Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,
Le débat d'orientation budgétaire que nous entamons aujourd'hui marque la volonté du Gouvernement d'associer plus étroitement le Parlement aux grands choix budgétaires. Il répond aux exigences de sincérité et de transparence, conditions nécessaires pour une prise de conscience de la situation réelle des finances publiques. Si l'on veut mettre la France en ordre de bataille, nous devons appréhender la réalité sans fard.
Dans l'histoire de nos démocraties, le Parlement a conquis ses pouvoirs autour du consentement à l'impôt. Associer le Parlement dès le moment où les décisions se préparent pour le budget, avant les arbitrages, constitue en quelque sorte un retour aux sources.
Il s'inscrit dans la volonté du Président de la République de renforcer le rôle du Parlement, comme dans celle du Premier ministre de réformer l'État.
Voici venue l'heure d'un débat attendu, maintes fois demandé, et qui n'a sans doute jamais été plus nécessaire qu'aujourd'hui tant les choix à opérer sont cruciaux pour l'avenir de notre pays.
Jusqu'à maintenant, mesdames, messieurs les députés, vous découvriez le projet de loi de finances lors de son approbation par le conseil des ministres, dans le courant du mois de septembre. Et, pendant la discussion qui s'engageait alors, le projet apparaissait bien souvent comme une sorte de forteresse inexpugnable dont seul le Gouvernement avait pu modeler les contours. Dès lors ces longues séances généraient parfois des frustrations, chacun mesurant que les grandes décisions avaient déjà été prises de façon irréversible, que le budget était bouclé.
Ce que nous souhaitons c'est que le Parlement soit un acteur essentiel des grands choix budgétaires.
A l'occasion de ce débat, nous avons voulu présenter le budget aussi simplement, aussi clairement que possible. Il faut qu'ensemble nous puissions faire oeuvre de pédagogie.
Nous devons en effet décrire et expliquer aux Français la situation des comptes de l'État. Il faut leur dire pourquoi on ne peut plus continuer comme avant.
M. Philippe Auberger l'a justement noté dans son rapport, il ne s'agit pas de modifier l'équilibre institutionnel qui donne à l'exécutif la tâche de préparer le projet de loi de finances. Le Gouvernement s'y emploie et a lui-même rénové sa propre procédure.
Pour la première fois cette année, en effet, des rencontres ont eu lieu dès le mois de février entre les différents ministères et le ministère des finances pour confronter les analyses sur le budget pour 1997. Et le 2 mai, le Premier ministre a réuni l'ensemble du Gouvernement pour sensibiliser chaque ministre à la rigueur du budget, renforçant ainsi la collégialité de la démarche, de l'orientation, de la décision.
Au titre des novations, je veux remercier la commission des finances et la Cour des comptes qui ont apporté des contributions importantes pour la préparation de ce débat.
Le Gouvernement est particulièrement sensible au soutien que lui apporte la commission des finances dans sa volonté de redressement des comptes publics. Je veux rendre hommage à sa détermination, traduite avec force par son président M. Pierre Méhaignerie et son rapporteur général, M. Philippe Auberger.
Nous avons également apprécié l'analyse de l'exécution du budget de 1995 par la Cour des comptes, même si nous ne pouvons souscrire à sa reconstitution quelque peu artificielle du taux de progression des charges de l'État.
Il faut souligner l'avantage que constitue la rapidité de transmission des travaux de la Cour des comptes sur l'exécution de l'année précédente. C'est une première, facilitée par le raccourcissement de la période complémentaire de deux semaines. Je salue ce progrès. C'est du temps réel.
Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, ce débat revêt pour le Gouvernement une très grande importance et je voudrais préciser devant vous ce qu'il en attend. En premier lieu, que chacun puisse mieux apprécier l'importance et la flexibilité relative des masses en jeu. Pour que les appréciations et les propositions soient plus réalistes, il faut bien mesurer les marges de manuvre, se détourner des " fausses fenêtres ", dissiper les illusions, éviter la tyrannie du court terme, mettre l'action en perspective.
Dans son rapport, le Gouvernement a tenu à présenter les différentes composantes du budget de l'État en mettant l'accent sur le volet des dépenses et en les regroupant par nature, évitant la dispersion et l'éclatement. Oui, l'analyse finissait par escamoter la synthèse.
Traditionnellement, le Parlement voyait les dépenses au travers du seul prisme des fascicules ministériels. Cette pratique était quelque peu réductrice. Il convient d'ouvrir une réflexion par thèmes, par nature de dépense de manière transversale.
Désormais, j'espère que chaque année le débat d'orientation budgétaire permettra cet examen qui faisait défaut jusqu'à présent. Le moment est venu de refonder le processus d'élaboration budgétaire en posant les vrais problèmes avec courage et lucidité.
En deuxième lieu, grâce à cette vision globale, il devient possible de délibérer sur les grandes enveloppes de dépenses et notamment sur les deux catégories qui représentent à elles seules 90 p. 100 des masses hors service de la dette ; il s'agit des dépenses de rémunération et des interventions de l'État avec, au sein de ces dernières, une interrogation sur le devenir des revenus de transferts.
