Projet de loi organique pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (INTA1809391L. Retiré)

Les premières lois du quinquennat ont renforcé la moralisation de la vie publique. Cette première étape était indispensable pour répondre à la crise de confiance des citoyens envers leurs représentants. L'heure est désormais au renforcement de l’efficacité et de la représentativité du Parlement ainsi qu’au renouvellement de nos élus.

Le Président de la République en a pris l’engagement solennel dans son discours devant le Parlement réuni en Congrès le 3 juillet 2017. A cette fin, il a annoncé sa volonté de mettre en œuvre trois mesures présentant l’avantage de dépasser les clivages partisans et de recueillir un large assentiment parmi nos compatriotes : la réduction du nombre de parlementaires, l’élection d’une partie des députés au scrutin de liste à la représentation proportionnelle et la limitation du cumul des mandats dans le temps, tant pour les parlementaires que pour les titulaires de fonctions exécutives locales.

La réduction du nombre de parlementaires vise avant tout à améliorer la qualité du travail législatif. Comme l’a rappelé le Président de la République le 3 juillet 2017, « un Parlement moins nombreux mais renforcé dans ses moyens c’est un Parlement où le travail devient plus fluide, où les parlementaires peuvent s’entourer de collaborateurs mieux formés et plus nombreux, c’est un Parlement qui travaille mieux . ». La réduction du nombre de parlementaires complète le mouvement de renforcement des moyens mis à la disposition des assemblées afin que le Parlement puisse exercer la plénitude des fonctions qui lui sont confiées par la Constitution de 1958 à savoir voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Ainsi, le présent projet de loi organique,accompagné d’un projet de loi examiné simultanément, mettent en œuvre cette ambition en diminuant le nombre de députés et de sénateurs de 30 %. Le rapport entre le nombre de députés et de sénateurs reste ainsi inchangé. L’effectif de l’Assemblée nationale s’établira donc à quatre cent quatre députés (contre 577 actuellement) et celui du Sénat à deux cent quarante-quatre (contre 348 actuellement). Par ailleurs, le projet de loi ordinaire prévoit d’élire 61 députés au scrutin de liste à la représentation proportionnelle sur des listes nationales soumises au suffrage de l’ensemble du corps électoral. L’introduction de l’élection de députés à la représentation proportionnelle permettra que les différentes sensibilités politiques soient mieux représentées au Parlement.

En outre, l’interdiction du cumul de plus de trois mandats consécutifs identiques, pour les parlementaires comme pour les fonctions exécutives locales, constituera la garantie du renouvellement démocratique attendu de longue date par les Français.

Un Parlement aux effectifs resserrés mais plus efficace et plus représentatif de la diversité des sensibilités politiques de la Nation, une respiration démocratique permise par le renouvellement des responsables politiques, voici donc les objectifs de la présente réforme. Loin de nourrir le sentiment de défiance envers les élus, les présents textes visent au contraire à combattre les causes qui alimentent ce sentiment et minent notre fonctionnement démocratique. En renforçant la confiance dans les élus et en leur permettant un travail de qualité, c’est l’ensemble de la démocratie représentative qui sera renforcée.

La réforme se décline en deux volets : un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire. L’article 24 et de la Constitution confie en effet à une loi organique le soin de fixer l’effectif national de députés et de sénateurs, ainsi que les dispositions fondamentales relatives à l’élection et à l’exercice du mandat parlementaire. Outre la fixation du nouvel effectif des assemblées parlementaires, le présent projet de loi organique comporte donc des dispositions visant principalement à adapter les régimes d’inéligibilités et d’incompatibilités et à organiser les remplacements des députés en conséquence de l’élection d’une partie de ces derniers au scrutin de liste dans une circonscription unique.

Le présent projet de loi organique se compose de trois chapitres.

Le chapitre I er met en œuvre la réduction du nombre de parlementaires et la réforme de l’élection des députés.

L’article 1 er constitue le cœur de la réforme puisqu’il fixe à quatre cent quatre le nombre de députés (au lieu de 577 actuellement) et à deux cent quarante-quatre le nombre de sénateurs (au lieu de 348 actuellement), en modifiant les articles L.O. 119 et L.O. 274 du code électoral. Cette diminution préserve strictement le poids relatif des deux assemblées parlementaires ce qui est important au regard de l’article 89 de la Constitution.

L’article 2 du présent projet de loi organique décale d’une semaine la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale afin de laisser une semaine supplémentaire entre l’élection présidentielle et les élections législatives, pour la présentation des candidatures et pour le soutien des candidats des circonscriptions aux listes nationales qui seront présentées pour l’élection au scrutin proportionnel.

