Projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (IOMD2223411L) (Caduc))

L’action du ministère de l’intérieur est au cœur de la vie des Français. Vivre en sécurité, accéder à des services publics de proximité modernes, faciliter les projets dans tous les départements sont des attentes majeures des citoyens. Y répondre efficacement est une nécessité démocratique et constitue la mission des agents du ministère de l’intérieur, au service de tous, partout et tout au long de l’année. Pour les cinq ans à venir, cette loi fixe les objectifs et programme les moyens des missions relevant du ministère de l’intérieur, alors que l’univers numérique et la délinquance évoluent considérablement.

Depuis 2017, un effort sans précédent pour lutter contre le crime et garantir la sécurité du quotidien a été engagé, avec le recrutement de 10 000 policiers et gendarmes. En 2022, chaque département comptera plus de policiers et gendarmes qu’en 2017. De premières réponses ont ainsi été apportées aux priorités fixées, notamment la lutte contre le trafic de drogue et la répression des violences intrafamiliales, lesquelles touchent les femmes et les enfants.

Grâce à ces renforts, la lutte contre le trafic de drogue s’est traduite par la création d’un nouvel office anti-drogue et par la baisse du nombre de points de deal en France de 10% en 2021. La généralisation des amendes forfaitaires délictuelles sanctionne, quant à elle, efficacement les consommateurs de stupéfiants : 130 000 amendes ont été dressées en 2021.

En outre, les atteintes aux biens ont reculé depuis 2017, qu’il s’agisse des cambriolages de logements, des vols de véhicules, des vols avec armes ou des vols violents sans armes.

Si les atteintes aux personnes ne s’infléchissent pas, c’est notamment du fait de l’augmentation déclarée des violences intrafamiliales et sexuelles. La parole se libère, les violences sont mieux connues et sont donc mieux combattues même s’il reste bien évidemment des efforts à faire. Depuis le Grenelle des violences conjugales, 2 000 enquêteurs spécialisés se sont déployés, 90 000 policiers et gendarmes ainsi que tous les élèves policiers et gendarmes ont été formés, 400 intervenants sociaux accueillent et accompagnent les victimes dans les commissariats et les brigades. Une plateforme de signalements a été créée ; les outrages sexistes et le harcèlement dans l’espace public sont désormais verbalisés.

Des moyens supplémentaires sont aussi venus faciliter les démarches quotidiennes des citoyens, avec notamment la création de 2 000 espaces France Services, partout dans les territoires. Pour la première fois ces deux dernières années, les effectifs des services territoriaux de l’État ont été stabilisés, alors même que 5 000 postes de fonctionnaires avaient été supprimés dans les préfectures et directions départementales interministérielles depuis 2010. L’échelon départemental, préservé et renforcé, s’est aussi transformé avec la mutualisation des fonctions de soutien des services pilotés par les préfets.

Ce renforcement des moyens humains est une partie de la réponse. La présente loi remet à niveau et modernise les moyens du ministère, pour l’adapter aux nouveaux enjeux de sécurité.

A la suite du Livre blanc sur la sécurité intérieure, le Beauvau de la sécurité lancé en février 2021 a permis une large concertation sur les missions, le statut et les moyens des policiers et gendarmes. Le très fort renforcement de la fonction investigation et la simplification de la procédure pénale se sont traduits par des avancées concrètes, comme l’extension des amendes forfaitaires délictuelles (AFD).

Parallèlement, des mesures pour améliorer transparence et exemplarité ont été prises : formation renforcée et allongée des policiers et gendarmes, meilleur encadrement par une hiérarchie présente sur le terrain, équipement en caméras-piétons individuelles, nouveau schéma national du maintien de l’ordre, publicité des rapports des inspections.

Par ailleurs, le modèle français de sécurité civile et de gestion de crise a été consolidé, avec le plan de soutien au volontariat de 2018 ainsi que la loi de 2021, première grande loi de sécurité civile depuis 2011, qui valorise le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels. Durant cinq ans, les services de l’État, pilotés par les préfets, ont plus que jamais joué un rôle majeur : lutte contre la pandémie, mise en œuvre du plan France Relance avec des sous-préfets dédiés, pilotage de la lutte contre le séparatisme, notamment islamiste. Surtout, une manière nouvelle d’agir, fondée sur la confiance, a émergé. Préfets, sous-préfets et agents des préfectures travaillent étroitement avec les élus, en particulier les maires. Les partenaires des forces de sécurité, parties prenantes du continuum de sécurité, ont été confortés : les polices municipales sont dotées de nouvelles missions et le cadre d’exercice des professions de la sécurité privée sera profondément revu en 2022.