C'est à ce stade que chacun perçoit mieux encore la nécessité et l'urgence des réformes structurelles trop longtemps ajournées.
Enfin, vous l'imaginez bien, le Gouvernement sera attentif à toutes les suggestions qui pourront lui être faites en vue de la préparation du budget, dont il garde, bien sûr, la pleine et entière responsabilité.
Depuis plusieurs années, l'Assemblée nationale a donné des signes constructifs.
Que ce soit au travers de réflexions spécifiques sur la révision des services votés, expérience courageuse conduite lors de la préparation du budget de 1995, que ce soit la recherche, si difficile, d'économies - de deux à quatre milliards de francs - à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 1996 ou, plus récemment, avec le rapport de la mission sur les fraudes et les pratiques abusives présenté par M. Gérard Léonard et M. Charles de Courson, votre assemblée montre qu'elle apporte un concours précieux dans la recherche des voies et moyens d'une bonne utilisation de l'argent public. Elle vient même, en accord avec le Sénat, de franchir une nouvelle étape en décidant de se doter d'un office parlementaire d'évaluation des choix budgétaires.
Ces observations, si encourageantes, étant faites, je veux replacer ce débat dans le cadre de la politique générale du Gouvernement.
Notre priorité absolue, faut-il le rappeler, reste l'emploi et la cohésion sociale. Toute notre action vise à permettre de libérer les initiatives, réduire et simplifier les contraintes et formalités de toute sorte, moderniser notre fiscalité. Pour libérer les énergies, il est impératif d'alléger les prélèvements obligatoires.
C'est notre conviction profonde. C'est notre détermination. Mais encore faut-il s'en donner les moyens en dégageant des marges de manuvre, c'est-à-dire en maîtrisant les dépenses publiques.
J'ai noté avec satisfaction qu'un certain consensus se faisait jour sur la fin des illusions relatives aux vertus supposées du déficit. Le temps de la glorification de la dépense publique, si prisé entre 1989 et 1992, est révolu.
Le diagnostic est posé. Le Président de la République l'a exprimé avec force le 7 mai dernier en affirmant : " Une nation, pas plus qu'une famille, ne peut vivre durablement à crédit. Les dettes d'aujourd'hui sont les impôts que nos enfants supporteront demain, comme nous payons actuellement les facilités excessives que nous nous sommes accordées hier. Tout cela fragilise notre pays et, au bout du compte, nourrit le chômage. "
Il n'y a plus d'alternative à un profond assainissement de nos finances publiques.
Le gouvernement de M. Édouard Balladur a commencé à opérer cette remise en ordre. Il a fait voter par le Parlement une loi d'orientation quinquennale de maîtrise des finances publiques et a permis, avec la réforme des retraites, que soient amorcées les transformations structurelles dont notre pays a besoin.
Alors que, depuis un an, le Président de la République et le Premier ministre sont issus des rangs de notre majorité, nous pouvons et nous devons agir sans restriction, avec cohérence et détermination.
En effet, qu'avons-nous connu, sur le plan économique, pendant les quatorze années de présidence socialiste ?
Nous avons connu une croissance ininterrompue du chômage et une période qui s'est achevée par une succession de sinistres sur le plan des finances publiques.
Pour résumer le bilan de ces deux septennats, il suffit de rappeler deux chiffres : alors qu'en 1980 les intérêts de la dette publique absorbaient 5 p. 100 des recettes fiscales nettes, ils en ont englouti 20 p. 100 en 1995.
Il faut aussi évoquer les lois de finances récentes qui ont donné lieu à des dérapages sans précédent. Vous vous en souvenez.
Ainsi, pour la loi de finances de 1991, on est passé d'un déficit prévu de 81 milliards de francs à un déficit constaté en exécution de 134 milliards de francs, soit une dérive de 53 milliards de francs.
Pour celle de 1992, les chiffres ont été respectivement de 91 milliards de francs et 236 milliards de francs, soit une dérive de 145 milliards de francs.
De même, alors que le déficit avait été prévu à 183 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1993, il a été, en exécution de 345 milliards de francs, soit une dérive de 162 milliards de francs.
Ce n'est que depuis le collectif du printemps de 1993 que nous avons repris l'habitude, au prix de beaucoup d'efforts, d'exécuter les budgets au niveau voté par le Parlement.
C'est donc au printemps de 1993 que les pendules ont été remises à l'heure.
Nul ne doit être tenté de revenir aux anciennes méthodes des budgets virtuels et à la cosmétique comptable des entreprises publiques. Je ne m'appesantirai pas, naturellement, sur les déconvenues du Crédit lyonnais, du Comptoir des entrepreneurs, de GIAT Industries.
Dans tous les domaines de l'action publique, nous devons respecter un devoir de transparence et de sincérité. En effet, si l'on doute, on ne risque pas ; si l'on doute, on ne crée pas ; si l'on doute, on n'investit pas.
En présentant le rapport sur le débat d'orientation budgétaire, nous avons voulu dresser, sans concessions ni complaisance, un état des lieux.
En dissipant les illusions, en démasquant les faux-semblants, nous affermissons la confiance en la capacité des pouvoirs publics à rechercher les voies et moyens du redressement de notre pays.
