, un allégement des contraintes pesant sur les effectifs et un effort supplémentaire dans le domaine des équipements, notamment dans celui de l'entretien programmé des matériels, a été décidé.

Ces moindres déflations et les équipements supplémentaires permettront tout à la fois de mettre en œuvre le nouveau contrat opérationnel de protection sur le théâtre national, de soutenir le niveau actuel d'engagement du contrat d'intervention en gestion de crise et de maintenir l'équilibre entre les trois priorités de notre stratégie militaire fixées par le Livre Blanc, la protection, la dissuasion et l'intervention.

Comme la loi de programmation militaire du 18 décembre 2013, le présent projet de loi comporte plusieurs chapitres, dont le premier présente des dispositions à caractère programmatique et les quatre autres des dispositions normatives, dont certaines, celles liées aux outils de politique des ressources humaines, sont directement en rapport avec la programmation militaire. D'autres dispositions normatives sont destinées à tirer les conséquences d'évolutions juridiques intervenues depuis 2013.

CHAPITRE IER - MESURES D'ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNEES 2015 A 2019 (ARTICLES 1ER A 4)

Le chapitre Ier, auquel sont annexées les modifications au rapport annexé à la loi de programmation militaire 2014 2019, détermine les objectifs de la politique de défense réactualisés sur la période 2015 2019. Les grands principes de la stratégie de défense et de sécurité nationale exposés dans le Livre Blanc de 2013 sont maintenus, de même que les grands équilibres de la Programmation militaire. Par rapport à la programmation telle que votée par le Parlement en décembre 2013, les évolutions saillantes, qui doivent faire l'objet de mesures législatives dans le cadre du présent projet de loi, sont les suivantes :

Le rapport annexé à la loi de programmation militaire n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 est complété par les dispositions annexées à la présente loi ( article 1er ).

L'article 2 présente une nouvelle programmation des ressources financières, destinées à conforter la ressource nécessaire aux armées et à prendre en compte le renforcement de leurs missions, pour répondre aux évolutions stratégiques et de sécurité intervenues depuis 2013. Le montant des crédits de paiement hors pensions de la mission « Défense » est accru de 3,8 Md€, pour s'élever à 162,41 milliards d'euros courants sur la période 2015-2019. Dès 2015, des crédits budgétaires seront substitués aux ressources exceptionnelles à hauteur de 2,14 milliards d'euros. Pour les années suivantes, les crédits budgétaires viennent prendre la place des ressources exceptionnelles décrites dans la loi de décembre 2013, à l'exception des ressources financières résultant des cessions immobilières, ou, dans une moindre mesure, de cessions à des tiers de matériels militaires.

L'actualisation de la loi de programmation militaire conduit également à modifier l'évolution prévisionnelle des effectifs entre 2015 et 2019 (article 3 ), conformément aux priorités assignées à la politique de défense et de sécurité, notamment s'agissant de l'atténuation de la trajectoire de réduction des effectifs et de la prise en compte du nouveau contrat de protection du territoire assigné aux armées.

L'article 4 prévoit une prochaine échéance avec le Parlement fixée en 2017 pour l'actualisation de la nouvelle programmation.

CHAPITRE II - ASSOCIATIONS PROFESSIONNELLES NATIONALES DE MILITAIRES (ARTICLES 5 A 8)

Les dispositions relatives aux associations professionnelles nationales de militaires que comporte le chapitre II permettent de tirer les conséquences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui, par deux arrêts du 2 octobre 2014, a condamné la France pour non respect de l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantit le droit d'association, dont la liberté syndicale est l'un des aspects.

A l'heure actuelle, le code de la défense, en ses articles L. 4121-1 à L. 4121-4, interdit de façon générale et absolue aux militaires en activité de service d'adhérer à des groupements ou associations à caractère politique ou syndical.