L’article 3 adapte les dispositions du chapitre III du titre II du livre I er du code électoral relatives aux conditions d’éligibilité et d’inéligibilité des députés pour tirer les conséquences de l’élection d’une partie d’entre eux au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, par exemple en complétant l’article L.O. 132 relatif aux inéligibilités liées à l’exercice de fonctions publiques. Les préfets en poste territorial sont ainsi rendus inéligibles à l’élection des députés au scrutin de liste. Ce même article organise également les modalités de consultation des déclarations de situation patrimoniale des députés qui seront élus au scrutin de liste, en rendant ces documents accessibles au public dans l’ensemble des préfectures et services du représentant de l’État.

L’article 4 actualise les articles L.O. 141 et L.O. 141-1 du code électoral qui précisent les mandats ou fonctions exécutives dont la détention est incompatible avec un mandat parlementaire, en les complétant notamment par ceux de membre, président et vice-président du conseil métropolitain de Lyon à la suite de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, et par la fonction de vice‑président de l’assemblée de Corse, en application de la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-689 du 13 février 2014.

L’article 5 modifie les procédures de déclaration des candidatures pour les listes de candidats, en prévoyant notamment l’interdiction d’enregistrer une liste sur laquelle figure une personne inéligible ainsi que les modalités de recours devant le tribunal administratif en cas de refus d’enregistrement de la candidature. La procédure proposée s’inspire des procédures existantes pour d’autres scrutins de liste (élection des conseillers régionaux et des conseillers de la métropole de Lyon par exemple).

L’article 6 adapte les dispositions du chapitre IX du titre II du livre I er du code électoral relatives au remplacement des députés afin de préciser dans quelles conditions les suivants de liste remplaceront les députés élus au scrutin proportionnel national et dans quelles conditions des élections partielles doivent être organisées en cas d’annulation des opérations électorales dans la circonscription unique ou bien dans la circonscription des Français établis hors de France.

L’article 7 modifie l’article 45 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel relatif au contentieux des élections législatives devant le Conseil constitutionnel aux fins de préciser que l’inéligibilité d’un ou plusieurs candidats élus au scrutin de liste n’entraîne l’annulation de l’élection que du ou des députés inéligibles. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel proclamera en conséquence l’élection du ou des suivants de liste. L’inéligibilité d’un candidat non élu entraîne la suppression de son nom de la liste des candidats ayant vocation à remplacer les députés dont le siège devient vacant.

L’article 8 tire les conséquences de l’instauration d’un scrutin de liste national et d’un scrutin de liste pour l’élection des députés élus par les Français établis hors de France sur le régime des inéligibilités des fonctionnaires diplomatiques et consulaires.

L’article 9 abroge plusieurs dispositions organiques qui précisaient le nombre de sénateurs élus dans chaque collectivité ou territoire d’outre-mer. La détermination précise du nombre de sénateurs dans les collectivités et territoires d’outre-mer est effectuée par le projet de loi ordinaire examiné conjointement au présent projet de loi organique. Une mesure similaire a été opérée en 2009 pour les députés des collectivités et territoires d'outre-mer. Il procède également à l’actualisation de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 modifiée relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France.

L’article 10 modifie la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République, de rang organique, afin de préciser que les députés élus au scrutin de liste sont habilités à présenter un candidat à l’élection présidentielle. A cette fin, ils sont réputés être les élus d’un même département, à l’instar des députés représentant les Français établis hors de France.

Le chapitre II traite de la limitation dans le temps de l’exercice des mandats parlementaires ainsi que des fonctions exécutives locales dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

Le principe général consiste à interdire au titulaire de trois mandats parlementaires ou fonctions exécutives locales consécutifs dans les collectivités de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie de se présenter à l’élection qui suit le terme de son troisième mandat ou de sa troisième fonction exécutive. La mesure s’applique mandat par mandat. Par ailleurs, les mandats incomplets sont pris en compte pour l’application de ce principe dès lors que la durée pendant laquelle ils n’ont pas été exercés est inférieure à une année.

Ainsi, l’article 11 applique cette interdiction de cumul dans le temps aux mandats parlementaires, en application de l’article 25 de la Constitution qui dispose qu’ « une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ».

D’une part, la limitation du cumul de mandats dans le temps consiste à interdire à un parlementaire de se présenter à l’élection au-delà d’un certain nombre de mandats. Ainsi cette mesure constitue un cas d’inéligibilité. C’est donc le législateur organique qui est compétent s’agissant des parlementaires en application de l’article 25 de la Constitution.

