Texte intégral
Mesdames, Messieurs,
Au cours de cette session annuelle où nous allons tracer, ensemble, la politique générale des conditions de travail, je souhaite tirer quelques conclusions du bilan de 1996, puis me concentrer sur 3 thèmes essentiels qui figurent parmi les orientations envisagées pour 1997.
1. De 1996, je retiens 2 points forts : la prédominance de la question de l’amiante et la pertinence des actions concertées et partenariales.
L’amiante représente un défi majeur pour la santé. Nous avons relevé ce défi, ensemble, avec toute la rigueur et l’énergie nécessaires.
Je tiens à insister sur la dimension globale de ce dossier.
La première mission de l’État consistait à fixer les règles les plus sûres, en fonction des dernières connaissances disponibles. Nous l’avons fait en plusieurs étapes :
- repérage de l’amiante en place ;
- édiction des règles les plus strictes d’Europe pour protéger les travailleurs susceptibles d’entrer en contact avec ce matériau ;
- puis interdiction de l’amiante, dès le début de cette année.
Mais pour indispensable qu’elle soit, cette action réglementaire ne saurait être la seule réponse au problème.
Le plan gouvernemental comporte donc, à mon initiative, d’autres volets, tout aussi importants :
- la réparation, encore insuffisante ou trop difficilement accessible, des victimes professionnelles de l’amiante ;
- la communication, indispensable pour que tous les acteurs se mobilisent efficacement et rationnellement contre ce risque ;
- les études et la recherche, surtout. La plus grande rigueur scientifique doit éclairer les décisions publiques, en matière de santé. L’expertise collective que j’ai commandée à l’INSERM sur les dangers de l’amiante a été déterminante et fais désormais autorité. C’est pourquoi j’ai demandé ensuite à cet institut de se pencher sur la nocivité comparée des fibres utilisées pour remplacer l’amiante. L’étude qu’il a engagée éclairera la problématique de la substitution, indissociable de l’interdiction de l’amiante.
Je souligne fermement que l’action entreprise sur l’amiante appelle une continuité et une vigilance sans relâche.
En matière réglementaire, la modernisation est pratiquement achevée : votre Conseil pour a examiné l’an dernier 4 décrets et 9 arrêtés relatifs à l’amiante.
Le chantier qui s’ouvre désormais est celui de l’application effective de ces règles.
Mais, dans les autres domaines, beaucoup reste à faire :
- la rénovation des tableaux de maladies professionnelles a constitué un premier pas. Mais la réparation des victimes de l’amiante doit encore progresser. C’est un devoir d’équité auquel je suis profondément attaché ;
- en ce qui concerne la connaissance du risque : outre la nouvelle expertise de l’INSERM et diverses études soutenues par le ministère avec le concours de médecins du travail, je mets en place un système de suivi épidémiologique absolument indispensable. Il y a, sur ce point, beaucoup d’enseignements à tirer du dossier de l’amiante.
Pour autant, le retentissement de ce dossier ne doit pas éclipser le travail de fond qu’exige la prévention. La conduite d’actions concertées et partenariales est un élément clef de la politique des conditions de travail.
Les priorités données à l’inspection du travail seront pratiquement les mêmes en 1997 qu’en 1996.
Cette continuité s’explique, bien sûr, par la permanence des enjeux.
S’agissant de l’amiante, le contrôle de la sécurité des chantiers de désamiantage (qui vont se multiplier) est une exigence absolue. J’y ajoute la mise en œuvre de l’interdiction de l’amiante et des très rares exceptions, qui doivent se résorber au plus vite, à mesure que les produits de substitution seront disponibles.
Pour ce qui concerne le BTP, la coordination sur les chantiers reste une priorité. Sa mise en place doit s’effectuer dans des conditions qui apportent une réelle valeur ajoutée à la sécurité.
Enfin, pour ce qui est des machines, le patient travail d’évaluation des risques accompli avec les branches professionnelles doit déboucher sur une mise en conformité effective, respectueuse des priorités et des engagements définis par les conventions.
Mais la continuité de l’action des pouvoirs publics s’explique aussi par le choix délibéré d’une méthode, qui est un gage d’efficacité et de réussite.
J’entends privilégier les actions de terrain que les services du ministère peuvent déployer pour décliner et adapter les priorités nationales. Elles permettent de développer les synergies fructueuses entre le ministère, nos partenaires de la Sécurité sociale – CNAM, CRAM, INRS – et le réseau de la médecine du travail. Elles permettent aussi de susciter des partenariats locaux très actifs avec les organisations professionnelles et syndicales.
J’ai la conviction que c’est au plus près des réalités d’un secteur ou d’un métier que nous ferons véritablement progresser la sécurité.
Enfin, aux vertus de la coordination et de la proximité, il faut ajouter celles de l’évaluation.
2. Je souhaiterais maintenant approfondir, avec vous, le dialogue sur les orientations proposées pour 1997.
Elles conjuguent la volonté de continuité, que je viens d’évoquer, avec des rénovations indispensables.
Sans minimiser chacun des dossiers, et sans méconnaître la dimension européenne, si forte dans ce domaine, vous me permettrez de me concentrer sur 3 thèmes. Chacun illustre une problématique différente de la prévention :
- l’approche par risque, avec la protection contre les rayonnements ionisants ;
- l’approche institutionnelle, avec l’évolution de la médecine du travail ;
- l’approche organisationnelle, avec la construction d’une fonction de veille et d’anticipation des risques.
2.1. La protection des travailleurs exposés aux rayonnements ionisants constitue, en 1997, une priorité pour maîtriser un risque très spécifique dont chacun mesure la gravité potentielle.
