Texte intégral
Défense européenne
La construction européenne progresse. C'est un fait indéniable. Ni le retard de la ratification du Traité de Maastricht, ni la crise monétaire n'ont remis en cause cette œuvre de longue haleine. Depuis la fin de la guerre froide, la défense est en cours de restructuration, aussi bien à l'Ouest qu'à l'Est. Aujourd'hui se pose la question de savoir comment la défense veut contribuer au renforcement de l'unité européenne. La construction européenne a, d'abord, été économique. Il est communément admis qu'elle s'est faite en plusieurs séquences : douanière et économique d'abord, sociale ensuite, politique enfin.
La réalité est-elle aussi simple ? Le recul permet aujourd'hui de nuancer cette approche. On peut effectivement oser affirmer l'inverse : la construction européenne s'est faite, essentiellement, à partir de préoccupations de sécurité et de défense. Dans l'entre-deux-guerres déjà, le projet « d'Entente européenne » d'Édouard Herriot reposait sur l'idée qu'il fallait unir l'Europe, pour éviter que l'horreur de la Première Guerre mondiale ne se reproduisît. Le projet « d'Union européenne » d'Aristide Briand subordonnait l'économie à la politique, car l'économie était essentiellement déterminée par les conditions de sécurité.
Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, le lien entre construction européenne et défense apparut d'une manière encore plus nette. La proposition faite le 9 mai 1950 par le ministre des Affaires étrangères français de placer sous une Haute autorité commune le charbon et l'acier français, allemand et des autres pays européens désireux de se joindre à l'entreprise, donna naissance, comme chacun sait, à la première Communauté européenne : la CECA (Communauté européenne du charbon et de l'acier). À l'époque, le charbon et l'acier étaient les clés de la défense : personne n'y verra un hasard.
Quelques années plus tard, les Européens, à Six, discutaient de la création de la CEE les crises de Suez et de Budapest ont aussi grandement contribué à l'accélération des négociations qui ont abouti à la signature des Traités de Rome le 25 mars 1957.
UEO
Peu de temps auparavant, le 23 octobre 1954, le Traité de Bruxelles était modifié par les accords de Paris, pour y introduire la marque de la volonté des Européens de prendre les mesures nécessaires afin de « promouvoir l'unité et d'encourager l'intégration progressive de l'Europe ». C'est sur ces bases que l'Union de l'Europe Occidentale s'est développée depuis 1955.
C'est aussi sur ces bases que l'UEO a été réactivée après la guerre du Golfe. Il est vrai que le processus de réactivation de l'UEO datait de 1984, et que le principe du lancement d'une conférence intergouvernementale était antérieur. Dans quelques années, les historiens, prenant un peu de hauteur, considéreront probablement que la guerre du Golfe aura joué un rôle de catalyseur dans l'évolution de la construction européenne. Le Traité de Maastricht aurait-il été identique sans la crise et la guerre du Golfe ? Nous manquons probablement de recul pour pouvoir être affirmatif, dans un sens ou dans l'autre. Une évidence restera cependant : le Traité de Maastricht est né au cours de l'année qui a vu, à la fois, la guerre du Golfe et l'éclatement de l'URSS.
La construction européenne progresse donc à chaque fois que la sécurité de l'Europe est perçue comme menacée, fût-ce au plan économique. On se souviendra que la coopération politique européenne s'est renforcée dans les années soixante-dix, époque de fortes incertitudes économiques. C'est aussi à quelques semaines de l'expiration de l'ultimatum adressé à l'Irak que le ministre des Affaires étrangères italien a lancé l'idée d'une fusion de la Communauté et de l'UEO. Cette idée a eu une influence certaine sur la réflexion ultérieure.
Aujourd'hui la survie de l'Europe, comme la souveraineté et l'intégrité territoriale des pays européens, n'est pas directement menacée. La fin de la guerre froide, le lancement d'un processus de désarmement et de maîtrise des armements d'une ampleur inconnue jusqu'alors, l'absence de menace identifiée au Sud, le développement ou le renouveau du processus de stabilisation en Europe, autorisent un certain optimisme. L'effet d'attraction qu'exercent la communauté européenne, l'UEO et l'OTAN sur les pays d'Europe orientale, est, en soi, un facteur stabilisant. Enfin, les immenses besoins économiques et financiers des anciens pays du Pacte de Varsovie donnent aux Européens, et aux Occidentaux en général, des moyens de pression nouveaux.
