LOI organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature

L'indépendance de la justice est une garantie pour nos concitoyens d'un service public de la justice impartial et assurant à chacun des décisions prises dans l'intérêt de la société. Le Président de la République a pris devant les Français des engagements clairs et renouvelés quant aux garanties qu'il entend apporter à l'indépendance de la justice dont il est le garant en application de l'article 64 de la Constitution. Depuis sa prise de fonction, la garde des sceaux, ministre de la justice, a assuré l'indépendance de la justice et a rappelé la confiance de l'Etat dans ses magistrats. La loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 a consacré dans le code de procédure pénale l'interdiction des instructions du ministre de la justice aux magistrats du ministère public dans des affaires individuelles. Les propositions de nomination aux plus hautes responsabilités du parquet sont publiées de manière transparente et les avis du Conseil supérieur de la magistrature sur ces propositions sont systématiquement suivis. Afin de consolider encore davantage l'indépendance de la justice et d'inscrire ces pratiques au niveau adéquat dans la hiérarchie des normes, une réforme des dispositions portant loi organique relatives à la magistrature est toutefois nécessaire.

Les quinze dernières années ont connu plusieurs réformes du statut de la magistrature. La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a simplifié et amélioré le déroulement de carrière des magistrats, favorisé leur nécessaire mobilité et renforcé l'indépendance de la justice. La loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 était relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats. La loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution a tiré les conséquences de la réforme de la composition du Conseil supérieur de la magistrature en déterminant les règles applicables à sa saisine par les justiciables et a procédé à plusieurs modifications en matière disciplinaire.

La présente réforme du statut de la magistrature permettra non seulement de renforcer l'indépendance et l'impartialité des magistrats mais aussi d'ouvrir davantage la magistrature sur la société. Ainsi, le statut des magistrats du parquet et des juges du siège sera renforcé en supprimant la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres, de même que le statut du juge des libertés et de la détention en raison de son rôle croissant en matière de protection des droits et des libertés. Par ailleurs, l'institution judiciaire doit participer à la République exemplaire appelée de ses vœux par le Président de la République, à l'instar de ce qui existe aujourd'hui pour les principaux responsables publics et les parlementaires. Il est par conséquent proposé de renforcer les obligations de transparence des magistrats afin de mieux prévenir les risques de conflit d'intérêts.

Cette réforme s'inscrit dans la réforme judiciaire « J21 - la justice du 21ème siècle » présentée par la garde des sceaux, ministre de la justice, le 10 septembre 2014 en conseil des ministres à partir d'un profond travail de réflexion associant l'ensemble des personnels et professionnels de justice et des parlementaires. Afin de répondre pleinement à l'enjeu de la modernisation de la justice et de son adaptation aux transformations de la société, quinze actions ont été présentées pour une justice plus proche, plus efficace et plus protectrice.

Le présent projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, l'ordonnance n° 58 1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant la nomination aux emplois civils et militaires de l'Etat et la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 relative au Conseil supérieur de la magistrature.

Le présent projet de loi organique tend, en premier lieu, à renforcer l'indépendance des magistrats de l'inspection générale des services judiciaires et à créer de nouvelles fonctions pour favoriser les perspectives de carrière des magistrats.

L'article 1er modifie l'article 1er de l'ordonnance statutaire pour prévoir expressément que les magistrats exerçant des fonctions à l'inspection générale des services judiciaires font partie intégrante du corps judiciaire et l' article 2 précise quels sont ceux d'entre eux qui sont placés hors hiérarchie. En outre, les articles 13 et 18 modifient respectivement les articles 28 et 38 pour préciser que ces magistrats sont nommés dans les mêmes conditions que les magistrats du parquet.

L'article 2 modifie l'article 3 de l'ordonnance statutaire dans le souci d'améliorer le déroulement de carrière des magistrats en créant de nouvelles fonctions hors hiérarchie dans les cours d'appel et dans les tribunaux de grande instance. Cette création permettra de consolider la structure des emplois en renforçant les postes d'encadrement intermédiaire et supérieur dans les juridictions dont l'activité est la plus forte.

Le présent projet de loi organique tend, en deuxième lieu, à améliorer la formation des magistrats de l'ordre judiciaire et à faciliter leur recrutement.

