LOI n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne

Depuis l'adoption du texte fondateur que constitue la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, celle-ci a bénéficié à la fois d'un nouvel élan économique, touristique, agricole, urbain et rural, mais aussi d'une meilleure protection de son environnement, exceptionnellement riche par ses paysages et sa biodiversité.

En trente ans, cette action déterminante a connu d'indéniables réussites au service de ces espaces dans lesquels certains de nos concitoyens vivent et travaillent toute l'année mais qui sont aussi des territoires qui font la réputation internationale de la France en tant que destination privilégiée pour les loisirs sportifs d'hiver et d'été et fondent une grande partie de son attractivité touristique.

Une nouvelle étape s'impose aujourd'hui pour moderniser l'ensemble des dispositifs actuels et donner aux massifs de montagne les moyens de leur essor et de leur préservation.

Le présent projet de loi vise à changer la manière dont les politiques publiques appréhendent ces territoires. Il ne s'agit plus seulement de compenser les handicaps causés par des conditions géographiques et climatiques difficiles, mais aussi de valoriser les atouts de la montagne pour la qualité de vie, l'emploi et les loisirs et de mobiliser le potentiel d'innovation existant.

Cette politique ambitieuse suppose d'apporter des réponses adaptées aux besoins de la vie quotidienne des habitants permanents, laquelle reste parfois difficile en raison des contraintes géographiques inhérentes à la montagne (accès aux services publics, aux soins, aux transports au numérique...).

Pour répondre à ces enjeux, le projet de loi s'appuie notamment sur la nouvelle organisation institutionnelle qui renforce le rôle des collectivités territoriales dans la déclinaison et la mise en œuvre des stratégies nationales, au plus près des territoires.

Les institutions propres à la montagne sont, en effet, les plus pertinentes pour prendre en compte le nouveau contexte économique, sociétal, environnemental et administratif. Ces institutions disposent en outre d'une meilleure connaissance des principales attentes de la population, en matière de déploiement du numérique et de la téléphonie mobile, d'accès aux services publics, de nouvelles mobilités ou encore d'enjeux environnementaux.

Le projet de loi renforce et précise donc le fonctionnement de ces institutions spécifiques, le Conseil national de la montagne (CNM) et les comités de massif en particulier, dans les domaines qui sont déterminants pour le développement économique, la protection de la biodiversité, la préservation de l'environnement et l'adaptation à la transition énergétique. Il précise le contenu des schémas interrégionaux de massif et la portée de leurs orientations.

Au-delà de la modernisation essentielle de la gouvernance de la montagne, le projet de loi s'attache à répondre à des problèmes qui se posent dans ces territoires.

Il aborde les questions relatives à la pluriactivité et du travail saisonnier, formes complémentaires d'organisation du travail, à la fois traditionnelles et très présentes en montagne. Il propose une meilleure prise en compte de la protection sociale, en complément des apports du projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs. Il prévoit par ailleurs des mesures destinées à faciliter le logement des travailleurs saisonniers qui demeure une grave cause d'inégalité et de précarité pour ces actifs.

Afin de maintenir la France au rang de première destination du monde pour les sports d'hiver et la pratique du ski, le projet de loi permet une dérogation au transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » prévu par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) pour les communes classées « station de tourisme » ou en cours de classement.

Il modernise également la procédure des « unités touristiques nouvelles » (UTN) pour encourager la réorientation de la construction vers la réhabilitation de l'immobilier de loisirs en permettant l'intégration des développements touristiques dans les documents de planification tout en maintenant un dispositif dérogatoire d'autorisation pour les projets envisagés dans des communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale (SCoT) approuvé.

Enfin, il précise le rôle des parcs naturels régionaux en zone de montagne, acteurs essentiels de la préservation et du développement des espaces protégés.

Le titre Ier a trait à la reconnaissance, à la prise en compte des spécificités de la montagne et au renforcement des institutions qui lui sont propres, avec pour objectif le développement équilibré de ces espaces.

Le chapitre Ier concerne la reconnaissance des territoires de montagne et la prise en compte de leur diversité.

