Texte intégral
Je voudrais d'abord vous demander d'applaudir toute l'équipe du comité de pilotage et tous ceux qui ont participé aux tables rondes, les animateurs des tables rondes, et puis, les préfets, les associations, les représentants du monde agricole, les élus locaux, les parlementaires, ainsi que les maîtres d'ouvrage de grands projets d'infrastructure.
Il y a eu des échanges d'une très grande qualité, avec la satisfaction collective d'être sortis des postures et d'avoir touché le coeur d'un certain nombre de sujets. Ce que je voulais vous dire, de façon assez simple en conclusion, c'est qu'on ne va pas s'arrêter là. Je voulais vous expliquer ce qui va se passer maintenant, puisque ces états généraux sont le point de départ d'un processus que nous avons décidé d'enclencher, avec détermination.
D'abord, il va y avoir une réunion du comité de pilotage qui, de façon extrêmement précise, va faire le relevé des points d'accord et de désaccord tels qu'on a pu les ressentir dans la discussion des différentes tables rondes. Delphine HEDARY l'a fait à la fin de chaque table ronde, à grands traits, mais nous allons le faire de façon beaucoup plus précise et approfondie.
De ce travail-là va ressortir une feuille de route pour la modernisation du droit de l'environnement, qui va décliner les engagements du gouvernement. Elle sera assortie d'un échéancier sur ce que l'on peut faire à court, moyen et à long terme. Cette feuille de route sera communiquée à chacun d'entre vous, et je la présenterai au Conseil des ministres la semaine prochaine, le 3 juillet.
Elle sera aussi présentée lors du Comité Interministériel de la Modernisation de l'Action Publique, le 17 juillet prochain, et vous serez, à chaque étape dans la mise en œvre de ce processus, consultés, j'y reviendrai dans un instant.
Ce que je retiens de cette journée, d'abord, c'est qu'il y a eu un large accord sur le principe de non-régression. Il y a bien une demande, non pas de dérégulation ou de libéralisation du droit de l'environnement, mais une demande de proportionnalité, de clarté des règles, de stabilité, de lisibilité et d'efficacité. J'ai été très attentive également à la notion de patrimoine commun, qui a été évoquée dans la 1ère table ronde ce matin. Il y a malheureusement des dommages irréversibles dans les atteintes à l'environnement, et en effet, comme ça a été souligné à plusieurs reprises, avec des impacts économiques particulièrement lourds. J'ai bien entendu ce qui a été dit sur les PCB dans la dernière table ronde, pour prendre ce seul exemple. Mais l'exemple avait été abordé aussi avec les nitrates, dans la baie de Saint-Brieuc.
Ma deuxième remarque, qui correspond à beaucoup de discussions que nous avons au sein de l'administration du ministère de l'Ecologie, c'est la nécessité de faire appel à la capacité de discernement. Si on veut pouvoir mettre en œuvre le principe -qui a beaucoup été évoqué- de proportionnalité dans les règles, il faut pouvoir faire appel à la capacité de discernement, et donc à une décision locale, que ce soit celle des préfets, que ce soit celle des agents, qui sont pris en effet dans des injonctions contradictoires. Nous avons à gérer effectivement un certain nombre de contradictions, et le formalisme excessif, tel qu'on peut le vivre aujourd'hui et dans un certain nombre de nos procédures, a un effet déresponsabilisant. Il conduit à la hantise de mal faire. Et cette hantise de mal faire, elle fait qu'on se réfugie -de peur d'avoir un contentieux, de peur de voir son appréciation d'un dossier invalidée ou déjugée- dans le formalisme. Je veux que les préfets, je veux que les agents du ministère de l'Ecologie, des Directions Régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL), des Directions départementales des Territoires (DDT), se sentent en capacité de décision, et je pense que c'est très important de rappeler cette importance de la capacité de discernement, de responsabilisation.
Je pense qu'il y a un message sur le besoin de souplesse qui est très fort et qui se dégage de ces Etats généraux. C'est en même temps un message de confiance pour les agents de l'Etat, qui sont chargés de l'application d'un certain nombre de règles, et qui sont chargés de définir et de faire valoir l'intérêt général, dans toute une série de procédures et de dossiers très complexes.