Cette remise à niveau des moyens humains, financiers ou matériels du ministère de l’intérieur a été permise par une augmentation de son budget – inégalée dans l’histoire administrative – de 10 milliards d’euros. S’arrêter serait une erreur : le ministère de l’intérieur, s’il est celui de l’urgence, ne peut se satisfaire de politiques « par à-coups », provenant en partie d’un déficit d’anticipation et de programmation. Ces cinq années de réparation se prolongeront pendant les cinq suivantes, avec un effort augmenté à hauteur de 15 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur le périmètre actuel. L’institution continuera de se renforcer, tout en se transformant profondément. C’est la voie à suivre pour que les femmes et les hommes du ministère de l’intérieur relèvent les défis des cinq prochaines années.

La présente loi donne de nouveaux moyens humains, juridiques, budgétaires et matériels au ministère de l’intérieur. Préparer la France de 2030 suppose de prendre le tournant révolutionnaire du numérique, d’agir dans la proximité et de mieux prévenir les crises et menaces futures.

Le numérique, levier de modernisation et de rapprochement avec les citoyens à saisir mais aussi nouveau champ d’action à investir pour lutter notamment contre la cybercriminalité, impose au ministère de l’intérieur une « révolution copernicienne » comparable à la création de la police judiciaire sous Georges Clemenceau. Une part très importante des moyens de la présente loi est ainsi dédiée à la transformation numérique, pour que le ministère de l’intérieur se saisisse des opportunités qu’elle offre : démarches dématérialisées, outils de travail en mobilité, moyens d’investigation modernisés. Il est aussi un nouveau territoire de délinquance de masse, qui demande à ce que des moyens humains, juridiques et budgétaires importants soient orientés vers la lutte contre la cybercriminalité, l’accompagnement des victimes et l’anticipation de la crise de demain.

Dans les cinq années à venir, le ministère de l’intérieur se rapprochera des citoyens et des territoires ruraux. 200 brigades de gendarmerie seront créées et la présence de l’Etat dans les territoires sera renforcée, notamment dans les zones périurbaines et rurales. En outre, la présence des policiers et des gendarmes sur le terrain sera doublée en 2030. Grâce au numérique, à une meilleure gestion des effectifs, à l’abandon de tâches périphériques qui ne sont pas le cœur de métier des forces de l’ordre et à la simplification de la procédure, le temps sur la voie publique sera la règle et le temps au commissariat ou à la brigade l’exception. Les victimes, notamment de violences intrafamiliales ou sexuelles, placées au centre d’un parcours modernisé, seront mieux accueillies et accompagnées. Policiers et gendarmes refléteront aussi davantage la diversité de la population, grâce à des dispositifs de recrutement diversifiés. Avec des garanties de transparence et d’exemplarité renforcées dans l’action des forces de sécurité, jeunes et habitants des quartiers populaires auront davantage envie de s’engager dans celles-ci. Le ministère de l’intérieur nouera des partenariats renouvelés avec les acteurs du continuum de sécurité et se rapprochera du monde de la recherche. Les agents seront équipés de matériels performants et innovants et bénéficieront d’un immobilier offrant des conditions de travail et d’accueil rénovées et répondant aux besoins accrus de formation.

La présente loi donnera également les moyens de mieux faire face aux crises et menaces actuelles (ordre public, délinquance et criminalité, crises de sécurité civile), tout en préparant mieux notre société aux enjeux de 2030. Faire face mieux qu’hier à la délinquance du quotidien et à la criminalité suppose ainsi de continuer de renforcer les moyens humains et juridiques d’investigation, en intégrant davantage police et justice. La subversion violente sera combattue grâce de nouvelles unités plus réactives, après une décennie de baisse des effectifs de forces mobiles. A l’approche de la Coupe du monde de rugby et des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, des outils de gestion des grands évènements plus robustes seront bâtis. Face aux crises climatiques, nos moyens devront mieux s’adapter aux enjeux actuels mais aussi futurs : le renouvellement amorcé des matériels de sécurité civile sera amplifié de manière inédite avec le renouvellement de la flotte d’hélicoptères du ministère et une mutualisation plus grande des moyens aériens. La gestion de crise sera professionnalisée, sous l’autorité des préfets, et saura mieux qu’avant s’appuyer sur une population dotée d’une meilleure culture du risque. Enfin, nos frontières seront mieux sécurisées, grâce à une meilleure coordination opérationnelle et à l’utilisation d’outils technologiques de pointe.

L’ensemble de ces moyens ne saurait se déployer sans une attention accrue aux conditions de travail et au soutien. La présente loi, pour être à la hauteur des enjeux de 2030, devra avant tout être à la hauteur des femmes et des hommes du ministère de l’intérieur et au service des Français.