Risques
Toutes ces raisons d'espérer ne doivent pas occulter l'impérieuse nécessité de rester vigilant. Les risques d'instabilité sont très grands dans certains pays de l'Europe orientale, prise au sens large. Nul ne peut savoir qui sera au pouvoir à Moscou dans dix ou quinze ans, période qui correspond au cycle de développement des principaux matériels d'armement. Nul ne sait ce que deviendra l'arsenal, toujours très important, de la Russie. Il en est, un peu de même au Sud : les risques de prolifération sont sérieux, la « culture de dissuasion » n'y est guère enracinée, les perspectives économiques et sociales demeurent sombres.
À cela s'ajoutent des vulnérabilités non militaires : terrorisme, sécurité des ressortissants européens, sûreté des départements et territoires d'Outre-mer, drogue, environnement, sans parler de risques dont on ne percevrait pas encore les contours aujourd'hui. Il est vrai que la force tend à changer de nature. La force militaire n'a plus son rôle exclusif ; la force économique et la force d'attraction culturelle deviennent de plus en plus importantes ; la force de l'opinion publique tend à devenir une nouvelle donne, qui pèsera de plus en plus dans les relations internationales.
Droit international
L'emploi de la force tend à être rejeté il provoque une condamnation de principe (pensons aux récentes résolutions de l'Assemblée générale des Nations-Unies condamnant le terrorisme comme menace de la paix). Il suscite des condamnations à chaque fois qu'il y est fait recours. On peut affirmer que le droit international progresse dans tous les domaines.
Il n'en demeure pas moins que le rôle de la force, comme principal élément structurant des relations internationales, reste inchangé. Les rapports entre États sont toujours des rapports de force. C'est sur ces rapports que reposent les équilibres en Europe depuis les Traités de Westphalie, en 1648, sans que rien n'ait profondément changé depuis, de ce point de vue. La concurrence économique, qui ne pourra que s'exacerber dans les années à venir, renforcera cette logique de rapports de force. Enfin, il n'existe aucune autorité supra- étatique dans le monde qui puisse véritablement empêcher le recours à la force par un État désireux de changer le statu quo et qui a les moyens de le faire, ou pour s'y essayer.
Ex-Yougoslavie (conflit)
Au-delà de ces considérations générales, le conflit des Balkans nous permet de dresser un bilan intéressant pour l'Europe et sa défense.
Il apparaît clairement, tout d'abord, que la capacité d'influence diplomatique et la force militaire sont intimement liées. En effet, l'emploi de la force militaire n'est plus à considérer comme une alternative à l'action diplomatique mais comme l'une de ses composantes. Dans ce contexte, certaines politiques déclaratoires peuvent être inefficaces : postuler le refus de la guerre, c'est se priver de toute capacité à dissuader. Au contraire l'évacuation du Mont Igman par les forces serbes de Bosnie n'a pu être obtenue que par la menace de l'intervention aérienne de l'OTAN. D'une manière générale, le prix à payer est à évaluer à la lumière des risques de l'inaction.
La crise des Balkans a aussi démontré qu'il était impossible pour l'Europe de rester neutre dans une crise européenne. Celle-ci apporte la preuve de l'urgence de la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune. La crise aurait très probablement pris une tournure différente si la reconnaissance de certains États issus de la Yougoslavie, avait pu être coordonnée au sein de la Communauté européenne.
Elle a aussi démontré qu'une coopération euro-américaine était indispensable. Cédons à la facilité de la tautologie : pour qu'il y ait une coopération euro- américaine, il faut qu'il y ait une Europe. Nous aurons l'occasion de revenir sur ce point.
