Texte intégral
Monsieur le président, Monsieur le président de la commission, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les députés, la question qui nous réunit aujourd'hui revêt, aux yeux du gouvernement, une importance cruciale. Nous entendons la traiter avec détermination, et en urgence. Les mines antipersonnel sont un fléau qui tue ou mutile chaque année plus de 20 000 personnes dans le monde, essentiellement des populations civiles. La dissémination de ces armes, qui continuent à frapper leurs victimes bien longtemps après la fin des conflits, entraîne des tragédies et des perturbations socio-économiques profondes dans les pays où elles ont été massivement utilisées.
Ces dispositifs armés ont été employés à l'origine sur des théâtres d'opérations pour empêcher des attaques surprises contre des installations ou pour gêner les mouvements d'un ennemi. Mais elles sont devenues, à partir des années 60, l’arme par excellence des conflits locaux et des guerres civiles. Les mines antipersonnel ont été utilisées, pendant les trois dernières décennies, de façon de plus en plus anarchique dans le but non dissimulé de terroriser les populations et de désorganiser des régions entières. Le largage à distance par avion, par hélicoptère ou par artillerie au Vietnam, au Laos, et, plus massivement encore, en Afghanistan, ont particulièrement marqué cette rupture. Au total, plusieurs dizaines de millions de ces engins ont été disséminés sans que leur utilisation s’accompagne de marquages ou de plans de pose crédibles.
Le « désastre humanitaire », pour employer les termes de l'ancien secrétaire général des Nations unies Boutros Boutros Ghali, dû à un usage indiscriminé des mines antipersonnel, a acquis une ampleur sans précédent depuis les années 80. Les Nations unies estiment aujourd'hui que dans 70 pays, environ 110 millions de mines antipersonnel restent enfouies et actives longtemps après la fin du conflit qui a motivé leur pose. Tous les continents ont été touchés par ce fléau. Dans un palmarès peu enviable, l'Angola compterait 15 millions de mines antipersonnel, l'Afghanistan 10 millions et le Cambodge 6 millions. En Europe même, 3 millions de mines antipersonnel seraient encore enfouies en Bosnie-Herzégovine, est peut-être autant en Croatie.
Dirigées ouvertement contre les populations, ou utilisées sans discrimination pour neutraliser des objectifs militaires, des biens et des personnes civiles, les mines antipersonnel causent chaque mois la mort de 800 personnes et la mutilation de près de 2 000 personnes. Lorsqu'ils survivent, les blessés victimes de l'explosion d'une mine antipersonnel sont atteints de lésions graves et multiples, nécessitant en général des interventions chirurgicales répétées et une longue période de rééducation. Or, la plupart des atteintes dues aux mines se produisent dans des pays pauvres ou désorganisés, ayant des capacités limitées en matière de soins médicaux et de rééducation. Pour les blessés, il est donc très souvent impossible de bénéficier du traitement et des soins requis.
Outre les ravages que les mines antipersonnel provoquent sur les hommes, elles ont de graves conséquences sur le plan économique et social, en particulier pour les pays qui s'engagent dans des efforts de reconstruction après un conflit armé. La présence de mines antipersonnel rend inutilisable de vastes portions du territoire national. En particulier, des zones de production alimentaire deviennent inaccessibles et la population risque de ne plus être en mesure d'assurer sa subsistance. Si les routes et les voies ferrées sont minées, le déplacement des personnes et l'acheminement des marchandises et, notamment, de l'aide humanitaire sont extrêmement difficiles. Par ailleurs, la présence de mines antipersonnel empêche le retour de réfugiés sur leur terre.
Quant aux travaux de déminage, ils sont longs, dangereux et coûteux. Leur coût et leur complicité est sans commune mesure avec la simplicité d'emploi des mines antipersonnel. Le développement encore insatisfaisant, il faut le reconnaître, des technologies de détection et de neutralisation des mines impose le plus souvent de recourir à des opérations de déminage manuel lentes et périlleuses. Les militaires français - qui ont, de longue date, développé une expertise très poussée dans cette technique, y ont consacré énormément d'efforts et de dévouement. Malgré toutes les mesures de sécurité, huit ont trouvé la mort et quatre-vingt-sept ont été blessés en action de déminage au cours de la présente décennie. En cet instant, je pense particulièrement à eux et leurs familles.