Le titre Ier détaille les objectifs et moyens du ministère de l’intérieur, qui figurent dans le rapport annexé au texte de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur.

L’ article 1er a pour objet l’adoption du rapport annexé à la loi. L’ article 2 fixe la trajectoire budgétaire sur les cinq années de la loi, soit de 2023 à 2027, pour le budget du ministère de l’intérieur.

Le titre II du projet de loi contient les dispositions relatives à la transformation numérique du ministère de l’intérieur.

Le chapitre Ier détaille les mesures prises pour lutter plus efficacement contre la cybercriminalité. L’ article 3 du projet de loi complète les actes que les enquêteurs peuvent réaliser dans le cadre de « l’enquête sous pseudonyme » pour renforcer leur capacité à confondre les auteurs des infractions commises en ligne. L’ article 4 du projet de loi permet aux officiers de police judiciaire, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, de réaliser, au même titre de ce qui existe déjà pour les actifs bancaires, des saisies d’actifs numériques qui sont aujourd’hui plus rapidement et aisément dissimulables que des actifs bancaires. L’ article 5 encadre les clauses de remboursement des rançongiciels par les assurances, en conditionnant ce remboursement au dépôt rapide d’une plainte par la victime, afin d’améliorer l’information des forces de sécurité et de l’autorité judiciaire et de « casser » le modèle de rentabilité des cyber-attaquants.

Le chapitre II dédié à l’équipement numérique des forces de sécurité et de secours contient un unique article 6 qui habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance pour engager les modifications du code des postes et des communications électroniques nécessaires au déploiement du projet « réseau radio du futur ».

Le titre III du projet de loi contient les dispositions relatives à la proximité, à la transparence et à l’exemplarité des agents du ministère de l’intérieur.

Le chapitre Ier du titre III, qui traite du renforcement du pilotage des services de l’Etat, comporte un article 7 unique, qui prévoit l’interdiction du droit de grève et l’encadrement du droit syndical des agents occupant des emplois de préfet et sous-préfet. Ces dispositions se justifient par la spécificité de l’exercice des fonctions de préfet et de sous-préfet dans la continuité de la vie de la Nation.

Le chapitre II du titre III concerne l’accueil des victimes et comporte deux articles. L’ article 8 simplifie le dépôt de plainte en ouvrant la possibilité aux victimes de le faire par voie de télécommunication audiovisuelle. Compte tenu de l’augmentation récente des atteintes à l’intégrité des élus, l’ article 9 prévoit la possibilité pour une collectivité territoriale ou une assemblée de se porter partie civile lorsque l’un de ses membres, investi d’un mandat électif public, est victime d’une agression, dès lors que l’action publique aura été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Le chapitre III du titre III contient les dispositions visant à mieux lutter contre les violences intrafamiliales et sexistes. Compte tenu de la récurrence des faits de harcèlement dans l’espace public ou dans les transports, l’ article 10 prévoit l’aggravation de la peine d’amende encourue pour le délit d’outrage sexiste et fait de cet outrage un délit lorsqu’il est commis dans certaines configurations. L’ article 11 prévoit quant à lui le renforcement du dispositif pénal applicable à plusieurs types d’atteinte aux personnes. Il étend notamment l’usage des techniques spéciales d’enquête aux investigations en matière d’abus de faiblesse commis en bande organisée, pour mieux réprimer le phénomène sectaire ; il autorise le recours aux techniques spéciales d’enquêtes pour la recherche des fugitifs recherchés pour des faits de criminalité organisée ; il permet enfin le recours à ces mêmes techniques spéciales d’enquête, ainsi qu’à la garde à vue dérogatoire, pour des faits d’homicides et de viols lorsqu’ils sont commis en série.

Le chapitre IV du titre III sur l’exemplarité comporte un article 12 unique ajoutant à la possibilité d’information de l’administration employeuse par le procureur de la République s’agissant des fonctionnaires faisant l’objet de poursuites pénales, une obligation d’information s’agissant des personnes dépositaires de l’autorité publique ainsi qu’une possibilité d’information dès que le Procureur de la République estime qu’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’une personne dépositaire de l’autorité publique a commis ou tenté de commettre une infraction à des lois ou règlements, et que les faits sont susceptibles, à raison de leur gravité ou des fonctions de l’intéressé, de causer un trouble au fonctionnement du service.