La remise en question de cette interdiction implique non seulement de reconnaître aux militaires le droit de créer et d'adhérer à des organismes ayant pour objet la préservation de leurs intérêts professionnels, mais aussi de garantir à ces organismes, par l'attribution de certains droits et moyens, l'exercice effectif de la mission qu'ils se sont assignée, notamment par la reconnaissance d'un droit au dialogue social avec la hiérarchie militaire.

Le projet de loi définit ainsi l'objet des associations professionnelles nationales de militaires (APNM) dont la finalité est de préserver et promouvoir les intérêts des militaires en ce qui concerne la condition militaire, en toute indépendance et dans le respect des obligations s'imposant aux militaires. A ce titre, les associations professionnelles nationales de militaires peuvent ester en justice et contester notamment les actes réglementaires relatifs à la condition militaire, ou les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs de la profession. En revanche, le projet de loi précise qu'elles ne peuvent pas contester devant le juge l'organisation des forces armées et des formations rattachées. Les associations professionnelles nationales de militaires auront par ailleurs la possibilité de se constituer partie civile pour les faits dont elles seraient personnellement et directement victimes.

La spécificité des missions incombant aux forces armées, récemment réaffirmée par le Conseil constitutionnel, justifie les restrictions apportées aux modes d'action et d'expression des associations professionnelles et des militaires qui y adhérent. Elles concernent notamment les droits de grève, de manifestation ou de retrait, ainsi que les actions qui seraient menées par des militaires engagés dans des opérations, notamment les opérations extérieures.

Le projet de loi permettra aux associations professionnelles nationales de militaires représentatives de participer pleinement au dialogue interne, en leur réservant des sièges au Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) dans la limite d'un tiers. Cette évolution notable contribuera pleinement à la rénovation de la concertation au sein de la communauté militaire lancée à l'automne 2013. Les associations professionnelles nationales de militaires ne seront en revanche pas introduites dans les sept conseils de la fonction militaire (CFM). Ces derniers ne seront plus compétents pour étudier en première instance l'ensemble des textes soumis au CSFM, mais ils conserveront la possibilité d'étudier toutes les questions les concernant.

L'article 5 fournit ainsi une définition de la condition militaire, tandis que l 'article 6 procède au toilettage de divers articles du code de la défense afin d'en rendre compatibles les dispositions avec la création des associations professionnelles nationales de militaires.

L'article 7 crée, dans ce même code, un nouveau chapitre consacré aux associations professionnelles nationales de militaires. Il en définit l'objet, les prérogatives et les droits, le cadre de leur activité, les critères de représentativité applicables. Les modalités de transparence financière et les facilités accordées auxdites associations seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

L'article 8 modifie l'article 199 quater C du code général des impôts afin que les cotisations versées aux associations professionnelles nationales de militaires représentatives au sens de l'article L. 4126-8 du code de la défense ouvrent droit à un crédit d'impôt sur le revenu au même titre que les cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires au sens de l'article L. 2121-1 du code du travail.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES HUMAINES (ARTICLES 9 A 16)

L'article 9 actualise et clarifie le dispositif de la pension afférente au grade supérieur (PAGS), qui constitue l'une des mesures d'incitation au départ mises en place par la loi de programmation militaire 2014-2019, afin de faciliter les restructurations du ministère de la défense. Cette mesure vient en complément du pécule modulable d'incitation au départ (PMID) et de la promotion fonctionnelle des militaires. Le dispositif de la PAGS permet aux militaires de quitter l'institution en bénéficiant d'une pension militaire de retraite revalorisée, notamment par la prise en compte, pour son calcul, de l'indice de rémunération du grade supérieur à celui détenu par le militaire lors de sa radiation des cadres. Ce dispositif conserve toute sa pertinence en tant que levier, car la révision du rythme de réduction des effectifs du ministère, telle que décidée par le Président de la République, ne remet pas en cause la nécessité de maintenir un niveau adapté de départs, notamment sur le haut de la pyramide des grades. De plus, cette évolution permettra aux militaires d'opter de manière préférentielle pour la PAGS, plutôt que pour le pécule modulable d'incitation au départ (PMID), plus onéreux.