Face à la situation que je viens de décrire, la France a marqué de façon résolue son engagement, tant sur le plan national que sur la scène internationale, à lutter contre ce fléau. Elle a été l’un des tout premiers États à donner l’exemple et n’a cessé au cours des dernières années, de prendre des initiatives, en ce sens.
Au titre unilatéral, plusieurs décisions ont marqué notre volonté d’œuvrer en faveur de l'élimination des mines antipersonnel. Il est tout d'abord apparu à notre pays que la dissémination de ces engins à travers le monde et aux mains d’États irresponsables, voir de bandes armées ou de mouvements insurrectionnels, était un élément important de danger. Réduire la disponibilité de ces engins se révélait donc indispensable. C'est pour cela, que la France, qui n'avait pas exporté de mines antipersonnel depuis le début des années 80, a adopté, en février 1993, un moratoire absolu et illimité dans le temps sur l'exportation de toutes les mines antipersonnel. C'est sous la présidence de la France que l'Union européenne a ensuite adopté son moratoire sur l’exportation. La France est allée plus loin en décidant, en septembre 1995, d'appliquer un moratoire ; là encore absolu et illimité dans le temps, sur la reproduction des mines antipersonnel dans son industrie de défense.
À la même date, la France a annoncé son engagement de réduire progressivement, par destruction, son stock d’environ 1 400 000 mines antipersonnel. Les opérations de destruction ont débuté en septembre 1996 et ont été réalisées, jusqu'à présent, par les établissements spécialisés de l'armée de terre. A ce jour, environ 50 000 mines antipersonnel ont ainsi été détruites.
Pour accélérer le rythme des opérations, un appel d'offres public a été lancé à la fin du mois d’octobre 1997 afin de procéder à une destruction industrielle de ces armes. Une lettre de notification de marché a été adressée le mois dernier aux trois sociétés qui ont été qualifiées pour réaliser ces opérations. Ainsi, 50 % du stock seront détruits d’ici à la fin de l’année 1998, soit plus de 875 000 mines, et les opérations se poursuivront en 1999.
Par ailleurs, lors de la cérémonie de signature de la convention d’Ottawa, le gouvernement a annoncé que la France aura détruit la totalité de ses mines antipersonnel avant la fin de l'an 2000, soit bien avant le terme fixé par les États signataires.
De plus, la France a adopté, en octobre 1996, une doctrine militaire de non-emploi des mines antipersonnel. La seule dérogation possible, encore maintenue à cette règle était très limitative : on devait se trouver dans un cas de nécessité absolue imposée par la sécurité de nos forces en opérations et seule une décision des autorités gouvernementales pouvait autoriser cette dérogation. Cette doctrine de non-emploi ne comportait aucune exception géographique et s'appliquait à toutes catégories de mines antipersonnel. Au mois de juin 1997, la France a annoncé qu'elle renoncerait définitivement et sans exception à toute forme d'emploi de mines antipersonnel dès l'entrée en vigueur d’un traité efficace et, au plus tard - unilatéralement -, à la fin de l’année 1999.
Sur le plan international, la France apporte depuis 20 ans une assistance considérable aux activités de déminage et d'aide aux victimes. Nos forces armées, qui disposent d'une grande expérience et d'une compétence reconnue dans le domaine du déminage, ont effectué, depuis 20 ans, une vingtaine d'opérations extérieures de déminage, de formation au déminage ou de sensibilisation des populations au danger des mines dans de nombreux États. La liste des interventions des sapeurs français est longue : elles ont eu lieu au Liban, au Tchad, à Djibouti, au Pakistan, en Irak, au Koweït, au Kurdistan, au Cambodge, en Somalie, dans différents territoires d’ex-Yougoslavie, au Mozambique et en Angola.
Depuis 1994, près de 50 millions de francs de crédits publics ont été consacrés par notre pays à des opérations de déminage humanitaire dans le cadre de programmes bilatéraux ou par le biais des Nations unies. A ce moment vient s'ajouter la quote-part versée par la France aux programmes mis en œuvre dans le cadre de l'Union européenne. Pour la seule période 1996-1997, ces programmes ont représenté pour l'Union un engagement financier de plus de 50 millions d’écus, soit environ 320 millions de francs. Sur ce montant, la part financée par la France approche les 70 millions de francs.
Ces dernières années, l'action de la France s'est particulièrement concentrée sur les pays les plus affectés, où les mines antipersonnel constituent un obstacle au retour à la vie normale après une période de conflits : le Cambodge, l’Angola, le Mozambique, la Bosnie-Herzégovine, le Nicaragua et l’Afghanistan.