La crise des Balkans est aussi riche d'enseignements quant aux rapports entre l'Europe et l'ONU. Elle a démontré la nécessité de combiner les approches globales (ONU) et régionales (Europe) dans un contexte de gestion des crises plurielles impliquant de faire à la fois du maintien de la paix, de la diplomatie préventive, des opérations humanitaires, tout en maintenant l'exercice d'une coercition suffisamment forte. Enfin, la distinction entre les chapitres VI et VII de la Charte apparaît moins claire qu'autrefois. Il en résulte la nécessité de repenser le processus de prise de décision. Il est clair que les grands objectifs politiques devront continuer à être fixés par le Conseil de sécurité, mais la préparation des actions, à l'avenir, pourrait réserver un rôle plus grand à ce que sera l'Union européenne.
La défense et l'Europe : nous pouvons avoir l'impression que l'Europe est à la croisée des chemins. Mettons l'accent sur la sécurité de l'Europe, auquel cas tous les États de la CSCE sont concernés. Considérons que l'identité de l'Europe est l'élément essentiel de la défense d'Europe, en ce cas l'Europe des Douze (ou l'UEO) constitue la base de toute réflexion. En fait, les deux approches ne sont nullement concurrentes, elles sont complémentaires.
CSCE
La sécurité de l'Europe, c'est-à-dire tout ce qui implique la prévention des conflits, l'entretien de la confiance et le développement de la coopération, peut se concevoir dans un cadre assez large. À côté de ce cadre, prend place l'entreprise visant à affirmer l'identité de l'Europe dans le monde et à permettre à l'Europe d'exister.
UEO
Cela implique de réaliser progressivement une défense commune, suivant en cela les étapes prévues par le Traité de Maastricht. Cela implique la définition et la mise en œuvre d'une politique de défense commune, une stratégie, un système de forces et une politique d'armement qui soient communs à un ensemble de pays dont les intérêts soient étroitement convergents. En d'autres termes, cette entreprise ne peut se faire que dans le cadre d'une Communauté de taille limitée.
Alliance atlantique
Tout cela se complique bien sûr par le fait que les Européens sont engagés, avec leurs alliés d'Amérique du Nord, dans une Alliance atlantique qui a aussi pour mission d'assurer la sécurité de l'Europe. La mission fondamentale de l'Alliance n'est nullement remise en cause par les derniers développements de la construction européenne. La France n'a jamais eu l'intention d'affaiblir l'Alliance, ni en sortant de l'organisation militaire intégrée en 1966, ni en mettant en avant des projets d'approfondissement de la construction européenne.
Quatre défis doivent aujourd'hui être relevés par les Européens dans leur effort de construction d'une défense commune.
Le premier tient au fait que la défense constitue le dernier rempart de la souveraineté étatique. Ce n'est pas au hasard si le dernier volet de la construction européenne est celui de la défense. Les États devront faire des efforts, non que le Traité de Maastricht implique des transferts de souveraineté en la matière, mais du fait qu'il s'agit de mettre en place un processus collectif de décision. Le fait qu'aujourd'hui aucun État européen n'est menacé en tant que tel et que c'est sur l'Europe, en tant qu'entité, que pèsent des risques, devrait favoriser l'évolution nécessaire. Aujourd'hui, les Européens ont pris conscience du fait que les problèmes doivent être résolus à l'échelon auquel ils se posent. La défense est une question qui se pose à l'échelle européenne, celle qui rassemble les intérêts convergents dans une solidarité commune.
Le deuxième défi est lié au précédent mais il se projette sur un avenir plus lointain. Jusqu'à maintenant, nous vivions avec une équation assez simple : à une souveraineté correspondait un instrument de souveraineté. Aujourd'hui on est en train de construire un instrument de souveraineté collectif pour un ensemble de souverainetés qui restent nationales. La question de la décision collective ne manquera pas alors de se poser. Les instruments de souveraineté européenne existent déjà, ainsi qu'en témoigne l'élection du Parlement européen au suffrage universel. La question de la souveraineté devra être reposée.
Le troisième défi est lié au contexte économique. De ce point de vue apparaît un élément négatif : si la défense européenne permettra de faire des économies, sa construction, elle, sera coûteuse. Une période intermédiaire difficile s'ouvre donc. D'un autre côté, l'obligation de convergence budgétaire, qu'implique l'Union économique et monétaire, ne pourra qu'inciter les États membres de l'Union à coordonner leur politique budgétaire militaire et par là, à rapprocher leurs politiques militaires.
