LOI n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions

L'article 1er de la loi du 3 avril 1955 modifiée instituant l'état d'urgence dispose que « l'état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. »

A la suite des attentats coordonnés ayant frappé Paris le 13 novembre 2015, l'état d'urgence sur le territoire métropolitain a été déclaré par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 relatif à la proclamation de l'état d'urgence à compter du 14 novembre à zéro heure.

La gravité des attentats, leur caractère simultané et la permanence de la menace établie par les indications des services de renseignement ainsi que le contexte international ont justifié cette mesure.

Ces attentats sont l'un des pires actes de terrorisme commis en Europe depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

La déclaration de l'état d'urgence a donné aux autorités administratives des moyens d'action supplémentaires pour lutter contre les menaces terroristes. Les mesures permises par ces dispositions ont été utilisées immédiatement par les autorités administratives et ont vocation à être poursuivies. Les préfets ont ainsi la possibilité de prévenir la commission de nouveaux actes par des perquisitions administratives dans les domiciles, de jour comme de nuit. Ils peuvent également prononcer la fermeture provisoire de salles de spectacle, de débits de boissons et lieux de réunions de toute nature, ainsi qu'interdire des réunions. Le ministre de l'intérieur peut assigner à résidence des personnes évoluant dans la mouvance terroriste.

A l'occasion de la prorogation de l'état d'urgence au-delà des douze jours du décret initial, rendue indispensable par le maintien de la menace à un niveau inédit sur le territoire national, il est aujourd'hui nécessaire d'adapter et de moderniser certaines des dispositions de la loi de 1955, d'une part pour s'assurer de leur totale efficacité dans la lutte contre des menaces nouvelles et, d'autre part, afin de garantir que les mesures mises en œuvre sous l'empire de ce régime juridique puissent faire l'objet d'un contrôle juridictionnel effectif.
Il est indispensable, pour approfondir la lutte contre le terrorisme, que les autorités administratives puissent recourir à ces mesures pendant une période limitée mais suffisamment longue pour s'assurer que les réseaux terroristes, au-delà des procédures juridictionnelles en cours, puissent être, par des actions coercitives, mis hors d'état de nuire.

Il apparaît en outre nécessaire, dans le contexte actuel marqué par différentes menaces d'atteinte à l'ordre public constituée par des personnes ou des réseaux parfois inconnus de la justice, de disposer de moyens de prévention encore plus efficaces. L'assignation à résidence, prévue par la loi de 1955, est ainsi aménagée afin de permettre des escortes vers les lieux d'assignation à résidence, une obligation de pointage, la possibilité de restituer passeport et documents d'identité, ou l'interdiction de se trouver en relation avec des personnes désignées.

Mais ces différentes évolutions visant à rendre plus efficace la prévention d'actes terroristes notamment, doivent s'accompagner d'une adaptation et d'un renforcement des garanties offertes par la loi de 1955 dans la mise en œuvre des prérogatives confiées à l'autorité administrative. La loi renvoie ainsi désormais explicitement aux dispositions de droit commun du code de justice administrative pour la contestation des mesures prises sur son fondement. Ainsi en est-il, par exemple, des perquisitions ordonnées par l'autorité administrative. Les modifications proposées visent aussi à supprimer certaines mesures prévues, dans le contexte de la période où la loi a été initialement adoptée, et qui n'ont plus de justification sérieuse aujourd'hui, ainsi par exemple du contrôle de la presse ou des publications.

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Les articles 2 et 3 de la loi de 1955 exigeant que la prolongation de l'état d'urgence au delà de douze jours soit autorisée par une loi, l'article 1er du présent projet de loi proroge l'état d'urgence pour une durée de trois mois à compter du 26 novembre 2015, date à laquelle le décret du 14 novembre 2015 cessera de produire ses effets.

L'article 2 proroge la possibilité ouverte au ministre de l'intérieur et aux préfets, déjà prévue par le décret du 14 novembre 2015, d'ordonner des perquisitions de jour et de nuit.

L'article 3 permet de limiter le recours aux mesures particulières qu'autorise l'état d'urgence au strict nécessaire, en permettant au Gouvernement d'y mettre fin par décret en conseil des ministres avant l'expiration de ce délai. En ce cas, il est rendu compte au Parlement.