Nous n'avons fait qu'une partie du chemin. Certes, la baisse des taux d'intérêt que nous venons de connaître est sans précédent dans l'histoire économique récente, et elle nous conforte dans la justesse de nos grandes options. Mais le budget de 1997 va marquer une étape capitale : serons-nous capables, pour la deuxième année consécutive, de baisser le déficit du budget de l'État d'un demi-point de PIB ? C'est un défi que le Président de la République, le Premier ministre et l'ensemble du Gouvernement sont décidés à relever. Nous avons besoin de votre aide pour tenir le cap.
Pour éclairer ce débat, je vais souligner les lignes de forces de notre stratégie budgétaire.
Premier principe : il n'est pas de souveraineté dans le déficit chronique, il n'est pas de liberté dans le surendettement.
Deuxième principe : trop d'impôt tue l'impôt.
En France, avec le niveau record des prélèvements obligatoires au sein de l'Europe, le seuil de tolérance est franchi. Cette situation, dans une économie ouverte sur le monde, multiplie les risques de délocalisation de l'activité, de l'emploi et des recettes fiscales. Notre voie est toute tracée : maîtriser les dépenses publiques pour faire baisser les prélèvements obligatoires.
Afin de mieux appréhender le déséquilibre des finances de l'État, nous avons voulu recourir à une présentation plus familière du budget : celle qu'utilisent les collectivités locales qui distinguent les recettes et les dépenses de fonctionnement d'une part, et celles d'investissement, d'autre part.
Dans la loi de finances pour 1996, trois points illustrent la dégradation des finances publiques, prenant forme d'enseignements.
Premier enseignement : la section de fonctionnement se solde par un déséquilibre de 109 milliards de francs. Autrement dit, l'État doit emprunter pour payer les salaires, les charges sociales, les pensions, l'ensemble des allocations, des versements divers et des dépenses courantes, y compris les intérêts de la dette. De plus, ce déficit n'intègre pas la charge du prélèvement qui s'impose aux collectivités locales pour assurer le remboursement des dettes antérieures.
Deuxième enseignement : il faut emprunter non seulement pour couvrir le déficit de fonctionnement, non seulement pour financer les investissements ce qui, somme toute, est une démarche orthodoxe pour l'investissement, mais aussi pour rembourser les emprunts antérieurs qui viennent à échéance. Ainsi, en 1996, nous allons devoir emprunter 529 milliards de francs : 109 milliards de francs pour payer une partie des dépenses de fonctionnement, 241 milliards de francs pour rembourser les emprunts antérieurs qui arrivent à échéance et 179 milliards de francs pour couvrir les dépenses d'investissement. Il ne peut donc y avoir d'équilibre réel car nous sommes en présence d'un phénomène de boule de neige qui ne cesse d'accroître le montant de l'endettement et le montant des charges financières.
Dans ces conditions, il est sans doute plus simple, pour réduire le déficit, de comprimer les dépenses d'investissement alors qu'il est beaucoup plus délicat d'engager des réformes structurelles et d'opérer certains choix pour alléger les dépenses de fonctionnement.
Les dépenses des titres V et VI s'élèveront à 173 milliards de francs en 1996, alors qu'elles étaient de 196 milliards de francs en 1991.
Face à ce constat, nous avons pris le parti d'alléger les dépenses, toutes les dépenses.
Les chiffres parlent d'eux-mêmes. Les dérives automatiques de la charge de la dette et des dépenses de personnel sont considérables. A elles seules - avant même toute augmentation du point de la fonction publique en 1997 - elles provoqueront près de 30 milliards de francs de dépenses supplémentaires par rapport à 1996. La correction à opérer est telle qu'aucun secteur ne peut être épargné par les économies budgétaires. Il est impossible d'admettre a priori la " sanctuarisation " de tel ou tel domaine. On devra donc s'interroger sur la pertinence de la dépense dans tous les secteurs.
A-t-on tiré toutes les conséquences de la décentralisation sur les structures territoriales de l'État ?
Est-on sûr que les investissements informatiques ont généré les retours de gains de productivité que l'on était en droit d'en attendre ?
Seul, le secteur de la défense bénéficiera d'un traitement autonome car il faut réussir la professionnalisation des armées souhaitée par le Président de la République, dans le cadre de la loi de programmation militaire qui a été adoptée hier par le conseil des ministres.
En ce qui concerne la fonction publique, il faut être clair: le constat de la dérive, incontestable, des dépenses de fonction publique depuis (199?), sous l'effet d'une succession de plans catégoriels et d'accords salariaux sans doute généreux, n'est pas une mise en cause des fonctionnaires.
Si nous avons appelé l'attention sur cette catégorie de dépenses, c'est à cause de sa dynamique. Seule une réflexion collective permettra de programmer des économies et de fixer des objectifs qui ne peuvent être atteints que sur une longue période pour ce qui est des effectifs.
Nous ne pourrons, en tout état de cause, atteindre notre objectif de maîtrise de la dépense sans une réforme de l'État menée de façon volontariste. A cet égard le ministère des finances compte être exem-plaire, car c'est ainsi que l'on suscite l'adhésion.