Le quatrième défi est celui de la perception, à l'extérieur, de l'effort des Européens, pour se doter d'une défense commune. Trois cercles indépendants se dessinent alors.
Amérique du Nord
Le premier est celui de l'Amérique du Nord et en particulier des États-Unis. Après quelques hésitations légitimes, ceux-ci ont admis que la construction d'une défense européenne allait dans le sens des intérêts de l'Alliance, et, ipso facto, de leurs propres intérêts. Le nouveau concept stratégique de l'Alliance adopté à Rome le 7 novembre 1991, notamment en son paragraphe 52, en prend acte très clairement. Nous considérons comme essentielle la place de l'UEO comme pilier européen de l'Alliance. L'avenir des deux organisations est clairement lié.
Europe orientale
Le second est celui de l'Europe orientale entendue au sens le plus large possible. Deux problèmes se posent déjà :
D'une part, les pays d'Europe centrale associés à la Communauté européenne ne voudront pas être tenus à l'écart de la construction en cours, en matière de défense, puisque le recouvrement de leur identité européenne est une de leurs préoccupations principales et que la défense fait partie de cette identité. La réflexion est en cours sur les voies et moyens permettant d'approfondir ce rapprochement. Cet approfondissement pourrait aller au-delà de ce qui est déjà prévu dans le cadre du Forum de consultation de l'UEO. Se posera alors la question de la relation entre l'UEO et les pays membres du Forum, mais non associés à la Communauté.
D'autre part, la Russie craint de ne pas être associée à l'évolution en cours. Les contacts entre l'UEO et la Russie ont été lancés. Ils devront être approfondis pour répondre aux questions que ce pays se pose légitimement.
Le troisième est celui du Sud, et particulièrement du monde arabo- islamique. Depuis la fin de la guerre froide, les pays arabes doivent faire face à un monde unipolaire. C'est dans ce contexte qu'ils voient se bâtir une défense européenne, à un moment où la principale menace pour l'Europe a disparu. Ils sont souvent tentés d'en déduire que la défense européenne se fait contre eux, et ce d'autant plus qu'elle pourrait accroître les déséquilibres stratégiques en Méditerranée en leur défaveur.
Défense européenne
La défense européenne ayant pour finalité première l'identité de l'Europe et non la défense de celle-ci contre un ennemi désigné, il importera d'expliquer notre politique, sans relâche, à nos voisins et amis du monde arabe. Un ultime défi portera sur la dissuasion nucléaire. Une réflexion a été lancée par le président de la République en janvier 1992. Elle se poursuit en France comme à l'étranger. Elle n'appelle pas de réponse immédiate. Il est très probable que cette réflexion débouchera sur un mécanisme permettant à la fois de préserver la souveraineté des deux puissances nucléaires européennes et d'affirmer l'existence d'une véritable puissance européenne, nouveau pôle d'équilibre politique. On ne saurait en effet imaginer que l'union, sans cesse plus étroite entre les peuples européens, ne s'accompagne à terme d'une politique de défense concertée qui, bon gré mal gré, portera dans son ventre les deux jumeaux nucléaires de la Communauté.
Les défis qui attendent les Européens pourront être aisément relevés s'ils ont la volonté politique, qu'ils ont manifestée de nouveau, de manière claire et plus forte encore que par le passé, à Maastricht.
UEO
Les efforts ont commencé à porter leurs fruits : parallèlement au nouveau traité communautaire, l'UEO a été relancée, notamment avec son transfert à Bruxelles début janvier 1993. Elle s'est ainsi rapprochée à la fois du siège des Communautés européennes et de celui de l'OTAN. Ce changement coïncide avec la mise en œuvre, progressive, d'actions décidées à Petersberg en juin 1992, sous la présidence allemande de l'UEO à ce moment.
C'est ainsi que l'UEO dispose aujourd'hui d'un Conseil permanent, se réunissant toute les semaines avec un ordre du jour chargé, qui peut s'appuyer sur les délégués militaires ainsi que sur les groupes de travail réunissant à intervalles réguliers les représentants des capitales.