Le chapitre V du titre III sur le continuum de sécurité comporte trois articles. L’ article 13 généralise, après une expérimentation réussie, la possibilité pour les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire de recourir au port de caméras mobiles. L’ article 14 place désormais sous la compétence des maires des zones de compétence de la police nationale la mission de surveillance de la fermeture et du scellement des cercueils préalablement à leur crémation, comme c’est déjà le cas en zone gendarmerie. L’ article 15 étend aux commissaires de police le bénéficie de la possibilité offerte aux gardiens de la paix et officiers de police de cumuler intégralement emploi (par reconversion dans le secteur privé) et retraite, lorsqu’ils rejoignent un métier de la sécurité privée. Cette mesure d’attractivité vise à contribuer à la professionnalisation et la montée en compétence de ce secteur, profondément réformé par la loi du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

Le titre IV contient les dispositions visant à anticiper les menaces et crises et à doter le ministère des moyens juridiques d’y faire face.

Le chapitre Ier du titre IV vise à simplifier la procédure pénale pour renforcer la fonction investigation. Pour augmenter le nombre d’officiers de police judiciaire et renforcer la formation juridique des nouveaux policiers et gendarmes, l’ article 16 supprime la condition d’ancienneté appliquée aux policiers en gendarmes pour se présenter à l’examen d’officier de police judiciaire permettant ainsi à tous les élèves policiers et gendarmes de le passer à l’issue de leur scolarité et prévoit désormais une condition d’ancienneté en service et d’expérience pour recevoir l’habilitation d’officier de police judiciaire par l’autorité judiciaire. L’ article 17 créé la fonction d’assistants d’enquête, nouvelle catégorie de police judiciaire, qui seconderont les officiers et agents de police judiciaire dans l’exercice de leurs missions de police judiciaire en réalisant des missions encadrées par le code de procédure pénale. L’ article 18 généralise l’amende forfaitaire délictuelle à tous les délits punis d’une seule peine d’amende ou d’un an d’emprisonnement au plus. Par souci de simplification et d’allègement de la procédure pénale, l’ article 19 supprime la réquisition des services de police technique et scientifique par les services de police et de gendarmerie. L’ article 20 étend quant à lui le pouvoir des agents de police judiciaire (APJ) à certains cadres d’enquête et à certains actes, sous le contrôle des officiers de police judiciaire. L’ article 21 prévoit de conférer la qualité d’APJ à tous les militaires de gendarmerie, permettant ainsi aux élèves de l’école des officiers de la gendarmerie nationale, à l’instar des élèves officiers de police et des élèves commissaires de police, de se voir confier davantage de missions pendant leur formation lorsqu’ils sont affectés dans des brigades. L’ article 22 vise à éviter que la seule absence de mention expresse au procès-verbal de consultation des traitements de données de la décision d’habilitation de l’agent des forces de sécurité ou des douanes, à procéder à cette consultation, n’entraîne automatiquement la nullité des procédures en cause, cette justification pouvant intervenir à tout moment, à la demande de l’autorité judiciaire ou de l’une des parties. L’ article 23 simplifie, à l’occasion de la réforme de la police nationale, la terminologie prévue par le code de procédure pénale pour désigner les lieux auprès desquels les personnes inscrites au fichier automatisé des auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS) condamnées pour un crime ou un délit puni de 10 ans d’emprisonnement doivent se rendre régulièrement. L’ article 24 étend à l’ensemble des services de police et de gendarmerie la possibilité de se voir affecter des biens saisis dans le cadre de procédures judiciaires. L’ article 25 prévoit que la décision définitive de confiscation d’un bien immobilier vaut titre d’expulsion, les deux procédures étant auparavant dissociées. L’ article 26 étend les autorisations générales de réquisitions résultant d’instructions générales du procureur de la République concernant plusieurs catégories d’infractions.

Le chapitre II du titre IV contient deux articles visant à améliorer la réponse aux crises hybrides et interministérielles. L’ article 27 vise à clarifier et à renforcer, lors d’événements d’une particulière gravité et sur autorisation du préfet de zone, les prérogatives du préfet de département à l’égard des établissements publics de l’Etat et services déconcentrés ne relevant pas de son autorité, pour les seules mesures liées à la gestion de la situation. L’ article 28 créé une journée nationale de prévention des risques, appelée journée nationale de la résilience, qui permet une sensibilisation de l’ensemble des citoyens à la prévention des risques et aux gestes qui sauvent.

Le chapitre III consacré à la lutte contre la subversion violente contient un article 29 unique organisant la dévolution des biens des associations lorsqu’elles sont dissoutes par l’autorité administrative en application de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

Le chapitre IV prévoit enfin trois dispositions relatives à la surveillance des frontières. L’ article 30 permet aux policiers aux frontières (PAF) d’inspecter visuellement les véhicules particuliers dans la « zone-frontière ». L’ article 31 étend le périmètre de collecte des données de voyage (PNR) à celles relatives aux équipages et gens de mer, en vue de contrôler plus efficacement les frontières.

Le chapitre V prévoit l’application outre‑mer de la réforme, en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour l’application outre-mer des modifications prévues par le présent projet de loi.