Sans préjuger du débat qui devra s'instaurer sur la loi d'orientation fiscale, sur la base notamment du rapport que prépare M. de La Martinière, je souhaite vous dire quelques mots sur les recettes.
Votre commission des finances a souligné, dans son rapport, le faible dynamisme des recettes fiscales en 1995. Elles n'ont, en effet, progressé l'année dernière que de 19,4 milliards de francs à législation constante.
En dépit des hausses d'impôt décidées lors du collectif de printemps 1995, les recettes fiscales nettes de l'État n'auront crû au total que de 3,8 p. 100 en 1995, contre 3,7 p. 100 en 1994. Le taux de pression fiscale d'État est ainsi encore en baisse par rapport à 1994.
Ces résultats décevants s'expliquent principalement par le fait que la croissance est tirée par les exportations et par l'investissement, peu productifs, vous le savez bien, de recettes fiscales, notamment de TVA.
Pour 1997, nous souhaitons avoir une approche prudente. Même si, comme nous le pensons, la croissance doit revenir aux alentours de 2,5 à 3 p. 100 en volume, il ne faut s'attendre à aucun miracle du côté des recettes.
Quant à l'approche du Gouvernement sur les recettes, elle n'a pas varié et tient en trois propositions.
D'abord, l'objectif du Gouvernement est d'alléger les impôts. Notre système de prélèvements obligatoires doit être révisé dans un souci d'équité, d'efficacité économique, de création d'emplois et de cohésion sociale.
Ensuite, une baisse des impôts sans réduction parallèle des déficits serait illusoire. L'endettement qui en résulterait devrait être rem-boursé par les impôts de demain.
Ainsi que le souligne fort justement le président de votre commission des finances, on ne doit pas agir avec précipitation. En revanche, nous devons faire preuve de détermination et de constance pour alléger les prélèvements obligatoires. L'efficacité se mesurera dans la durée.
Enfin nous devons dessiner l'horizon et faire partager aux Français notre vision de l'avenir et leur donner une meilleure lisibilité des principes que nous souhaitons mettre en uvre en matière fiscale, de notre vision de la fiscalité de demain.
Tel sera l'objet de la loi d'orientation fiscale sur cinq ans dont nous discuterons avec le Parlement à l'automne. Dès lors, chaque loi de finances devra constituer une étape et nous rapprocher de cet objectif.
Depuis un an, le Gouvernement a été actif.
Ont été ainsi décidées, et pour la plupart déjà votées par votre assemblée, des mesures représentant 15 milliards de francs d'allégements fiscaux pour 1997.
Outre les mesures incluses dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier - essentiellement la majoration d'un point des coefficients d'amortissement dégressif, qui doit favoriser le passage à l'acte et les investissements productifs dans les entreprises, notamment les PME, qu'il s'agisse des mesures en faveur des prêts à la consommation, de celles concernant les donations ou de celles relatives au logement -, il faut rappeler les allégements fiscaux prévus pour les zones franches ainsi que l'engagement du Gouvernement à réduire le taux de l'impôt sur les sociétés sur les bénéfices réinvestis par les PME, mesures qui devraient figurer dans le prochain projet de loi de finances.
Les mesures contenues dans le projet portant diverses dispositions d'ordre économique et financier n'ont pu encore produire tous leurs effets car le texte n'a été promulgué qu'à la mi-avril en raison de la saisine du Conseil constitutionnel.
Désormais ces instruments sont à la disposition de nos concitoyens et c'est maintenant que l'activité, l'investissement et la consommation doivent être soutenus.
Par ce débat, nous souhaitons vous éclairer dans la sérénité. La remise en ordre des finances publiques que nous avons engagée depuis un an ne peut que consolider la confiance, laquelle est la clé de la croissance, facteur d'emploi et de cohésion sociale.
La tâche qui nous attend est rude mais exaltante. Elle réside dans une sorte de révolution des mentalités et des attitudes où chacun devra chercher à dépenser moins et mieux l'argent public, afin de libérer des ressources pour l'investissement, pour la consommation privée et pour l'épargne.
J'espère qu'avec le débat qui s'ouvre aujourd'hui nous aurons confirmation que le diagnostic est partagé et que vous souscrivez à l'objectif que nous nous sommes donné pour la loi de finances pour 1997: ne pas ouvrir plus de crédits qu'en 1996, c'est-à-dire reconduire en francs courants notre niveau de dépenses qui s'élève à 1 552 milliards de francs.
Dans cette ambition, le Gouvernement a besoin de vous pour une réelle pédagogie auprès de nos concitoyens, pour soutenir chacun des ministres dans son action quotidienne et pour voter le budget qui vous sera soumis en octobre prochain d'une manière déterminée et enthousiaste !
C'est à une rupture avec les pratiques antérieures, celles des budgets virtuels, que le Gouvernement vous invite, car elle est la condi-tion de la confiance.
Les Français attendent de ceux qu'ils ont élus qu'ils leur disent la vérité et que leur action s'appuie sur cette vérité. C'est le gage de la prospérité, de la croissance, de l'emploi et de la cohésion sociale.