La conception mise en pratique et défendue par la France est celle d'un déminage de proximité, conduisant à l'enlèvement de tous les engins explosifs dans les zones indispensables à la vie et au développement : champs, routes, cours d'écoles minées, zones d'habitat dont le ménage est un obstacle au retour de populations déplacées ou réfugiées. C'est avant tout la mise en œuvre de programmes « intégrés » en faveur des populations civiles qui est privilégiée : prévention par la sensibilisation des populations au danger des mines ; marquage des zones dangereuses ; enlèvement des engins ; formation de démineurs locaux ; assistance technique à la mise sur pied d'institutions nationales pour gérer des programmes de long terme ; mise en place d'ateliers d'appareillage et de traitement de la douleur.
Dans le domaine diplomatique, la France a pris activement part à toutes les négociations engagées sur la question des mines antipersonnel. Notre pays a pris l’initiative, dès 1993, de demander la révision du protocole II annexé à la convention de 1980 sur certaines armes classiques. Nous avons, au moins de mai 1996, signé la version révisée de ce protocole, qui réglemente et limite l'emploi des mines antipersonnel dans les conflits internationaux comme dans les conflits internes. La ratification de ce texte, approuvée par le Sénat en juin dernier, devrait intervenir dans les toutes prochaines semaines.
Nous avons aussi participé activement au processus d’Ottawa, prenant part à l'ensemble des conférences de suivi et, notamment, à la conférence d’Oslo, où le texte de la convention a été élaboré et adopté. Nous avons alors manifesté notre préférence pour une norme d'interdiction totale et sans ambiguïté. Je peux vous annoncer que le processus de ratification par la France de la convention d'Ottawa a débuté cette semaine. La convention d'Ottawa marque une étape déterminante sur la voie de l'élimination totale des mines antipersonnel. La dynamique instaurée par cette convention doit être entretenue.
La France se joindra d'abord à tous les efforts qui seront entrepris pour universaliser la convention d’Ottawa. Notre objectif est une interdiction totale et universelle des mines antipersonnel. Parallèlement, nous continuerons de militer en faveur de l'ouverture rapide de négociations sur mines antipersonnel à la conférence du désarmement, ainsi que l’a précisé le président Quilès. Cette enceinte, qui compte parmi ses membres les principaux opposants à la convention d’Ottawa, peut permettre d'obtenir de ces États encore réticents un engagement sur des objectifs dans un premier temps modestes. A cet égard, un accord sur l'interdiction des transferts nous apparaît comme un première objectif à la fois réaliste et utile. Un tel accord permettrait en effet, en asséchant les marchés d'approvisionnement des gouvernements ou des organismes non étatiques qui continuent à utiliser les mines antipersonnel, de contribuer de façon très substantielle à réduire les ravages occasionnés par ces armes. Les suites de la convention d’Ottawa devront surtout se traduire par une action concrète en faveur du déminage et en direction des victimes des mines antipersonnel.
Le gouvernement a annoncé, lors de la conférence d’Ottawa, son plan d'action contre les mines dont je rappellerai les principales dispositions. Six lignes d'action guideront, dans les années à venir, l'action de la France dans la lutte contre les mines antipersonnel :
- L’effort financier consenti par notre pays sera poursuivi et intensifié autant que possible. Depuis 1994, près de 120 millions de francs ont été consacrés à des actions de déminage et d'assistance aux victimes, menées à titre bilatéral ou multilatéral. Cet effort sera poursuivi dans les années à venir, notamment par nos contributions aux programmes de l'Union européenne ;
- la coordination de notre action contre les mines doit être renforcée afin d'en accroître l’efficacité. A titre national, un comité interministériel est déjà chargé de coordonner l'action des différents intervenants français en ce domaine. Nous continuerons d'opérer dans les organismes publics chargés du déminage les efforts de rationalisation nécessaire et nous prévoyons de soutenir le développement d'entreprises spécialisées présentant toutes les garanties souhaitables pour relayer notre action publique et pour valoriser les savoir-faire acquis par nos personnels. A l’échelle de l'Union européenne, nous proposerons à nos partenaires la désignation d'un coordonnateur chargé de superviser l'ensemble des programmes de déminage et d'assistance aux victimes mis en œuvre par l’Union ;
- notre action en matière de formation au déminage sera substantiellement renforcée. Nous pouvons, à cet égard, tirer parti de l'expérience et de la grande compétence de nos forces armées dans le domaine de l'enlèvement des engins explosifs. A cette fin, le ministère de la défense ouvrir plus largement à des stagiaires étrangers, y compris des organisations non gouvernementales, les portes des stages de son école supérieure et d'application du génie, à Angers ;