Sur quoi vont déboucher ces états-généraux maintenant ? Ils vont déboucher sur un certain nombre de décisions concrètes. La méthode que je vous propose, c'est d'abord une cohérence d'ensemble. Ne pas se lancer dans ce qui serait une modernisation du droit de l'environnement par vente à la découpe, où on oublierait cette question, qui est assez déterminante de la cohérence d'ensemble. Cette cohérence, c'est celle des principes fondamentaux, notamment celui de non-régression, mais c'est aussi un cadre d'actions globales, avec la feuille de route. Mais en même temps, il faut que ce soit une méthode pragmatique.
Je pense qu'il faut éviter l'idée que ces Etats généraux devraient déboucher sur une immense réforme du droit de l'environnement, qui conduirait à un texte fourre-tout, sachant que dans les discussions, j'ai bien entendu la critique de l'empilement législatif.
Je propose une approche pragmatique : enclencher un certain nombre de décisions immédiates, pour avancer de façon progressive. C'est ce que nous avons déjà fait par exemple en supprimant les Zones de Développement de l'Eolien (ZDE) pour l'éolien ou avec la nouvelle circulaire concernant les Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT). Il y a la possibilité -pour un certain nombre de procédures concrètes, à partir du moment où il y a des points d'accord qui se dégagent- de régler un certain nombre de problèmes.
Il faut en même temps enclencher des chantiers de longue haleine. De ce point de vue, je pense qu'il faut ouvrir la perspective d'une évolution du Code de l'Environnement par rapport à des dispositions transversales qui doivent être plus claires.
Ce que je veux faire comprendre, quand je dis qu'il faut éviter cette idée du texte fourre-tout, c'est que la loi doit être la résultante d'un processus, le moyen et non pas une fin en soi. Il y aura un certain nombre d'occasions législatives pour intégrer des modifications si elles s'avèrent nécessaires : la loi cadre sur la biodiversité ou la loi de programmation sur la transition énergétique. La demande que je voudrais faire au comité de pilotage, c'est de suivre en continu ce processus de mise en œuvre de la feuille de route pour la Modernisation du Droit de l'Environnement. Je crois qu'on a trouvé une formidable équipe, et donc je souhaite qu'elle puisse continuer son travail.
Je propose également à toutes les parties prenantes que le Conseil National de la Transition Ecologique supervise à chaque étape la mise en œuvre des décisions, et valide les mesures qui sont proposées. Je proposerai que le Conseil National de la Transition Ecologique, qui se réunit le 2 juillet prochain, puisse examiner la feuille de route, qui sera soumise au Conseil des ministres du lendemain 3 juillet. C'est une garantie que je donne ainsi par rapport à un certain nombre d'inquiétudes qui se sont exprimées sur la capacité que nous aurons, à chaque étape, à procéder par le dialogue social et environnemental dans toutes les décisions.
Je voulais revenir ensuite sur ce qui a été dit dans les différentes tables rondes :
- Sur l'élaboration des normes, je crois que le message principal, c'est la demande de stabilité, la lassitude sur la frénésie normative. Les parlementaires ont mis en cause la qualité du travail législatif. Je voulais, moi aussi, rappeler qu'en démocratie, ce sont les représentants du peuple qui font les lois, même si on peut s'appuyer bien sûr sur de l'expertise, et notamment de l'expertise juridique, qui est nécessaire.
Il y a une demande très forte de constance, de persévérance, moins de « comm », moins d'effet d'annonce, moins d'avalanche de décrets, la demande aussi de faire appel davantage à l'incitation plutôt qu'à l'obligation. Cela renvoie au débat en cours sur la fiscalité écologique.
Il y a, dans ce que beaucoup d'entre vous ont dit, le constat d'une inflation normative, inversement proportionnelle à son efficacité, et la volonté de faire face à ce problème à travers les principes qui ont été énoncés : non-régression, lisibilité, prévisibilité, proportionnalité.
- Sur la production du droit européen, il faut retenir l'idée de participer en amont, de façon beaucoup plus forte, aux discussions à l'échelle européenne, sur l'élaboration des règles du droit européen. Nous l'avons fait d'ailleurs sur le projet de révision de la directive sur les études d'impacts, où nous avons été entendus sur un certain nombre d'inquiétudes que nous pouvions avoir. Mais le double enjeu par rapport à l'élaboration du droit européen, c'est d'être beaucoup plus présents dans les discussions en amont, et d'améliorer aussi la transposition du droit européen.