La montagne représente une richesse inestimable pour la France, du fait de sa diversité écologique et paysagère, de ses ressources et de ses savoir-faire, qui en font une destination privilégiée pour les loisirs et le tourisme. La loi montagne de 1985 introduisait pour la première fois dans le droit français la reconnaissance de ces territoires particuliers, de leurs spécificités, du droit à la différence, et a affirmé l'ambition de les prendre en compte dans l'ensemble des politiques publiques.

L'article 1er réaffirme le caractère particulier de la montagne, la qualité des services, des produits, des espaces et des ressources qu'ils offrent à l'ensemble de la Nation. Il reconnaît les enjeux spécifiques qui appellent des adaptations dans les différentes politiques publiques nationales ou locales. Au-delà des objectifs déjà identifiés dans la loi montagne de 1985, il est particulièrement demandé aux politiques publiques de permettre un développement économique favorisant le regroupement d'entreprises, d'encourager les innovations dans tous les domaines, de promouvoir la recherche et l'observation.

L'article 2 complète la loi montagne de 1985 et favorise l'association du CNM et des comités de massif dans la définition des actions ou initiatives visant à promouvoir un développement équilibré des zones de montagnes en France et au sein de l'Union européenne.

L'article 8 de la loi montagne de 1985 prévoyait que « les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, à la spécificité de la montagne. Les dispositions relatives au développement économique, social et culturel et à la protection de la montagne sont en outre adaptées à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif ». Le législateur avait alors souhaité poursuivre la logique de reconnaissance des particularismes de la montagne en considérant que les dispositions générales seraient adaptées. Cependant, cet article de loi innovant mais de portée trop générale a fait l'objet d'une application jugée insuffisante. En conséquence, l'article 3 précise les politiques publiques concernées, en appelant leur adaptation à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif. Cette adaptation peut notamment prendre la forme d'expérimentations.

Le chapitre II est consacré à la modernisation de la gouvernance de la montagne.

Les institutions de la montagne jouent à la fois un rôle de veille et de proposition pour définir les objectifs de développement, d'aménagement et de protection de la montagne. Elles veillent, en particulier, à ce que les conditions géographiques, climatiques et d'isolement de certains espaces puissent donner lieu à une adaptation des politiques et des dispositifs publics. Trente ans après leur création, ces institutions sont actives, mais il convient de réaffirmer leur rôle et de garantir leur parfaite adaptation aux transformations administratives, sociales et économiques.

Le système de gouvernance doit donc s'adapter à l'évolution institutionnelle conduite ces dernières années dans le cadre des différentes lois de décentralisation, en associant plus étroitement les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, en raison des évolutions de leur périmètre géographique et de leurs compétences en matière de développement économique et de planification. Il doit également articuler de manière plus précise et plus claire le lien entre, d'une part, une politique nationale de la montagne, nécessaire à l'expression de la solidarité nationale et de la reconnaissance du capital environnemental que représente la montagne et, d'autre part, des politiques de massifs qui déclinent, adaptent et mettent en œuvre les actions utiles au développement spécifique de chaque massif, dans le cadre de cette politique nationale.

L'article 4 donne un rôle plus important aux comités de massifs dans la délimitation de chaque massif, défini comme une entité géographique, économique et sociale, permettant une prise en compte au plus près des réalités socio-économiques et de leurs évolutions. Leur rôle dans la procédure de délimitation des massifs sera fixé par décret.

Le Conseil national de la montagne (CNM) a pour objet de favoriser, par ses avis et propositions, la coordination de l'action publique en montagne. L'article 5 du projet de loi identifie le CNM comme instance privilégiée, au plan national, de la concertation sur l'avenir de la montagne et sur les politiques à mettre en œuvre. Il institue la commission permanente du CNM et précise son rôle en lui permettant d'assurer une meilleure fluidité de fonctionnement à travers un large champ de délégation. Il met en place un système de vice-présidences, prévoit que le président de la commission permanente devienne de droit vice-président du CNM, articulant ainsi plus fortement le fonctionnement du CNM avec celui de sa commission permanente.