L'article 3 modifie l'article 14 de l'ordonnance statutaire afin d'étendre les missions confiées à l'Ecole nationale de la magistrature et de lui permettre d'assurer la formation d'un plus large public. Ainsi, il est indiqué que l'Ecole nationale de la magistrature assure également la formation des candidats admis aux concours complémentaires et des candidats à une intégration directe, ainsi que celle des personnes n'appartenant pas au corps judiciaire mais exerçant des fonctions juridictionnelles ou contribuant étroitement à l'activité judiciaire. Cet article améliore aussi la formation des magistrats effectuant leur stage pratique à l'occasion d'un changement de fonction en leur permettant de participer à l'activité juridictionnelle sans toutefois recevoir délégation de signature. Cet article met ainsi en avant l'attachement du Gouvernement à ce que l'Ecole nationale de la magistrature, dont la qualité est largement reconnue, soit une école dynamique, ouverte et innovante permettant l'adaptation des pratiques aux évolutions techniques et de la société.

L'article 4 modifie l'article 16 de l'ordonnance statutaire afin de prévoir que les conditions dans lesquelles une qualification sera reconnue au moins équivalente au diplôme requis pour accéder à la magistrature seront fixées par décret en Conseil d'Etat et que la vérification des conditions requises pour être candidat à l'auditorat doit intervenir au plus tard à la date de la nomination. La condition d'aptitude physique est également modifiée pour l'aligner sur celle prévue pour les concours de la fonction publique. Enfin, l'article 17 de l'ordonnance statutaire est complété afin de préciser la position statutaire requise pour participer au concours interne d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature.

L'article 5 modifie l'article 18-1 de l'ordonnance statutaire pour permettre l'accès au recrutement sur titre des auditeurs de justice aux personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre année d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Il vise en outre à faciliter le recrutement direct des docteurs en droit comme auditeurs à l'Ecole nationale de la magistrature en supprimant la condition de second diplôme ainsi que celui des enseignants-chercheurs en droit en assouplissant la condition de diplôme. L'excellence du recrutement des auditeurs de justice par concours doit aussi être une exigence pour ces recrutements latéraux afin de faire émerger, partout dans la société, les meilleurs profils méritant une intégration dans la magistrature.

L'article 6 fixe à six mois, dont trois mois au moins auprès d'un barreau ou d'un cabinet d'avocat, la durée des stages permettant aux auditeurs de justice de mieux connaître leur environnement judiciaire, administratif et économique.

Le présent projet de loi organique vise, en troisième lieu, à modifier les conditions de nomination des magistrats en améliorant leur indépendance et leur processus de nomination et en repensant les exigences statutaires de mobilité.

Dans le souci de renforcer l'indépendance des magistrats du parquet, l 'article 7 modifie l'article 1er de l'ordonnance du 28 novembre 1958 précitée et supprime la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres.

L'article 8 modifie les exigences statutaires de mobilité des magistrats afin de permettre un égal accès des femmes aux postes les plus importants de la hiérarchie judiciaire, prenant ainsi en compte les préconisations du rapport remis le 25 septembre 2013 par le groupe parité du Conseil supérieur de la magistrature constitué pour mener une réflexion autour de la féminisation de la magistrature. Il modifie l'article 2 de l'ordonnance statutaire en augmentant le délai d'autorisation d'élévation sur place au premier grade de cinq à sept ans.

L'article 9 modifie les dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel. Il s'agit essentiellement d'améliorer l'attractivité de ces fonctions en élargissant la priorité d'affectation des magistrats placés après deux ans d'exercice des fonctions, à l'ensemble des tribunaux du ressort de la cour d'appel à laquelle ils sont rattachés.

L'article 10 modifie l'article 12-1 de l'ordonnance statutaire pour prévoir que l'autorité qui procède à l'évaluation prend en compte les conditions d'organisation et de fonctionnement du service dans lequel le magistrat exerce ses fonctions. S'agissant des chefs de juridiction, elle vise notamment à apprécier, au-delà de leurs qualités juridictionnelles, leur capacité à gérer et à animer une juridiction.

L'article 11 assouplit l'obligation de résidence (article 13 de l'ordonnance statutaire) en l'étendant au ressort de la juridiction d'affectation et au ressort d'un tribunal de grande instance limitrophe, les dérogations étant accordées par le ministre de la justice après un avis simple des chefs de cour.