- nous devons, pour guider l'effort international et en accroître l’efficacité, disposer d'un état des lieux très précis de la situation des zones minées dans le monde. Nous encouragerons la mise en place rapide d’une banque de données mondiale qui pourrait être placée sous l'égide du secrétaire général des Nations unies. La France apportera son concours active à cette initiative, en communiquant les données recueillies par son centre d'expertise sur les mines de l'école supérieure et d'application du génie ;
- notre politique doit rester délibérément dirigée vers le dommage de proximité et nous ne devons faire aucune impasse sur le maintien de mines dans les secteurs traités. Une telle ambition s’impose que s’établisse un dialogue beaucoup plus étroit entre l’ensemble des acteurs engagés : dans le déminage et l’assistance aux victimes. Notre action sera, avant tout, régie par la volonté de développer un partenariat renforcé avec les gouvernements des principaux pays concernés, d’une part, avec les organisations non gouvernementales, d’autre part. Pour ce faire, nous nous attacherons à apporter aux gouvernements concernés une assistance systématique dans la mise et la pérennité des opérations d’assistance au déminage. Nous renforcerons notre collaboration avec les organisations non gouvernementales, notamment avec Handicap International ;
- enfin, la priorité doit désormais être donnée à l’organisation de colloques ou d’ateliers de travail sur le territoire même des principaux États concernés réunissant des acteurs de terrain, institutionnels et non gouvernementaux. La France encouragera et soutiendra ce type d’initiatives chaque fois qu’elle sera invitée à le faire.
Monsieur le président, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les députés, la bonne application de la convention d’Ottawa suppose que la France adopte certaines dispositions législatives. En effet, l’article 9 de cette convention prévoit que « chaque État partie prend toutes les mesures législatives, réglementaires et autres, qui sont appropriées, - y compris l’imposition de sanctions pénales, pour prévenir et réprimer toute activité interdite à un Etat partie en vertu de la présente convention, qui serait menée par des personnes ou sur un territoire sous sa juridiction ou son contrôle ».
La proposition de loi qui fait l’objet de nos débats répond à ces prescriptions. Je rends hommage aux parlementaires qui ont consacré leur travail de législateur à élaborer des propositions en ce sens, et je salue l’initiative du groupe socialiste qui a choisi d’employer son droit d’accès à l’ordre du jour pour traiter définitivement ce problème. La tâche législative consiste d’abord à définir les interdictions qui visent la mise au point, la fabrication, l’acquisition, le stockage, la cession, l’importation, l’exportation, le transfert et l’emploi des mines antipersonnel.
Seules deux exceptions à l’interdiction totale, énoncées par la convention d’Ottawa doivent être prévues et définies de manière contraignante :
il s’agit tout d’abord d’une exception à l’interdiction de stockage et de transfert pour la mise au point de techniques de détection des mines, de déminage ou de destruction des mines et pour la formation à ces techniques. Cette disposition permettra à la France de poursuivre les études nécessaires en matière de recherche et de développement de technologies et de matériels de déminage ainsi que la formation de ses démineurs.
Dans ce cadre, le gouvernement souhaite conserver un stock de 5 000 mines antipersonnel. La convention d’Ottawa ne fixe pas expressément le nombre de mines antipersonnel dont la détention reste autorisée par les autorités publiques. Elle prévoit simplement qu'il ne doit pas excéder le minimum absolument nécessaire aux fins de mise au point de techniques de détection de déminage ou de destruction des mines et pour la formation à ces techniques. Les États ayant participé aux négociations de la convention d’Ottawa se sont en effet refusé à fixer arbitrairement un chiffre pour ces mines, qui constituent en quelque sorte des stocks techniques. Il était toutefois entendu par tous que ce chiffre devait se limiter à quelques milliers. Le chiffre de 5 000 correspond aux besoins de la France dans ses recherches de nouvelles technologies et matériels de déminage. Il est conforme à l'esprit des négociations de la convention d’Ottawa. Nos partenaires les plus proches ont adopté des positions tout à fait identiques. Par ailleurs, aux termes de l’article 7 de la convention d’Ottawa, la France communiquera chaque année au secrétaire général des Nations unies les informations nécessaires sur ces mines conservées - types, quantité, numéros de lots, institutions autorisées à conserver ou à transférer ces armes. Cette mesure de transparence permettra une observation régulière de l'état de ce stock ;
la seconde exception doit permettre de transférer ou de stocker des mines antipersonnel à des fins de destruction. Cette disposition sera particulièrement utile aux États qui ne disposent pas des installations adaptées ou des personnels formés à la conduite de ces opérations dans le respect de la sécurité et de l’environnement. Ainsi, par exemple, les Pays-Bas ont confié l'année dernière la destruction de leur stock de mines antipersonnel à l'Allemagne et à la France.