L'article 4 adapte et renforce le dispositif d'assignation à résidence prévu à l'article 6 de la loi de 1955, afin de le rendre plus efficace et opérationnel, en appliquant un régime comparable à celui prévu par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour les étrangers représentant une menace pour l'ordre public, assignés à résidence dans l'attente de leur éloignement du territoire. Ce dispositif de l'article 6 vise en effet à restreindre la liberté de circulation des personnes auxquelles il est appliqué et à limiter leur capacité à se mettre en relation avec d'autres personnes considérées comme dangereuses, dans un contexte où les forces de l'ordre sont très fortement mobilisées.

En premier lieu, le 1° de l'article 4 actualise les termes désignant au premier alinéa le lieu de l'assignation à résidence qui doit être fixé par le ministre de l'intérieur. En second lieu, il fait évoluer le champ d'application de la mesure afin de mieux répondre à l'objectif visé et à la réalité de la menace, en substituant aux termes « [de toute personne] dont l'activité s'avère dangereuse pour la sécurité et l'ordre publics », qui apparaissent trop restrictifs, les termes « [de toute personne] à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics », ce qui permet d'inclure des personnes qui ont appelé l'attention des services de police ou de renseignement par leur comportement, ou leurs fréquentations, propos, projets... Enfin, dans la mesure où les lieux de l'assignation peuvent si nécessaire être choisis en dehors de la commune où la personne assignée réside habituellement, il donne au ministre de l'intérieur la faculté de faire conduire l'intéressé sur place par des services de police ou de gendarmerie afin de garantir l'exécution de la mesure.

Les alinéas suivants visent à assurer la pleine effectivité du dispositif en donnant les moyens au ministre de l'intérieur et aux forces de l'ordre de contrôler que la personne concernée se maintient dans le périmètre de l'assignation à résidence et de limiter sa liberté de circulation. Ainsi, la loi permet au ministre de l'intérieur de prescrire à la personne assignée une obligation de demeurer dans les lieux d'habitation qu'il désigne, pendant une plage horaire définie dans la limite de 8 heures par 24 heures. Le 2° prévoit la possibilité de lui imposer en outre, d'une part une obligation de se présenter aux services de police ou de gendarmerie selon une fréquence déterminée dans la limite de trois présentations par jour, et d'autre part, une obligation de remettre son passeport ou toute autre pièce d'identité en échange d'un récépissé. Enfin le 2° ouvre également la faculté au ministre de l'intérieur de prescrire à la personne assignée une interdiction de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes nommément désignées dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.

Le 3° prévoit la dissolution d'associations ou de groupements de fait portant une atteinte grave à l'ordre public, dans des conditions spécifiques à l'état d'urgence, compte tenu notamment du rôle de soutien logistique ou de recrutement que peuvent jouer ces structures.

Le 4° adapte la procédure de recours qui peut être exercé contre les mesures prises en application de la loi, en élargissant les garanties actuellement réservées à la contestation d'une assignation à résidence, et en substituant à l'examen du recours par une commission consultative la possibilité d'utiliser les procédures de référé-suspension et de référé-liberté, prévues par le livre V du code de justice administrative, procédures plus protectrices des libertés puisque non consultatives et menées par un juge. En soumettant toutes les mesures administratives prises sur le fondement de cette loi au juge administratif, cette disposition place l'ensemble de la procédure de perquisition administrative sous le contrôle du juge administratif, sous réserve de la découverte d'une infraction, qui fait basculer l'opération dans le seul champ judiciaire.

Le 5° précise les conditions des perquisitions administratives menées dans le cadre de la loi relative à l'état d'urgence. Il étend cette perquisition possible à tous les lieux, pour que les véhicules ou les lieux publics ou privés qui ne sont pas des domiciles soient inclus dans le champ de cette disposition. Il en exclut toutefois les lieux d'exercice des professions protégées. Il fixe un encadrement - aujourd'hui inexistant - à cette mesure de police administrative, en en limitant l'usage aux circonstances où il existe des raisons sérieuses de penser que le lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.

Il définit un régime procédural à ces perquisitions, prévoyant notamment l'information sans délai du procureur de la République ainsi que la rédaction d'un compte-rendu, qui lui est adressé sans délai.

Il permet enfin l'accès aux données informatiques accessibles depuis le lieu perquisitionné, ainsi que la prise de copies.

Il supprime la possibilité de prendre des mesures assurant le contrôle de la presse et des publications de toute nature, ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales.

Le 6° réévalue les sanctions pénales applicables en cas de violation de la loi relative à l'état d'urgence.

L'article 5 complète l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure par une référence aux associations et groupements dissous en application de l'article 6-1 de la loi du 3 avril 1955, créé par le 3° de l'article 4.

L'article 6 prévoit l'application de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction modifiée par l'article 4, à l'ensemble du territoire de la République française.