Mesdames, Messieurs les députés,
Le débat d'orientation budgétaire que nous entamons aujourd'hui marque la volonté du Gouvernement d'associer plus étroitement le Parlement aux grands choix budgétaires. Il répond aux exigences de sincérité et de transparence, conditions nécessaires pour une prise de conscience de la situation réelle des finances publiques. Si l'on veut mettre la France en ordre de bataille, nous devons appréhender la réalité sans fard.
Dans l'histoire de nos démocraties, le Parlement a conquis ses pouvoirs autour du consentement à l'impôt. Associer le Parlement dès le moment où les décisions se préparent pour le budget, avant les arbitrages, constitue en quelque sorte un retour aux sources.
Il s'inscrit dans la volonté du Président de la République de renforcer le rôle du Parlement, comme dans celle du Premier ministre de réformer l'État.
Voici venue l'heure d'un débat attendu, maintes fois demandé, et qui n'a sans doute jamais été plus nécessaire qu'aujourd'hui tant les choix à opérer sont cruciaux pour l'avenir de notre pays.
Jusqu'à maintenant, mesdames, messieurs les députés, vous découvriez le projet de loi de finances lors de son approbation par le conseil des ministres, dans le courant du mois de septembre. Et, pendant la discussion qui s'engageait alors, le projet apparaissait bien souvent comme une sorte de forteresse inexpugnable dont seul le Gouvernement avait pu modeler les contours. Dès lors ces longues séances généraient parfois des frustrations, chacun mesurant que les grandes décisions avaient déjà été prises de façon irréversible, que le budget était bouclé.
Ce que nous souhaitons c'est que le Parlement soit un acteur essentiel des grands choix budgétaires.
A l'occasion de ce débat, nous avons voulu présenter le budget aussi simplement, aussi clairement que possible. Il faut qu'ensemble nous puissions faire oeuvre de pédagogie.
Nous devons en effet décrire et expliquer aux Français la situation des comptes de l'État. Il faut leur dire pourquoi on ne peut plus continuer comme avant.
M. Philippe Auberger l'a justement noté dans son rapport, il ne s'agit pas de modifier l'équilibre institutionnel qui donne à l'exécutif la tâche de préparer le projet de loi de finances. Le Gouvernement s'y emploie et a lui-même rénové sa propre procédure.
Pour la première fois cette année, en effet, des rencontres ont eu lieu dès le mois de février entre les différents ministères et le ministère des finances pour confronter les analyses sur le budget pour 1997. Et le 2 mai, le Premier ministre a réuni l'ensemble du Gouvernement pour sensibiliser chaque ministre à la rigueur du budget, renforçant ainsi la collégialité de la démarche, de l'orientation, de la décision.
Au titre des novations, je veux remercier la commission des finances et la Cour des comptes qui ont apporté des contributions importantes pour la préparation de ce débat.
Le Gouvernement est particulièrement sensible au soutien que lui apporte la commission des finances dans sa volonté de redressement des comptes publics. Je veux rendre hommage à sa détermination, traduite avec force par son président M. Pierre Méhaignerie et son rapporteur général, M. Philippe Auberger.
Nous avons également apprécié l'analyse de l'exécution du budget de 1995 par la Cour des comptes, même si nous ne pouvons souscrire à sa reconstitution quelque peu artificielle du taux de progression des charges de l'État.
Il faut souligner l'avantage que constitue la rapidité de transmission des travaux de la Cour des comptes sur l'exécution de l'année précédente. C'est une première, facilitée par le raccourcissement de la période complémentaire de deux semaines. Je salue ce progrès. C'est du temps réel.
Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, ce débat revêt pour le Gouvernement une très grande importance et je voudrais préciser devant vous ce qu'il en attend. En premier lieu, que chacun puisse mieux apprécier l'importance et la flexibilité relative des masses en jeu. Pour que les appréciations et les propositions soient plus réalistes, il faut bien mesurer les marges de manuvre, se détourner des " fausses fenêtres ", dissiper les illusions, éviter la tyrannie du court terme, mettre l'action en perspective.
Dans son rapport, le Gouvernement a tenu à présenter les différentes composantes du budget de l'État en mettant l'accent sur le volet des dépenses et en les regroupant par nature, évitant la dispersion et l'éclatement. Oui, l'analyse finissait par escamoter la synthèse.
Traditionnellement, le Parlement voyait les dépenses au travers du seul prisme des fascicules ministériels. Cette pratique était quelque peu réductrice. Il convient d'ouvrir une réflexion par thèmes, par nature de dépense de manière transversale.
Désormais, j'espère que chaque année le débat d'orientation budgétaire permettra cet examen qui faisait défaut jusqu'à présent. Le moment est venu de refonder le processus d'élaboration budgétaire en posant les vrais problèmes avec courage et lucidité.
En deuxième lieu, grâce à cette vision globale, il devient possible de délibérer sur les grandes enveloppes de dépenses et notamment sur les deux catégories qui représentent à elles seules 90 p. 100 des masses hors service de la dette ; il s'agit des dépenses de rémunération et des interventions de l'État avec, au sein de ces dernières, une interrogation sur le devenir des revenus de transferts.