De ce point de vue, nous avons un « score » de transpositions qui est assez satisfaisant, mais il faut effectivement éviter les sur-transpositions. Nous y avons d'ailleurs veillé dans le projet de loi apportant diverses dispositions d'adaptation aux droits de l'Union européenne, dont la discussion parlementaire sera finalisée la semaine prochaine.
Deuxième point des principes pour l'élaboration des règles de droit interne : privilégier l'obligation de résultats à l'obligation de moyens. C'est le message qui s'est dégagé des discussions : faire précéder l'adoption d'une nouvelle règle de l'évaluation de l'état du droit existant, normalement exigé de façon constitutionnelle par les études d'impacts qui doivent accompagner les projets de loi. Ce n'est pas toujours le cas quand des dispositions sont adoptées par proposition de loi ou par amendement. Engager des expérimentations pour les procédures nouvelles et utiliser davantage aussi les outils autres que la réglementation, autant de sujets abordés à travers la question des contrats, des engagements volontaires.
Sur les documents de planification, il faut clarifier les articulations entre les différents documents et les différents schémas. Un travail est en cours, conduit notamment par Cécile DUFLOT, dans le cadre de l'élaboration du projet de loi sur l'urbanisme. Deuxième table ronde, l'application du droit de l'environnement : là aussi, les discussions ont corroboré ce qui se dégageait très massivement de la phase de consultations et du questionnaire. A savoir, cette impression massive que nous sommes aujourd'hui dans une forme de « complexité pour la complexité » et dans une juxtaposition de procédures qui ne font plus sens par rapport aux objectifs poursuivis.
Le principe qu'il faut retenir et qui a été énoncé dans les débats, c'est : un projet égal un dossier, un chef de file, une procédure, une décision. Ce sont des choses que nous pouvons mettre en œuvre tout de suite, qui vont prendre un petit peu de temps, mais que l'on va essayer de faire vite et de faire bien.
D'abord, assurer aux porteurs de projets l'existence d'un guichet unique et d'un interlocuteur individuel désigné pour assurer le suivi de son projet et de l'ensemble des procédures. C'est la notion de guichet unique ou de chef de file qui a été évoquée. Je veux retenir aussi la proposition qui a été faite par les différents directeurs des DREAL du ministère de l'Ecologie et par le secrétaire général du ministère, d'avoir une charte des usages et des usagers du droit de l'environnement. Elle exposera de façon claire les engagements de l'administration, pour appliquer la loi avec bon sens, conseiller en amont, indiquer les délais. L'usage de cette charte pourra être à la fois externe et interne. Elle permettra de réaffirmer le rôle des agents, leur marge de manœuvre par rapport à ce que j'évoquais tout à l'heure sur la question de la responsabilité, du discernement et de la capacité de décision des fonctionnaires.
Elle rappellera aussi les droits et devoirs des usagers et cette charte, ce sont les agents des DREAL qui vont l'écrire.
Ce n'est pas quelque chose qui va tomber d'en haut, c'est quelque chose qu'ils vont élaborer. Ce que je souhaite, c'est que l'on adopte une logique qui soit une logique d'accompagnement des porteurs de projets, que l'on développe ce que j'appelle la « culture de la solution ». J'ai vu dernièrement un certain nombre de cas de courriers de refus tout à fait légitimes et fondés qui ont été établis par l'administration, où le même courrier sur la même décision sur l'application de la même réglementation peut être écrit tout à fait différemment. C'est-à-dire au lieu de dire : « Non, vous n'avez pas le droit de faire cela », de dire : « Vous pouvez faire cela à telle et telle condition et nous vous conseillons de prendre telle ou telle disposition ». C'est ça ce que j'appelle la « culture de la solution ».
Ensuite, nous devons mettre en compatibilité les outils informatiques des différents services instructeurs. Cela peut paraître bassement matériel mais nous devons entrer dans l'ère de la dématérialisation d'un certain nombre de procédures. C'est un chantier ministériel important que je demande au secrétaire général du ministère de conduire afin de permettre notamment le dépôt informatisé d'un seul dossier par projet, quel que soit le nombre d'autorisations requises. Ça peut paraître extrêmement basique mais je pense que ce sera une évolution importante.