Il instaure une consultation du CNM pour les projets de textes de loi et de décrets qui concernent spécifiquement la montagne. Enfin, il ouvre un droit de saisine du Conseil national de l'évaluation des normes au président de la commission permanente du CNM, afin de favoriser l'adaptation des normes aux caractéristiques particulières des territoires de montagne.

L'article 6 définit le comité de massif et précise sa composition.

Il prévoit par ailleurs que le comité de massif est consulté sur les programmes régionaux ou spécifiques au massif (CPER, contrats de massifs, programmes européens). Il rappelle les dispositions de la loi NOTRe en matière d'association du comité de massif à l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) des régions concernées par le massif et rappelle la possibilité pour les conseils régionaux de l'associer à l'élaboration des schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII).

Il modifie le code de l'urbanisme pour introduire l'avis du comité de massif dans la procédure d'élaboration des projets de directives territoriales d'aménagement et de développement durable et des schémas de cohérence territoriale lorsqu'elles portent sur tout ou partie d'un massif.

Il supprime l'obligation d'informer annuellement le comité de massif sur les programmes d'investissement de l'Etat, des régions, des départements et des établissements publics dans le massif et demande que soient présentées, sur une base annuelle, au comité de massif les décisions d'attribution des crédits contractualisés dans les conventions interrégionales de massif et le programmes opérationnels interrégionaux de massif.

Enfin, l'article 6 prévoit que les comités de massifs désignent en leur sein au moins trois commissions spécialisées respectivement compétentes en matière d'espaces et d'urbanisme, de développement des produits de montagne et de transports et de mobilités.

L'article 7 actualise et précise le contenu des conventions interrégionales de massif, qui traduisent les priorités de l'action de l'Etat et des conseils régionaux concernés en faveur du développement économique, social et culturel, de l'aménagement et de la protection du massif.

L'article 8 modifie, sans définir cependant de norme contraignante nouvelle, le contenu des schémas interrégionaux de massifs, élaborés par les comités de massifs et approuvés par les conseils régionaux concernés, pour qu'ils intègrent les différents volets abordés dans les SRADDET, les SRDEII et les stratégies de cohérence régionale pour l'aménagement numérique (SCoRAN). Ceci doit permettre de faciliter la contribution des comités de massif, lors de l'élaboration des schémas régionaux et de favoriser la prise en compte des enjeux spécifiques des territoires de montagne. Les schémas peuvent également traiter certains thèmes spécifiques aux enjeux économiques en montagne, tels que l'agriculture et le pastoralisme, la forêt, l'industrie, l'artisanat, le tourisme ou les services.

Le titre II est consacré au soutien de l'emploi et du dynamisme économique en montagne.

Le chapitre Ier vise à favoriser le déploiement du numérique et de la téléphonie mobile.

L'article 9 vise à ce que les situations et conditions propres aux territoires de montagne en matière de télécommunications fixes ou mobiles soient prises en compte pour la mise en œuvre des investissements publics pour l'équipement mais aussi pour leur maintenance. En raison des contraintes d'accessibilité physique, ces espaces sont également des lieux prioritaires de d'expérimentation de « mix technologiques ».

Le chapitre II est consacré à l'encouragement de la pluriactivité et du travail saisonnier.

Pour favoriser une meilleure formation, plus en adéquation avec les réalités montagnardes, l'article 10 prévoit que les établissements de formation professionnelle situés en zone de montagne tiennent compte des possibilités offertes par la pluriactivité, dont la bi‑qualification.

L'article 11 complète l'article 59 de la loi de 1985 par la mise en place d'une évaluation des dispositifs de guichet unique pour faciliter la prise en charge mutualisée des travailleurs pluriactifs.

L'article 12 prévoit l'expérimentation d'un dispositif d'emploi partiel pour les agents contractuels saisonniers de régies. Cette expérimentation, basée sur le volontariat, concerne les régies gérant des remontées mécaniques ou des pistes de ski de fond ou alpin. La sécurisation du parcours professionnel des salariés par l'accès à l'emploi partiel et les actions complémentaires mises en place par les régies afin de faire face aux situations de baisse d'activité, permettent d'agir sur la situation économique et financière des régies concernées et sur l'emploi. Prévue pour une durée de trois ans, cette expérimentation fera l'objet d'une évaluation, six mois avant son terme.