Les articles 12 et 17 modifient les articles 27-1 et 37-1 de l'ordonnance statutaire afin d'intégrer dans la loi le principe de la diffusion de l'ensemble des candidatures pour les projets de nominations des magistrats, pratique suivie tant par la garde des sceaux, ministre de la justice, depuis juillet 2012 que par le Conseil supérieur de la magistrature.

L'article 14 modifie l'article 28-3 de l'ordonnance statutaire afin d'entourer de garanties statutaires la fonction de juge des libertés et de la détention. L'extension du domaine de compétence de ce magistrat et l'importance de ses missions de protection des libertés individuelles justifient qu'il soit nommé par décret et pour une durée limitée, comme le sont les magistrats exerçant d'autres fonctions spécialisées.

L'article 15 modifie, afin d'alléger la tâche de la commission d'avancement, l'article 36 de l'ordonnance statutaire pour prévoir qu'après la première inscription au tableau d'avancement des magistrats remplissant les conditions pour accéder aux fonctions du premier grade qui relève de la compétence pleine et entière de la commission d'avancement, les inscriptions suivantes sont de droit dès lors qu'elles sont proposées par les chefs de cour. Cet article supprime également la référence obsolète aux listes d'aptitude et au règlement.

Les articles 16 et 19 modifient les articles 37 et 38-1 de l'ordonnance statutaire pour améliorer l'appréciation des qualités professionnelles des premiers présidents des cours d'appel et des procureurs généraux près lesdites cours. Ainsi, les chefs de cours devront d'une part, dans les six mois de leur prise de fonction, définir les objectifs qu'ils s'assignent notamment en considération des rapports sur l'état du fonctionnement des juridictions placées sous leur autorité et d'autre part, élaborer un rapport d'activité périodique. Ces documents seront versés au dossier du magistrat.

Enfin, l' article 20 instaure des mécanismes propres aux magistrats pour les retours de détachement et de congé parental, car les dispositifs prévus dans le statut général de la fonction publique, actuellement applicables aux magistrats, sont inadaptés aux spécificités du processus de nomination de ces derniers. En outre, dans le but d'accompagner le retour de détachement des magistrats, il est prévu un dispositif de reclassement indiciaire s'inspirant de celui existant dans la fonction publique et adapté aux spécificités de la magistrature, dont les modalités seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le présent projet de loi organique vise, en quatrième lieu, à renforcer les droits et obligations des magistrats.

L'article 21 ajoute à l'ordonnance statutaire les articles 7-1 à 7-4 afin de renforcer les obligations de transparence en fixant une définition des conflits d'intérêts et une obligation de les prévenir ou d'y mettre fin ainsi qu'en instaurant des dispositifs de prévention desdits conflits. Il instaure un entretien déontologique pour tous les magistrats du siège et du parquet ayant une activité juridictionnelle, lors de leur installation dans de nouvelles fonctions et une obligation de déclaration de situation patrimoniale auprès d'une commission ad hoc pour les plus hauts magistrats de l'ordre judiciaire (le premier président et les présidents de chambre de la Cour de cassation et le procureur général et les premiers avocats généraux près cette Cour).

L'article 22 consacre le principe de la liberté syndicale des magistrats, droit reconnu par la Constitution à tout citoyen, et consacré pour les magistrats par la jurisprudence administrative depuis 1972. Cet article prévoit expressément le droit des représentants des organisations syndicales représentatives de magistrats à bénéficier de décharges d'activité. Un crédit de temps syndical est également confirmé aux organisations syndicales de magistrats, utilisable sous forme de décharges de service ou de crédits d'heures selon les besoins de l'activité syndicale.

L'article 23 modifie l'article 11 de l'ordonnance statutaire afin de permettre l'octroi de la protection statutaire lorsqu'un magistrat fait l'objet d'une plainte par un justiciable devant la commission d'admission des requêtes, cette protection prenant fin lorsque l'examen de la plainte est renvoyée devant le Conseil supérieur de la magistrature statuant en matière disciplinaire. Cette protection statutaire est la contrepartie des droits nouveaux ouverts au justiciable pour engager la responsabilité des magistrats dans l'exercice de leurs fonctions.

L'article 24 prévoit, dans le souci d'accompagner l'évolution vers la gestion dématérialisée des dossiers administratifs, que le dossier administratif des magistrats sera géré sur support électronique. Les magistrats pourront, en outre, demander le retrait, dans leur dossier individuel, des pièces relatives à un non-lieu à sanction.