Une cellule de planification a été mise sur pied : avec sa cinquantaine de membres, elle est en mesure d'élaborer des plans pour les opérations menées que les pays par les forces relevant de l'UEO. Ces dernières sont des forces membres de l'UEO se sont déclarés disposés à mettre à la disposition de l'UEO.
Corps européen
La première d'entre elle est, bien sûr, le Corps européen. Avec la décision prise par le gouvernement belge, le 25 juin dernier, de rejoindre le Corps franco-allemand, celui-ci a pris une autre dimension : il est devenu européen. Ce Corps, dont le potentiel est de 35 000 hommes, va progressivement monter en puissance. Son État-major fonctionne normalement à Strasbourg depuis le 1er octobre. Sa mise à disposition de l'OTAN est organisée par l'accord intervenu le 21 janvier dernier entre le SACEUR et les chefs d'état-major français et allemand. Un accord similaire est en cours de préparation pour définir ses liens avec l'UEO. Sa force d'attraction est d'ores et déjà très grande, puisque le gouvernement espagnol étudie la possibilité d'y affecter une brigade à partir de 1995 et les Pays-Bas ont demandé de pouvoir envoyer un observateur à l'État-major de Strasbourg.
Force aéro-maritime européenne
Parallèlement, se poursuit la réflexion portant sur la constitution d'une force aéro-maritime européenne. Initié par les ministres de la Défense, français, italien et espagnol, en septembre 1992, le projet a été relancé en octobre 1993 par les trois ministres lors de l'exercice « Ardente » en Italie. Cette force donnera à l'UEO un moyen d'action important par la capacité de projection qu'elle représentera.
L'UEO poursuit ses travaux destinés à en faire une organisation opérationnelle : politique d'exercices, missions humanitaires, missions de maintien de la paix, mobilité stratégique... La disposition d'un centre satellitaire, à Torejon, en Espagne, permettra à l'UEO, dès que celui-ci sera pleinement opérationnel, de disposer d'images satellitaires, condition essentielle de l'autonomie européenne en matière de renseignement.
Le transfert du groupe européen indépendant de programmes à l'UEO, rebaptisé à l'occasion Groupe armement de l'Europe occidentale, ainsi que le projet d'agence européenne d'armement permettront à l'UEO de disposer d'un outil unique, et à ses membres de développer leur coopération en matière d'armement.
Tout en se développant au plan institutionnel, l'UEO a servi de cadre à certaines actions européennes dans la guerre du Golfe et s'est révélée efficace dans la crise yougoslave. Elle gère seule l'embargo sur le Danube, participe à l'embargo en Adriatique (un commandement unique OTAN-UEO a été mis en place récemment) et ses plans opérationnels concernant Sarajevo, et bientôt Mostar, témoignent de sa capacité opérationnelle.
La défense contribue largement au renforcement de l'unité européenne. Elle le fait par le processus multilatéral qui vient d'être rappelé mais aussi par la multiplication des efforts bilatéraux. Il en est ainsi de la coopération franco- allemande ou franco-britannique mais aussi de toutes les autres coopérations bi ou trilatérales rassemblant les efforts des pays européens.
Défense européenne
La défense européenne est un terme ancien. C'est aussi, et surtout, un concept nouveau, il constitue probablement le plus formidable défi auquel les Européens auront à faire face dans les dix-quinze ans qui viennent. Il suffit de songer au fait que seule une douzaine d'États parmi tous les pays du monde sont en train d'unir leurs efforts de défense, pour bâtir progressivement une défense commune ; que c'est la première fois dans l'Histoire que l'on assiste à une telle entreprise volontaire ; que, de surcroît, elle est le fait de pays qui comptent parmi les plus vieilles nations du monde – avec ce que cela implique de culture militaire spécifique et séculaire – pour se rendre compte de la formidable entreprise qui se déroule sous nos yeux.
Il en résultera une Europe forte et libre, à même d'apporter une contribution crédible au maintien de la paix dans le monde, et de promouvoir ses propres idéaux et sa vision de l'homme qui est et sera toujours le modèle d'humanisme pacifique qui en ait la grandeur.