L'article 13 permet que les maisons de services au public considèrent de manière spécifique la situation des travailleurs saisonniers et pluriactifs. Elles pourront intégrer des « maisons des saisonniers », permettant ainsi de mieux répondre à leurs attentes.

L'article 14 propose deux dispositifs permettant d'appréhender les conditions difficiles d'hébergement des travailleurs saisonniers en zone de montagne. La première vise à créer dans les communes touristiques en zone de montagne une obligation de définir, par voie de convention entre les partenaires locaux du logement, les objectifs et les moyens de mise en œuvre d'un plan d'action pour le logement des travailleurs saisonniers, pour une durée de trois ans. La seconde inscrit dans le code de la construction et de l'habitation une modalité opérationnelle de mobilisation de logements vacants par des bailleurs sociaux pour les attribuer, en intermédiation locative, à des travailleurs saisonniers.

Le chapitre III est relatif au développement des activités pastorales, et forestières.

L'article 15 adapte les conditions d'établissement d'un document d'aménagement ou d'un plan simple de gestion aux réalités de terrain en permettant qu'il puisse concerner un seul propriétaire et en élargissant son périmètre à un territoire géographique cohérent d'un point de vue sylvicole.

L'article 16 prévoit que les moyens de lutte contre la prédation des troupeaux domestiques par les grands prédateurs peuvent faire l'objet d'une gestion différenciée permettant de prendre en compte notamment les spécificités des massifs concernés, dans le cadre et les limites fixés à l'échelon national.

Le chapitre IV est consacré au développement des activités économiques et touristiques en zones de montagne.

L'article 17 autorise le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

1° Transposer en droit interne la directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015, relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/314/CEE du Conseil ;

2° Simplifier et moderniser le régime applicable aux activités d'organisation ou de ventes de voyages et de séjours, ainsi que des services et prestations liés, pour tenir compte des évolutions économiques et techniques du secteur et favoriser son développement.

L'ordonnance devra être publiée au plus tard le 31 décembre 2017. Le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Le chapitre V vise à organiser la promotion des activités touristiques.

L'article 18 met en place une dérogation au transfert de la compétence « promotion du tourisme » dans les communes classées comme « station de tourisme » (ou en cours de classement). La loi NOTRe organise, en effet, le transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération, au plus tard le 1erjanvier 2017. En réponse à la crainte de dilution la notoriété et de l'identité touristique forte de certaines stations touristiques, cette dérogation permet aux communes qui remplissent les conditions fixées et qui auront délibéré avant le 1erjanvier 2017, de conserver la compétence promotion du tourisme.

Le titre III est consacré à la réhabilitation de l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté.

Le chapitre Ier est consacré à la rénovation de la procédure des unités touristiques nouvelles (UTN).

La procédure des unités touristiques nouvelles est modifiée par l'article 19. Afin d'assurer une cohérence territoriale d'aménagement et de protection de l'environnement, les développements touristiques doivent être prévus dans les documents de planification. Sont distinguées deux catégories d'UTN selon leur impact sur la consommation du foncier. Les « UTN structurantes » ont vocation à être programmées dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les « UTN locales » dans les plans locaux d'urbanisme (PLU). Ces développements devront être envisagés dans les documents de planification en fonction d'un diagnostic sur l'offre touristique existante et les besoins de réhabilitation des infrastructures et de l'immobilier de tourisme. Les projets de SCoT sont soumis à l'avis des comités de massif. Les dispositions relatives aux UTN des projets de PLU sont soumises à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Un dispositif dérogatoire d'autorisation préalable par le représentant de l'Etat est cependant conservé pour les projets qui seraient développés sur des communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale approuvé. Les dispositions transitoires sont prévues notamment pour les documents d'urbanisme arrêtés et les demandes d'autorisation de création ou d'extension d'UTN déposées avant l'entrée en vigueur du présent article qui demeurent régies par les dispositions antérieurement applicables.

Le chapitre II prévoit des dispositions d'urbanisme en montagne.