L'article 25 modifie l'article 44 de l'ordonnance statutaire et rétablit l'article 47 de celle ci afin d'encadrer la possibilité d'engager des poursuites disciplinaires et pré-disciplinaires dans un délai raisonnable en introduisant des délais de prescription. Il inscrit, en outre, le caractère contradictoire de la procédure d'avertissement dans l'ordonnance statutaire relative aux magistrats de l'ordre judiciaire.

L'article 26 fixe des délais aux autorités détenant un pouvoir disciplinaire pour statuer et garantir aux magistrats de l'ordre judiciaire le droit à être jugé pour leurs fautes disciplinaires dans des délais raisonnables et dans le souci d'une bonne administration de la justice.

Le présent projet de loi organique a également pour objectif le développement et la diversification du recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire.

L'article 28 étend le détachement judiciaire aux militaires.

L'article 29 réduit à cinq années la durée d'exercice professionnel requise pour que les membres ou anciens membres des professions libérales juridiques et judiciaires soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé soient recrutés en qualité de magistrat à titre temporaire. Cela permet de faciliter le recrutement des magistrats à titre temporaire et notamment de favoriser l'accès des avocats. Cet article permet aussi aux magistrats à titre temporaire de bénéficier d'une mobilité. La durée du mandat de ces derniers, ainsi que celle des juges de proximité, est allongée.

Les articles 29 et 30 prévoient que le mandat des magistrats à titre temporaire et des juges de proximité sera de cinq ans renouvelable une fois, le renouvellement, qui donnera lieu à une évaluation préalable, étant de droit dans la même juridiction sauf opposition de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature tenant à l'inaptitude. S'agissant des juges de proximité, il est précisé l'absence de nécessité d'effectuer un nouveau stage probatoire lors du renouvellement de la deuxième période.

L'article 31 prévoit que le magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles est nommé pour une durée de cinq ans non renouvelable dans les formes prévues par l'article 28 de l'ordonnance statutaire et qu'il ne peut pas exercer au-delà de soixante-douze ans. Cela permettra de confier aux magistrats honoraires, qui n'exercent actuellement des fonctions juridictionnelles que dans des cas très restreints, de plus larges fonctions juridictionnelles au sein des tribunaux de grande instance et des cours d'appel. Ils pourront ainsi être nommés pour exercer des fonctions d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance et des cours d'appel ou des fonctions de substitut près les tribunaux de grande instance ou de substitut général près les cours d'appel.

L'article 32 modifie également l'article 10-1 de la loi organique du 5 février 1994 précitée afin de renforcer les garanties d'impartialité des membres du Conseil supérieur de la magistrature. En cas de manquement à leurs obligations déontologiques, la saisine de la formation plénière interviendra à l'initiative du président de l'une des formations du Conseil supérieur ou à celle de six de ses membres dont au moins un magistrat et une personnalité qualifiée. Il précise également que les membres du Conseil supérieur de la magistrature veillent à prévenir ou à faire cesser les situations de conflit d'intérêts dont la définition telle qu'issue de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence sur la vie publique.

L'article 33 prévoit, en outre, que l'ensemble des membres du Conseil supérieur de la magistrature sont soumis à l'obligation d'effectuer une déclaration de patrimoine.

Diverses dispositions sont introduites par les articles 34 et 35. L'article 34 modifie le régime de maintien en activité des magistrats ayant atteint la limite d'âge afin de les soumettre à des conditions d'aptitude et d'intérêt du service qui seront appréciées par le Conseil supérieur de la magistrature, et permet aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice et aux magistrats exerçant à l'Inspection des services judiciaires de bénéficier du maintien en activité.

L'article 35 prévoit des mesures spécifiques d'entrée en vigueur concernant la durée et le renouvellement des mandats des magistrats à titre temporaire et des juges de proximité, ainsi que pour les dispositions relatives à la prévention des conflits d'intérêts et à la déclaration de patrimoine. Cet article permet, enfin, un report de la mise en œuvre de l'obligation de mobilité statutaire pour l'accès aux emplois hors hiérarchie en prévoyant que l'article 76-4 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 est applicable aux magistrats nommés dans leur premier poste à compter du 1er septembre 2020. Ce report permettra de mettre en œuvre cette réforme dans de meilleures conditions, lorsque les vacances de postes seront moindres grâce aux recrutements en cours.