C'est à ce stade que chacun perçoit mieux encore la nécessité et l'urgence des réformes structurelles trop longtemps ajournées.
Enfin, vous l'imaginez bien, le Gouvernement sera attentif à toutes les suggestions qui pourront lui être faites en vue de la préparation du budget, dont il garde, bien sûr, la pleine et entière responsabilité.
Depuis plusieurs années, l'Assemblée nationale a donné des signes constructifs.
Que ce soit au travers de réflexions spécifiques sur la révision des services votés, expérience courageuse conduite lors de la préparation du budget de 1995, que ce soit la recherche, si difficile, d'économies - de deux à quatre milliards de francs - à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 1996 ou, plus récemment, avec le rapport de la mission sur les fraudes et les pratiques abusives présenté par M. Gérard Léonard et M. Charles de Courson, votre assemblée montre qu'elle apporte un concours précieux dans la recherche des voies et moyens d'une bonne utilisation de l'argent public. Elle vient même, en accord avec le Sénat, de franchir une nouvelle étape en décidant de se doter d'un office parlementaire d'évaluation des choix budgétaires.
Ces observations, si encourageantes, étant faites, je veux replacer ce débat dans le cadre de la politique générale du Gouvernement.
Notre priorité absolue, faut-il le rappeler, reste l'emploi et la cohésion sociale. Toute notre action vise à permettre de libérer les initiatives, réduire et simplifier les contraintes et formalités de toute sorte, moderniser notre fiscalité. Pour libérer les énergies, il est impératif d'alléger les prélèvements obligatoires.
C'est notre conviction profonde. C'est notre détermination. Mais encore faut-il s'en donner les moyens en dégageant des marges de manuvre, c'est-à-dire en maîtrisant les dépenses publiques.
J'ai noté avec satisfaction qu'un certain consensus se faisait jour sur la fin des illusions relatives aux vertus supposées du déficit. Le temps de la glorification de la dépense publique, si prisé entre 1989 et 1992, est révolu.
Le diagnostic est posé. Le Président de la République l'a exprimé avec force le 7 mai dernier en affirmant : " Une nation, pas plus qu'une famille, ne peut vivre durablement à crédit. Les dettes d'aujourd'hui sont les impôts que nos enfants supporteront demain, comme nous payons actuellement les facilités excessives que nous nous sommes accordées hier. Tout cela fragilise notre pays et, au bout du compte, nourrit le chômage. "
Il n'y a plus d'alternative à un profond assainissement de nos finances publiques.
Le gouvernement de M. Édouard Balladur a commencé à opérer cette remise en ordre. Il a fait voter par le Parlement une loi d'orientation quinquennale de maîtrise des finances publiques et a permis, avec la réforme des retraites, que soient amorcées les transformations structurelles dont notre pays a besoin.
Alors que, depuis un an, le Président de la République et le Premier ministre sont issus des rangs de notre majorité, nous pouvons et nous devons agir sans restriction, avec cohérence et détermination.
En effet, qu'avons-nous connu, sur le plan économique, pendant les quatorze années de présidence socialiste ?
Nous avons connu une croissance ininterrompue du chômage et une période qui s'est achevée par une succession de sinistres sur le plan des finances publiques.
Pour résumer le bilan de ces deux septennats, il suffit de rappeler deux chiffres : alors qu'en 1980 les intérêts de la dette publique absorbaient 5 p. 100 des recettes fiscales nettes, ils en ont englouti 20 p. 100 en 1995.
Il faut aussi évoquer les lois de finances récentes qui ont donné lieu à des dérapages sans précédent. Vous vous en souvenez.
Ainsi, pour la loi de finances de 1991, on est passé d'un déficit prévu de 81 milliards de francs à un déficit constaté en exécution de 134 milliards de francs, soit une dérive de 53 milliards de francs.
Pour celle de 1992, les chiffres ont été respectivement de 91 milliards de francs et 236 milliards de francs, soit une dérive de 145 milliards de francs.
De même, alors que le déficit avait été prévu à 183 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1993, il a été, en exécution de 345 milliards de francs, soit une dérive de 162 milliards de francs.
Ce n'est que depuis le collectif du printemps de 1993 que nous avons repris l'habitude, au prix de beaucoup d'efforts, d'exécuter les budgets au niveau voté par le Parlement.
C'est donc au printemps de 1993 que les pendules ont été remises à l'heure.
Nul ne doit être tenté de revenir aux anciennes méthodes des budgets virtuels et à la cosmétique comptable des entreprises publiques. Je ne m'appesantirai pas, naturellement, sur les déconvenues du Crédit lyonnais, du Comptoir des entrepreneurs, de GIAT Industries.
Dans tous les domaines de l'action publique, nous devons respecter un devoir de transparence et de sincérité. En effet, si l'on doute, on ne risque pas ; si l'on doute, on ne crée pas ; si l'on doute, on n'investit pas.
En présentant le rapport sur le débat d'orientation budgétaire, nous avons voulu dresser, sans concessions ni complaisance, un état des lieux.
En dissipant les illusions, en démasquant les faux-semblants, nous affermissons la confiance en la capacité des pouvoirs publics à rechercher les voies et moyens du redressement de notre pays.