Deuxième point dans cette table ronde numéro deux. Unifier les procédures : c'est le message d'harmonisation qui s'est dégagé. Je crois qu'il faut envisager une réforme majeure qui est la question du permis unique environnemental. Cela pose une multitude de questions sur la façon dont on peut envisager de fusionner un certain nombre de procédures pour avoir une seule autorisation lorsque différentes autorisations sont prises par la même autorité. Cela demande un travail approfondi, c'est un chantier de longue haleine extrêmement complexe dont il faut mesurer toutes les implications. Mais je proposerai, si tout le monde en est d'accord, que l'on puisse d'ores et déjà expérimenter cela sur un certain nombre de procédures. Par exemple, sur toutes les procédures qui concernent l'éolien terrestre, sur toutes les procédures qui concernent la prévention des inondations et les travaux sur les cours d'eau ou encore sur les PAPI qui concernent les inondations. Nous pourrions inscrire cette capacité d'expérimentation dans le projet de loi de ratification de l'ordonnance sur la participation du public qui viendra bientôt au Parlement.
Ensuite, il faut assurer la cohérence des délais de validité des différentes autorisations requises sur un même projet -cela a été dit- et étudier la question du rescrit procédural. C'est une question qui a de multiples implications qu'il faut bien mesurer mais il s'agirait d'avoir une sorte de certificat procédural. Il y a aussi la question des délais qui est beaucoup revenue dans les discussions. Cette question a évidemment des conséquences en termes de moyens mais elle doit être étudiée puisque là aussi, la notion d'acceptation tacite passé un certain délai fait évidemment débat, en fonction de l'ampleur des projets et de leurs impacts.
S'agissant des études d'impact et de l'autorité environnementale, je crois qu'il y a une chose qu'on peut faire tout de suite : c'est clarifier l'usage du cas par cas pour les études d'impact. Cela génère aujourd'hui un certain nombre de difficultés et donc je proposerai qu'on envoie très rapidement une circulaire pour clarifier et simplifier cette question de l'usage du cas par cas pour les études d'impact.
Sur l'autorité environnementale, cela ne m'a pas surpris ; on a retrouvé les termes d'un débat que l'on connaît bien. Je crois que l'on peut en priorité revoir les cas dans lesquels le même préfet est à la fois l'autorité environnementale et l'autorité décisionnaire. Mais il faudra faire avancer un peu plus loin ce débat sur l'autorité environnementale.
Je veux retenir ce qui a été dit sur la question de la connaissance en amont des milieux par rapport aux impacts sur la biodiversité. Cela renvoie à la question de la connaissance qui fera partie des missions fondamentales de l'agence française pour la biodiversité, afin que l'on puisse disposer d'une vision globale et systémique. Un certain nombre d'entre vous soulevaient la question de l'accès aux données : c'est-à-dire la situation actuelle de devoir à chaque fois repartir de zéro par rapport à un certain nombre d'inventaires.
Il faut également améliorer les dispositifs de participation du public. D'abord, il va falloir évaluer la nouvelle loi. Ensuite, je suis d'accord et je l'ai vécu sur un certain nombre de dossiers importants du ministère, il faut avoir la capacité à demander à la Commission Nationale du Débat Public, dans un certain nombre de situations, de désigner un garant des modalités de concertations et de débats publics, sans être forcément dans la procédure lourde de commission du débat public. Je l'ai fait, et je suis en train de le faire, pour notamment l'épineux dossier de STOCAMINE en Alsace.
Je pense aussi qu'il faudra expérimenter des formes nouvelles de participation. Une des réflexions que je me suis faite sur cette question de la participation du public, c'est que si on retient le principe fondamental de proportionnalité (c'est-à-dire des modalités de participation du public qui soient bien proportionnées à l'ampleur des projets et à l'importance de leurs impacts environnementaux, ce qui est déjà l'esprit des textes), il faut que l'on puisse déployer la procédure de participation du public la plus importante à bon escient sur les projets qui sont les plus discutés ou les plus discutables ou qui nécessitent le plus un vrai débat démocratique approfondi en y consacrant le temps et les moyens nécessaires.