L'article 20 prévoit que, lorsque les chalets d'alpage ou bâtiments d'estive, existants ou anciens, non desservis par les voies et réseaux ou desservis par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale, font l'objet de travaux, la servitude administrative interdisant l'utilisation du bâtiment en période hivernale ou limitant son usage pour tenir compte de l'absence de réseaux est un préalable à la délivrance des autorisations. Cette disposition précise ainsi les obligations de la commune en matière de réalisation de réseaux et d'équipements publics.

Le chapitre III concerne le soutien à la réhabilitation de l'immobilier de loisir.

Le vieillissement de nombreux hébergements en résidence de loisir, réalisés majoritairement entre les années 1960 et 1980 se traduit par une sous-occupation chronique, illustrée par une multiplication de « lits froids » ou « volets clos » dont l'impact est très négatif pour l'économie des stations. La réhabilitation de l'immobilier de loisir devient un enjeu majeur d'adaptation et de qualité des hébergements pour l'attractivité touristique des territoires.

L'article 21 modifie l'article L. 318-5 du code de l'urbanisme (article L. 322-1 du code du tourisme) concernant le dispositif opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL) afin de l'adapter aux évolutions du marché de la location touristique. Il étend la qualité des bénéficiaires des aides mises en place par les collectivités aux syndicats de copropriétaires aux personnes qui s'engagent à acquérir et réhabiliter des lots de copropriétés contigus, dès lors qu'ils respectent les obligations d'occupation et de location de logements définies par la délibération. La délibération créant une opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir devra également préciser les engagements souscrits par les bénéficiaires des aides accordées par les collectivités en matière d'occupation et de mise en location des logements.

Dans un objectif de simplification des catégories d'hébergement touristique et considérant qu'il ne subsiste actuellement que trois villages résidentiels de tourisme, l'article 22procède à la suppression de l'article L. 323-1 du code du tourisme concernant les villages résidentiels de tourisme.

Le titre IV renforce les politiques environnementales à travers l'intervention des parcs naturels régionaux (PNR).

Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit de renforcer le rôle du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du PNR, en l'inscrivant comme « partenaire privilégié » de l'Etat et des collectivités concernées dans le domaine de la biodiversité et des paysages et en introduisant au niveau législatif le rôle de coordination de la mise en œuvre des engagements pris par les signataires de la charte du parc (Etat, collectivités territoriales, établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre). L'article 23 fait écho à ces dispositions en affirmant le rôle d'ensemblier des politiques publiques assuré par les PNR sur leur territoire, en particulier dans les zones de montagne, et leur contribution au développement des solidarités territoriales, notamment pour le renforcement des solidarités entre les territoires urbains et montagnards.

L'article 23 prévoit également que la charte des parcs naturels régionaux et parcs nationaux situés en zone de montagne peut définir des zones de tranquillité, garantissant la priorité aux espèces animales et végétales sauvages et l'absence de nuisances susceptibles de gêner le libre déroulement des processus écologiques caractéristiques de ces espèces. Cette possibilité est une traduction concrète d'une disposition de la convention alpine qui prévoit que les parties contractantes s'engagent à encourager la création de telles zones de tranquillité. Les chartes de territoire des parcs nationaux, introduites par la loi de 2006 portant réforme de ces parcs, et des parcs naturels régionaux, réformés par la loi récente sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, sont de véritables projets de territoires, établis avec les communes qui y adhèrent librement. Elles font l'objet d'une concertation très approfondie et constituent ainsi des outils où ces dispositions peuvent trouver à s'appliquer dans le meilleur équilibre avec les différents usages des sols et permettre leur appropriation la plus large par la population.

L'article 24 prévoit l'abrogation d'articles devenus obsolètes depuis la promulgation de la loi montagne de 1985.

L'article 25 abroge, par souci de simplification, une disposition du code de la santé publique inutile compte tenu que la réglementation en vigueur pour les matériaux de construction prévoit d'ores et déjà la limitation des émissions des substances les plus préoccupantes d'un point de vue sanitaire ainsi qu'une obligation d'étiquetage concernant les émissions de polluants volatils pour les matériaux de construction et de décoration destinés à un usage intérieur (revêtements divers, cloisons, matériaux d'isolation, planches de parquet...).