L'article 10 assouplit les conditions d'éligibilité pour bénéficier de la promotion fonctionnelle, qui constitue un autre levier d'incitation au départ prévu par la loi de programmation militaire 2014-2019 mais qui s'est révélé insuffisamment attractif. Cet article ouvre le bénéfice de la promotion fonctionnelle aux militaires qui ont accompli quinze ans de services effectifs à la date de leur demande écrite de promotion. Ainsi, le vivier de militaires, en particulier d'officiers, pouvant bénéficier de la promotion fonctionnelle sera augmenté de façon importante.

L'article 11 modifie l'alinéa 1er de l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) en vue d'intégrer le congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans dans la constitution du droit à pension. Cette mesure remédie à une différence de situation constatée avec celle applicable en cette matière aux agents publics civils. Il modifie également cet article pour que les congés de maladie des militaires soient pris en compte dans la constitution du droit à pension.

L'article 12 modifie le code de la défense afin d'étendre le congé du blessé, prévu à l'article L. 4138-3-1 du code de la défense, aux militaires blessés ou ayant contracté une maladie en opérations de sécurité intérieure visant à la défense de la souveraineté de la France ou à la préservation de l'intégrité de son territoire et dont les conditions d'intensité et de dangerosité sont assimilables à celles d'une OPEX. Accorder le bénéfice de ce congé de la position d'activité à ces militaires a pour objectif de leur permettre de garder une proximité avec leur unité d'affectation.

L'article 13 vise à assouplir les conditions d'emploi de réservistes en cas de crise menaçant la sécurité nationale. Une nouvelle politique des réserves militaires apparaît en effet indispensable pour répondre aux besoins croissants de protection sur le territoire nationale face aux nouvelles menaces et pour contribuer à la résilience collective ainsi qu'à la cohésion nationale. Ces dispositions permettront une plus grande réactivité dans le recours aux réservistes tout en sécurisant leur situation à l'égard de leur employeur principal.

Elles prévoient en particulier :

• dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, leur mise en œuvre par arrêté du ministre de la défense et/ou du ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale, pour une durée limitée, définie dans ledit arrêté ;
• que le préavis que doit respecter le réserviste pour prévenir son employeur de son absence pour activités dans la réserve pourra être réduit d'un mois à quinze jours ;
• pour les réservistes ayant souscrit une clause de réactivité avec l'accord de leur employeur, que la durée minimale du préavis pourra être réduite de quinze à cinq jours ;
• un nombre de jours d'activités dans la réserve effectués sur le temps de travail et opposables à l'employeur pouvant être augmenté de cinq à dix jours par année civile.

Les articles 14 à 16 contiennent un ensemble des dispositions relatives à l'accès des militaires à la fonction publique. L'aide au retour des militaires à la vie civile est une obligation pour l'Etat, et la reconversion constitue, dans un contexte de déflation des effectifs dans certains grades, l'une des conditions fondamentales du respect de l'impératif de jeunesse qui détermine l'efficacité de l'action militaire. L'accès à la fonction publique représente depuis longtemps un outil majeur de la reconversion des militaires.

Le projet de loi vise notamment à simplifier la mise en œuvre de la procédure encadrée par l'article L. 4139 2 du code de la défense et à généraliser l'accès des militaires aux concours internes des trois fonctions publiques. Il permet par ailleurs au conjoint, ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS), du militaire se trouvant dans l'incapacité permanente de travailler à la suite d'une blessure contractée en opération extérieure, de bénéficier des emplois réservés.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES A L'EXPERIMENTATION D'UN SERVICE MILITAIRE VOLONTAIRE (ARTICLES 17 ET 18)

Il est créé, à titre expérimental, un service militaire volontaire (SMV), à destination de jeunes, garçons ou filles, âgés de dix sept ans révolus et de moins de vingt six ans à la date de leur recrutement, qui résident habituellement en métropole et qui ont été identifiés, notamment au cours des Journées Défense et Citoyenneté, comme étant en situation délicate au regard de l'insertion professionnelle. Ils pourront ainsi recevoir une formation globale d'une durée variant entre six et douze mois en fonction du niveau général du stagiaire et de son projet professionnel.