La future loi doit aussi prévoir des sanctions pénales rigoureuses à l’égard tant des personnes physiques que des personnes morales qui la violeraient. Une commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel réunissant l'ensemble des acteurs - administration, Parlement, associations à vocation humanitaire, personnalités qualifiées - assurera le suivi de l'application de la loi et de l'action internationale de la France en matière d'assistance aux victimes de mines antipersonnel et de déminage.
Pour le gouvernement, les dispositions relatives à la transparence et à la vérification revêtent une importance particulière. La vérification est un élément essentiel de la maîtrise des armements. Elle a principalement pour but de renforcer la sécurité de l'ensemble des États parties au traité en accroissant la confiance que peut avoir chacun dans le respect, par tous, de leurs engagements. De plus, les mesures de vérification auront pour effet de dissuader ceux qui serait tentés de violer les dispositions du traité et constituent la base à partir de laquelle les cas de violation seront définis et les mesures de redressement prises. Les négociateurs de cette convention ont introduit un système complet de transparence, de règlement des différends et de vérification qui concourra efficacement à l'autorité des nouvelles règles internationales et au développement de la confiance entre tous les États qui y adhèrent. A cette fin, chaque État partie doit présenter au secrétaire général des Nations unies un rapport annuel sur les mesures qu’il a prises pour respecter les dispositions de la convention. Par ailleurs, les États sont encouragés à se consulter et à coopérer pour régler tout différend qui pourrait survenir. Enfin, la convention d’Ottawa prévoit le recours à une procédure d'enquête si l’un des États partis soupçonne un autre État parti de ne pas avoir respecté les dispositions de la convention. Il convient de transcrire en droit interne toutes ces dispositions et de prévoir en particulier les prescriptions relatives à l'accueil en France de missions d'établissement des faits. Cela est également du domaine législatif.
Compte tenu du fait que la loi autorisant la ratification de la convention d’Ottawa n’a pas encore été présentée devant le Parlement, il convient de prévoir un délai de quelques mois pour l'entrée en vigueur des dispositions appliquant cette convention en droit interne. Ce délai, qui sera l’un des plus brefs retenus les États signataires, sera mis à profit pour achever la mise en conformité de notre dispositif de défense avec nos engagements.
Telles sont les principales observations que je souhaitais faire dans le cadre de la discussion générale. Je remercie Monsieur Robert Gaia d'avoir pris cette initiative, et l'ensemble de ses collègues de s'être engagés dans le règlement de cette affaire. Je leur rapporte le plein soutien du ministère de la défense et du gouvernement. Mes remerciements vont également aux membres de la commission pour le travail constructif qu'ils ont accompli.
Il y a quelques semaines, lors de la cérémonie de signature de la convention à Ottawa, nous étions salués comme « le premier gouvernement à interdire unilatéralement cette arme, le gouvernement qui nous a fourni la plate-forme pour inciter et bousculer les gouvernements jusqu'à ce qu'ils disent “nous devons interdire cette arme“ ». Ces mots, vous le savez, étaient adressés au gouvernement français par Madame Jody Williams, prix Nobel de la paix pour son action contre les mines antipersonnel. Je les relis devant vous comme un hommage à notre pays tout entier, ses gouvernants et ses diplomates, certes, qui nous ont donné à nouveau une place exemplaire, ses militaires qui ont tant œuvré et tant risqué pour le recul du fléau, ses organisations humanitaires qui ont, cette fois encore joué leur rôle d'éclairage de l'avenir et d'affirmation des valeurs, et maintenant ses parlementaires, qui assurent pleinement leur mission de législateurs et de représentants de ce qu'il y a de meilleur dans notre peuple.