Nous n'avons fait qu'une partie du chemin. Certes, la baisse des taux d'intérêt que nous venons de connaître est sans précédent dans l'histoire économique récente, et elle nous conforte dans la justesse de nos grandes options. Mais le budget de 1997 va marquer une étape capitale : serons-nous capables, pour la deuxième année consécutive, de baisser le déficit du budget de l'État d'un demi-point de PIB ? C'est un défi que le Président de la République, le Premier ministre et l'ensemble du Gouvernement sont décidés à relever. Nous avons besoin de votre aide pour tenir le cap.
Pour éclairer ce débat, je vais souligner les lignes de forces de notre stratégie budgétaire.
Premier principe : il n'est pas de souveraineté dans le déficit chronique, il n'est pas de liberté dans le surendettement.
Deuxième principe : trop d'impôt tue l'impôt.
En France, avec le niveau record des prélèvements obligatoires au sein de l'Europe, le seuil de tolérance est franchi. Cette situation, dans une économie ouverte sur le monde, multiplie les risques de délocalisation de l'activité, de l'emploi et des recettes fiscales. Notre voie est toute tracée : maîtriser les dépenses publiques pour faire baisser les prélèvements obligatoires.
Afin de mieux appréhender le déséquilibre des finances de l'État, nous avons voulu recourir à une présentation plus familière du budget : celle qu'utilisent les collectivités locales qui distinguent les recettes et les dépenses de fonctionnement d'une part, et celles d'investissement, d'autre part.
Dans la loi de finances pour 1996, trois points illustrent la dégradation des finances publiques, prenant forme d'enseignements.
Premier enseignement : la section de fonctionnement se solde par un déséquilibre de 109 milliards de francs. Autrement dit, l'État doit emprunter pour payer les salaires, les charges sociales, les pensions, l'ensemble des allocations, des versements divers et des dépenses courantes, y compris les intérêts de la dette. De plus, ce déficit n'intègre pas la charge du prélèvement qui s'impose aux collectivités locales pour assurer le remboursement des dettes antérieures.
Deuxième enseignement : il faut emprunter non seulement pour couvrir le déficit de fonctionnement, non seulement pour financer les investissements ce qui, somme toute, est une démarche orthodoxe pour l'investissement, mais aussi pour rembourser les emprunts antérieurs qui viennent à échéance. Ainsi, en 1996, nous allons devoir emprunter 529 milliards de francs : 109 milliards de francs pour payer une partie des dépenses de fonctionnement, 241 milliards de francs pour rembourser les emprunts antérieurs qui arrivent à échéance et 179 milliards de francs pour couvrir les dépenses d'investissement. Il ne peut donc y avoir d'équilibre réel car nous sommes en présence d'un phénomène de boule de neige qui ne cesse d'accroître le montant de l'endettement et le montant des charges financières.
Dans ces conditions, il est sans doute plus simple, pour réduire le déficit, de comprimer les dépenses d'investissement alors qu'il est beaucoup plus délicat d'engager des réformes structurelles et d'opérer certains choix pour alléger les dépenses de fonctionnement.
Les dépenses des titres V et VI s'élèveront à 173 milliards de francs en 1996, alors qu'elles étaient de 196 milliards de francs en 1991.
Face à ce constat, nous avons pris le parti d'alléger les dépenses, toutes les dépenses.
Les chiffres parlent d'eux-mêmes. Les dérives automatiques de la charge de la dette et des dépenses de personnel sont considérables. A elles seules - avant même toute augmentation du point de la fonction publique en 1997 - elles provoqueront près de 30 milliards de francs de dépenses supplémentaires par rapport à 1996. La correction à opérer est telle qu'aucun secteur ne peut être épargné par les économies budgétaires. Il est impossible d'admettre a priori la " sanctuarisation " de tel ou tel domaine. On devra donc s'interroger sur la pertinence de la dépense dans tous les secteurs.
A-t-on tiré toutes les conséquences de la décentralisation sur les structures territoriales de l'État ?
Est-on sûr que les investissements informatiques ont généré les retours de gains de productivité que l'on était en droit d'en attendre ?
Seul, le secteur de la défense bénéficiera d'un traitement autonome car il faut réussir la professionnalisation des armées souhaitée par le Président de la République, dans le cadre de la loi de programmation militaire qui a été adoptée hier par le conseil des ministres.
En ce qui concerne la fonction publique, il faut être clair: le constat de la dérive, incontestable, des dépenses de fonction publique depuis (199?), sous l'effet d'une succession de plans catégoriels et d'accords salariaux sans doute généreux, n'est pas une mise en cause des fonctionnaires.
Si nous avons appelé l'attention sur cette catégorie de dépenses, c'est à cause de sa dynamique. Seule une réflexion collective permettra de programmer des économies et de fixer des objectifs qui ne peuvent être atteints que sur une longue période pour ce qui est des effectifs.
Nous ne pourrons, en tout état de cause, atteindre notre objectif de maîtrise de la dépense sans une réforme de l'État menée de façon volontariste. A cet égard le ministère des finances compte être exem-plaire, car c'est ainsi que l'on suscite l'adhésion.