Ce nouveau dispositif s'inspire de celui qui existe pour les territoires ultramarins sous la forme du service militaire adapté (SMA), qui fait preuve d'une grande efficacité. Il s'agit de transposer ce modèle à la métropole et ainsi d'apporter les outils nécessaires aux jeunes bénéficiaires pour qu'ils s'insèrent professionnellement dans les meilleures conditions.

L'expérimentation de ce nouveau dispositif est prévue pour une durée de deux ans à compter du 1er septembre 2015. Le cadre législatif n'existant pas actuellement, il est proposé de créer un cadre juridique autonome durant la période de l'expérimentation, qui sera codifié à l'issue, si l'expérimentation est concluante après évaluation.

Ainsi, le projet de loi présenté vise à rendre juridiquement viable le dispositif du service militaire volontaire pour cette période d'expérimentation, et ce en permettant :

• la création de centres de formation ;
• aux militaires d'active d'être affectés dans ces formations administratives en tant que cadres ;
• aux jeunes français métropolitains de servir en tant que volontaires du service militaire volontaire.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES (ARTICLES 19 A 25)

Aux termes de l 'article 19 , l'obligation de recensement à seize ans demeure, mais seule la preuve de la participation à la journée défense et citoyenneté est désormais exigée pour l'inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique, quel que soit l'âge entre seize et vingt cinq ans. La distinction opérée actuellement consistant à n'exiger que l'attestation de recensement comme preuve de la régularité vis-à-vis des obligations du service national entre seize ans et dix huit ans non révolus, et le certificat individuel de participation à la journée défense et citoyenneté entre dix huit ans et cingt cinq ans non révolus est supprimée.

Par ailleurs, la sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que de l'apprentissage des gestes élémentaires de premier secours sont supprimés. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, les jeunes gens bénéficient en effet d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours, ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours, au sein de l'école dans le cadre de la scolarité obligatoire. Est en revanche prévue une sensibilisation à la sécurité routière utilisant une partie du temps dégagé par la suppression du secourisme.

Enfin, est supprimée l'obligation, pour les appelés, de fournir un certificat délivré par un médecin attestant qu'ils ont subi un examen de santé dans les six mois précédents, et de la disposition corollaire prévoyant, pour ceux qui n'ont pas présenté de certificat, d'être convoqués par la caisse primaire d'assurance maladie afin de bénéficier d'un examen de santé gratuit tel que prévu à l'article L. 321-3 du code de la sécurité sociale.

L'article 20 remplace, à l'article L. 3414-5 du code de la défense consacré aux ressources de l'établissement public d'insertion de la défense, les mots : « la Communauté européenne » par les mots : « l'Union européenne ». Cette modification permet de mettre à jour l'appellation de l'Union européenne prévue depuis le 1er novembre 1993, correspondant à l'entrée en vigueur du traité de Maastricht signé le 7 février 1992. Le même article ajuste un titre du code de la défense pour permettre la codification en partie réglementaire de l'ensemble des organismes de soutien et de mise en conditions opérationnelles.

L'article 21 habilite le Gouvernement à intervenir en matière législative par ordonnance, conformément à l'article 38 de la Constitution, pour divers sujets de nature technique.