Il faut peut-être que l'on se pose la question, mais c'est une piste dont je ne veux pas faire croire qu'elle a été discutée tout à l'heure, puisque c'est quelque chose que j'ajoute à la réflexion : est-ce qu'il ne faudrait pas avoir pour toute une série de projets une période de mise en consultation qui permet d'avoir une appréciation de la nécessité ou pas de déclencher une procédure de participation beaucoup plus lourde ? La question, je pense, se posera.
Troisième table ronde : réparer, compenser, sanctionner, je l'avais évoqué dans mon introduction ce matin. La question du contrôle et de l'effectivité de l'application du droit de l'environnement me paraît tout à fait fondamentale par rapport à ce qui se passe en amont, et le poids que nous mettons sur le contrôle, a priori, traduit aussi un déficit de contrôle a posteriori.
Il y a la question de la modernisation des recours. Je crois que le droit au recours est un droit fondamental. On pourra effectivement étudier la possibilité de saisir le juge avant l'adoption de la décision définitive pour qu'il puisse statuer sur la régularité de la procédure. C'est quelque chose que nous sommes en train d'inscrire dans le futur code minier, et dont on pourrait s'inspirer.
Mieux sanctionner ensuite les atteintes à l'environnement. A l'issue de la troisième table ronde et de ce que disait notamment Alain RICHARD tout à l'heure, je disais en aparté au Conseiller, qui suit les dossiers de biodiversité dans mon équipe, qu'il va falloir revoir certainement le volet « sanctions pénales » du projet de loi cadre sur la biodiversité. La difficulté de faire appliquer le droit et de sanctionner un certain nombre de délits ou d'infractions et de comportements, conduit souvent à créer dans le droit pénal de nouvelles infractions ou de nouveaux délits.
C'est un processus assez classique, même si je considère qu'en matière de droit de l'environnement, il y a un certain nombre de sanctions qu'il faudra certainement alourdir, et il y a aussi des comportements délictueux, parfois très conséquents, qui aujourd'hui ne trouvent pas de peine appropriée dans les outils dont nous disposons.
Je veux retenir cette idée qu'il vaut mieux regrouper les infractions et les délits, avoir une lisibilité de ces infractions et de ces délits. La question de la police de l'environnement va faire l'objet d'une évaluation dans le cadre de la modernisation de l'action publique. Je voulais en profiter pour rendre hommage à tous les agents qui exercent une mission de police de l'environnement, qu'ils soient inspecteurs des sites, inspecteurs des installations classées, agents de l'Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA), de l'Office Nationale de la Chasse et la Faune Sauvage (ONCFS), des Directions Départementales des Territoires (DDT).
Il y a deux grands nouveaux progrès, que nous voulons marquer, dans cette question de l'application du droit : d'abord, le travail sur le préjudice écologique, qui est un travail extrêmement important, et celui sur l'action de groupe, qu'il va falloir aussi engager, avec cette idée d'ouvrir l'action de groupe, notamment aux associations environnementales. Il faudra faire un important travail pour conduire cette réforme en lien avec ce qui va être fait sur la question de la santé, pour intégrer notamment les problématiques de santé environnementale.
Vous l'avez compris, ce n'est pas exactement une conclusion, dans la mesure où les travaux vont se poursuivre, où il va y avoir cette feuille de route, que nous ne voulions pas écrire en temps réel, par rapport aux discussions, afin de respecter les échanges et que celle-ci puisse vous être adressée.
J'ai été frappée par la maturité des discussions, l'état d'esprit très constructif qui a présidé aux travaux. Je pense que c'est une démarche assez exemplaire, puisque nous sommes le seul domaine, mais peut-être aussi parce que c'est particulièrement nécessaire, à organiser un dialogue public autour de la simplification des normes.
Je pense que c'est important pour que l'on cesse de voir l'écologie comme une contrainte, et que l'on puisse renforcer l'adhésion autour des valeurs de protection de l'environnement, qui est une politique d'intérêt général, et pour être à la hauteur dans une situation dont nous pouvons être fiers, puisque la France est le seul pays au monde à avoir donné une valeur constitutionnelle au droit de l'environnement.
Merci beaucoup.
http://www.developpement-durable.gouv.fr, le 15 juillet 2013