Sans préjuger du débat qui devra s'instaurer sur la loi d'orientation fiscale, sur la base notamment du rapport que prépare M. de La Martinière, je souhaite vous dire quelques mots sur les recettes.
Votre commission des finances a souligné, dans son rapport, le faible dynamisme des recettes fiscales en 1995. Elles n'ont, en effet, progressé l'année dernière que de 19,4 milliards de francs à législation constante.
En dépit des hausses d'impôt décidées lors du collectif de printemps 1995, les recettes fiscales nettes de l'État n'auront crû au total que de 3,8 p. 100 en 1995, contre 3,7 p. 100 en 1994. Le taux de pression fiscale d'État est ainsi encore en baisse par rapport à 1994.
Ces résultats décevants s'expliquent principalement par le fait que la croissance est tirée par les exportations et par l'investissement, peu productifs, vous le savez bien, de recettes fiscales, notamment de TVA.
Pour 1997, nous souhaitons avoir une approche prudente. Même si, comme nous le pensons, la croissance doit revenir aux alentours de 2,5 à 3 p. 100 en volume, il ne faut s'attendre à aucun miracle du côté des recettes.
Quant à l'approche du Gouvernement sur les recettes, elle n'a pas varié et tient en trois propositions.
D'abord, l'objectif du Gouvernement est d'alléger les impôts. Notre système de prélèvements obligatoires doit être révisé dans un souci d'équité, d'efficacité économique, de création d'emplois et de cohésion sociale.
Ensuite, une baisse des impôts sans réduction parallèle des déficits serait illusoire. L'endettement qui en résulterait devrait être rem-boursé par les impôts de demain.
Ainsi que le souligne fort justement le président de votre commission des finances, on ne doit pas agir avec précipitation. En revanche, nous devons faire preuve de détermination et de constance pour alléger les prélèvements obligatoires. L'efficacité se mesurera dans la durée.
Enfin nous devons dessiner l'horizon et faire partager aux Français notre vision de l'avenir et leur donner une meilleure lisibilité des principes que nous souhaitons mettre en uvre en matière fiscale, de notre vision de la fiscalité de demain.
Tel sera l'objet de la loi d'orientation fiscale sur cinq ans dont nous discuterons avec le Parlement à l'automne. Dès lors, chaque loi de finances devra constituer une étape et nous rapprocher de cet objectif.
Depuis un an, le Gouvernement a été actif.
Ont été ainsi décidées, et pour la plupart déjà votées par votre assemblée, des mesures représentant 15 milliards de francs d'allégements fiscaux pour 1997.
Outre les mesures incluses dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier - essentiellement la majoration d'un point des coefficients d'amortissement dégressif, qui doit favoriser le passage à l'acte et les investissements productifs dans les entreprises, notamment les PME, qu'il s'agisse des mesures en faveur des prêts à la consommation, de celles concernant les donations ou de celles relatives au logement -, il faut rappeler les allégements fiscaux prévus pour les zones franches ainsi que l'engagement du Gouvernement à réduire le taux de l'impôt sur les sociétés sur les bénéfices réinvestis par les PME, mesures qui devraient figurer dans le prochain projet de loi de finances.
Les mesures contenues dans le projet portant diverses dispositions d'ordre économique et financier n'ont pu encore produire tous leurs effets car le texte n'a été promulgué qu'à la mi-avril en raison de la saisine du Conseil constitutionnel.
Désormais ces instruments sont à la disposition de nos concitoyens et c'est maintenant que l'activité, l'investissement et la consommation doivent être soutenus.
Par ce débat, nous souhaitons vous éclairer dans la sérénité. La remise en ordre des finances publiques que nous avons engagée depuis un an ne peut que consolider la confiance, laquelle est la clé de la croissance, facteur d'emploi et de cohésion sociale.
La tâche qui nous attend est rude mais exaltante. Elle réside dans une sorte de révolution des mentalités et des attitudes où chacun devra chercher à dépenser moins et mieux l'argent public, afin de libérer des ressources pour l'investissement, pour la consommation privée et pour l'épargne.
J'espère qu'avec le débat qui s'ouvre aujourd'hui nous aurons confirmation que le diagnostic est partagé et que vous souscrivez à l'objectif que nous nous sommes donné pour la loi de finances pour 1997: ne pas ouvrir plus de crédits qu'en 1996, c'est-à-dire reconduire en francs courants notre niveau de dépenses qui s'élève à 1 552 milliards de francs.
Dans cette ambition, le Gouvernement a besoin de vous pour une réelle pédagogie auprès de nos concitoyens, pour soutenir chacun des ministres dans son action quotidienne et pour voter le budget qui vous sera soumis en octobre prochain d'une manière déterminée et enthousiaste !
C'est à une rupture avec les pratiques antérieures, celles des budgets virtuels, que le Gouvernement vous invite, car elle est la condi-tion de la confiance.
Les Français attendent de ceux qu'ils ont élus qu'ils leur disent la vérité et que leur action s'appuie sur cette vérité. C'est le gage de la prospérité, de la croissance, de l'emploi et de la cohésion sociale.