Cette habilitation permettra :

• l'adaptation du champ d'application du titre Ier du livre V du code de l'environnement aux installations relevant du ministère de la défense et l'établissement des modalités particulières d'application des dispositions du titre Ier du livre V de ce code à certaines installations relevant du ministère de la défense ;
• la modification des dispositions utiles du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre afin de modifier la dénomination des sépultures des militaires ;
• les modifications qui seraient rendues nécessaires dans le code de la défense pour assurer la cohérence rédactionnelle avec les dispositions de la présente loi et le respect de la hiérarchie des normes, pour remédier aux éventuelles erreurs et pour abroger les dispositions devenues sans objet ;
• le renforcement de l'efficacité du contrôle relatif à la fabrication et au commerce de matériels de guerre et d'armes et munitions de défense, y compris en outre-mer ;
• l'extension de la nature des matériels de guerre, armes et munitions pour lesquels les entreprises de fabrication ou de commerce sont tenues de signaler à l'autorité administrative compétente tout dépôt de demande de brevet d'invention auprès de l'Institut national de la propriété intellectuelle ;
• l'ajout de dispositions relatives au contrôle a posteriori des opérations d'exportation de matériels de guerre et de transferts intracommunautaires de produits liés à la défense, en permettant à l'autorité administrative de s'assurer de la viabilité des mesures de contrôle interne des entreprises, et, le cas échéant, de prononcer des mises en demeure correctives susceptibles de faire l'objet de sanctions administratives en cas d'inexécution ;
• la clarification des dispositions concernant la prise en compte du temps passé dans certaines positions de non-activité au titre de l'avancement ;
• l'introduction des dispositions relatives aux aides à la scolarité, aux bourses d'études et aux aides spécifiques accordées aux élèves et aux étudiants lorsque ceux-ci s'engagent à souscrire, à l'issue de leurs études, un contrat en qualité de militaire ;
• l'institution, au niveau législatif, du dispositif de santé et de sécurité au travail des militaires durant leur service afin, en particulier, de pouvoir prendre en compte la situation de ceux qui ne sont pas placés sous l'autorité du ministre de la défense ;
• l'harmonisation dans le code de la défense de l'usage de l'expression « les forces armées et formations rattachées » ;
• la définition des conditions dans lesquelles, sur décision administrative ou judiciaire, les commandants de bâtiments de l'Etat peuvent faire procéder à la destruction des cargaisons de produits stupéfiants saisis lors d'opérations de police en mer ;
• la suppression de certaines commissions relatives aux anciens combattants et devenues inutiles ou obsolètes ;
• de modifier les conditions dans lesquelles les conjoints et ex-conjoints survivants non remariés des personnes désignées par le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés, anciens membres de formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie peuvent obtenir le bénéfice de l'allocation de reconnaissance.

L'article 22 procède à la ratification des deux ordonnances prises sur le fondement de l'article 55 de la loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 : les ordonnances n° 2014-792 du 10 juillet 2014 et n° 2014-1567 du 22 décembre 2014.

L'article 23 comporte les dispositions d'entrée en vigueur adaptées aux différentes dispositions normatives de la présente loi.

L'article 24 abroge la loi n° 52-351 du 31 mars 1952 constituant des détachements de météorologie affectés organiquement à certaines grandes unités et formations de l'armée de l'air et fixant le régime des fonctionnaires de la météorologie en service dans ces détachements, dont le dispositif ne correspond plus à l'organisation actuelle des relations entre ministère de la défense et l'établissement public Météo-France. Les besoins du ministère de la défense en matière de météorologie sont désormais satisfaits dans les conditions définies par le décret n° 93 861 du 18 juin 1993 portant création de l'établissement public Météo-France et l'arrêté du 8 septembre 1998 définissant les rapports entre les armées et Météo-France.

Par ailleurs, il abroge l'article 58 de la loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, dès lors qu'une actualisation est prévue au chapitre Ier.

L'article 25 comporte enfin une disposition prévoyant, dans un souci de lisibilité du droit, l'application du présent projet de loi sur l'ensemble du territoire de la République.