D’autre part, cette mesure répond aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en ce qui concerne les limitations du droit de se porter candidat dès lors qu’elle est justifiée par un motif d’intérêt général et qu’elle est proportionnée à cet objectif. Le Conseil constitutionnel reconnaît en effet une marge de manœuvre réelle au législateur organique pour définir des cas d’inéligibilités en application de l’article 25 de la Constitution dès lors que ces deux conditions sont réunies.

En l’espèce, le dispositif prévu par le présent article répond à un intérêt général et est strictement proportionné au but recherché. La limitation du nombre de mandats dans le temps est nécessaire afin de permettre le renouvellement des élus sur les mêmes mandats. Cet objectif de renouvellement participe tant du respect du principe d’égalité devant le suffrage que de la préservation de la liberté de l’électeur. La mesure contribuera à favoriser la liberté de l’électeur en écartant les candidats depuis longtemps dans les mêmes fonctions (quinze ans pour les députés, dix-huit ans pour les sénateurs), qui bénéficient d’un avantage structurel pouvant être regardé comme au moins un avantage, sur le choix offert aux électeurs.

L’atteinte portée au droit d’éligibilité par la présente disposition est très limitée. En premier lieu, l’interdiction ne concerne que le mandat identique et n’empêche pas, par exemple, le député sortant de se présenter aux élections sénatoriales ni à des élections locales avec lesquelles son mandat de député était incompatible. En deuxième lieu, l’interdiction vise trois mandats complets et successifs. Ainsi, une personne peut accomplir deux mandats de député puis un autre mandat politique puis trois nouveaux mandats de députés. Par ailleurs il est précisé qu’un mandat interrompu pendant plus d’un an ne peut conduire ce mandat et ceux qui l’ont précédé à être pris en compte dans l’application de la limitation du cumul dans le temps.

Ainsi, les modalités retenues par le présent projet de loi organique assurent la conformité à la Constitution de la disposition sur la limitation du cumul dans le temps. Le principe d’une telle limitation a d’ailleurs été déjà jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel lorsqu’il a été saisi de la loi du 1 er août 2011 sur le fonctionnement des institutions de la Polynésie française qui a prévu que le président de la Polynésie française ne pouvait exercer plus de deux mandats de cinq ans successifs (n°2011-637 DC du 28 juillet 2011).

L’article 12 transpose cette limitation aux fonctions exécutives locales en outre-mer, régies par des dispositions de niveau organique : président du conseil territorial de Saint ‑ Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, présidents du gouvernement et de l’assemblée de la Polynésie française ; président de l’assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna ; président du congrès, du gouvernement, et d’une assemblée de province de la Nouvelle ‑ Calédonie.

Le chapitre III fixe enfin les modalités d’entrée en vigueur du présent texte.

L’article 13 rend applicable la loi organique à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, l’article 14 fixe le régime d’entrée en vigueur du présent projet de loi organique. Les dispositions relatives à l’élection des députés prendront effet au prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale. Les dispositions de l’article 2 relatives à l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée s’appliquent à l’Assemblée nationale élue en juin 2017. Les dispositions elles relatives aux sénateurs prendront effet au prochain renouvellement du Sénat en septembre 2021. En effet, afin d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries, il est nécessaire de prévoir une entrée en vigueur concomitante pour les deux séries.

Ainsi, le mois de septembre 2021 est la date la plus appropriée pour opérer le renouvellement intégral du Sénat sur la base des nouveaux effectifs. A cette date, le collège électoral sénatorial tiendra compte du résultat des différents scrutins locaux (renouvellement général des conseils municipaux de 2020, élections départementales et régionales de mars 2021). Ce choix permet de n’allonger que d’un an le mandat des sénateurs de la série 2 élue en 2014 (qui expire normalement en septembre 2020), et inversement de ne raccourcir que de deux années le mandat de la série 1 élue en 2017 (qui expire normalement en septembre 2023). Afin de conserver le cadencement du renouvellement du Sénat en deux séries, conformément à l’article 32 de la Constitution, la série 2 renouvelée en 2021 le sera pour trois ans, tandis que la série 1, également élue en 2021, le sera pour un mandat normal de six ans.

Enfin, les dispositions sur le non cumul dans le temps des mandats de parlementaires et des fonctions exécutives locales en outre-mer se traduisent dès à présent par la prise en compte du mandat ou de la fonction en cours dans le calcul des trois mandats ou fonctions complets et consécutifs.