Comme pour l’amiante, cette priorité s’inscrit dans un plan d’ensemble, déjà en partie réalisé.
Vous avez débattu, l’an passé, d’une réorganisation de la surveillance médicale des travailleurs extérieurs intervenant dans les grands sites nucléaires.
Le décret correspondant est en instance de signature. Il a le grand mérite d’améliorer le suivi de cette catégorie de travailleurs, rendue plus vulnérable par sa mobilité professionnelle. Il rationalise aussi l’organisation de la prévention.
Le gouvernement vient d’engager la transposition de la directive EURATOM du 29 mai 1996 qui fixe des « normes de base » en matière de radioprotection.
Ce texte conduira la France à introduire des dispositions nouvelles pour la protection du public et à actualiser les règles protégeant les travailleurs. De multiples aspects des décrets de 1975 et de 1986 devront donc être retouchés ou modernisés.
Mais l’innovation principale de la directive réside dans la réduction très sensible des valeurs limites d’exposition des travailleurs aux rayonnements ionisants. Pour tenir compte du dernier état des connaissances scientifiques, elles seront abaissées à 20 millisieverts par an, en moyenne sur 5 ans, au lieu de 50 millisieverts par an.
Sur l’ensemble de ces points, vous serez saisis, dès les prochaines semaines, d’importants projets réglementaires.
Mais les feux de l’actualité se concentrent aujourd’hui sur un troisième projet conçu pour que la prévention franchisse un saut qualitatif. Je veux parler des salariés non permanents exposés aux rayonnements ionisants.
J’ai lancé la concertation sur ce projet ici-même, voici un an. La France s’est par ailleurs engagée vis-à-vis de la Commission européenne, très soucieuse de l’application de la directive du 4 décembre 1990.
Je tiens d’abord à souligner que la concertation engagée avec les partenaires sociaux, au sein de votre Conseil, se fonde sur une démarche objective d’évaluation des risques.
Le constat est aujourd’hui largement partagé, au terme d’intenses et de mûres réflexions. Les données publiées dans le cadre du conseil scientifique de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants, ainsi qu’une enquête réalisée par la médecine du travail, ont mis en évidence une corrélation entre :
- l’existence de risques plus élevés à certains postes de travail ;
- et la présence d’une proportion plus importante de travailleurs non permanents à ces mêmes postes.
C’est sur ces bases que vous ont été soumis deux documents d’orientation étroitement complémentaires.
Le premier propose d’interdire le recours à l’intérim et au personnel sous contrat à durée déterminée pour les travaux se déroulant dans les zones potentiellement les plus dangereuses.
Il ne s’agit pas, comme je l’entends dire abusivement, d’interdire l’ensemble du secteur nucléaire à ces salariés. Mais de se conformer à une approche générale en matière de prévention, qui a été retenue pour toutes les situations dangereuses et, l’an passé encore, en ce qui concerne l’amiante.
Il s’agit, tout simplement, de rendre impossible un nouvel accident de Forbach.
Le second document vise à encadrer (en l’assortissant de toutes les garanties nécessaires) la dosimétrie dite opérationnelle, qui s’est développée jusqu’à présent sans base réglementaire.
Cette technique doit permettre d’atteindre un objectif majeur de prévention, en fournissant les données nécessaires pour réduire les doses individuelles et collectives reçues à l’occasion d’opérations sous rayonnements.
Ceci n’est possible que dans un cadre juridique clair, garantissant, notamment, que ces données soient utilisées dans un but de prévention du risque et ne soient accessibles qu’à des personnes compétentes, pour l’exercice de leurs responsabilités.
J’ai souhaité placer ce sujet sous le signe de la plus large concertation :
- en choisissant d’ouvrir le dialogue avec votre Conseil, sur la base d’une note d’orientation examinée début décembre ;
- en prolongeant ce dialogue, aujourd’hui, avec vous, avant de formaliser toute proposition réglementaire.
Pour autant, un cap a été tracé. Dès lors qu’un risque existe et que ce risque est, de surcroît, celui du cancer, nous ne pouvons qu’envisager les plus grandes précautions.
Les propositions que je vous transmettrai dès les prochaines semaines, sous la forme de projets de textes, iront dans ce sens.
2.2. Faire évoluer la médecine du travail est une nécessité pour accroître la performance du plus important des réseaux de prévention.
Le cinquantenaire de la médecine du travail a permis de faire le point sur les expériences et réflexions en cours et de mesurer la vitalité de cette institution, pilier de la prévention en entreprise.
Je souhaite, en 1997, mener à bien deux chantiers : consolider le système français de médecine du travail et le moderniser.
Consolider la médecine du travail suppose d’équilibrer, grâce à une politique de formation appropriée, l’offre de médecins et les demandes croissantes adressées au système.
L’an dernier, je vous avais présenté les lignes directrices d’un plan à cinq ans.
Sur la plupart des aspects, ce plan a déjà porté ses fruits :
- 65 postes ont été ouverts au concours de l’internat « étudiant » et j’ai obtenu qu’ils soient portés à 69, l’an prochain, malgré un contexte de forte restriction de l’internat ;
- 100 autres postes ont été pourvus l’an dernier au concours de l’internat dit « européen » ; et le même effort sera maintenu en 1997 ;
- j’avais également demandé que soient étudiées des modalités de formation, permettant de régulariser la situation des médecins exerçant, sans les diplômes requis. Les principes et le contenu de cette formation, agréée à l’échelon national, ont été mis au point et les enseignements débuteront à la rentrée prochaine.
En revanche, il n’a pas été possible d’avancer aussi rapidement que je l’aurais souhaité pour créer une voie d’accès complémentaire, permettant à une centaine de praticiens libéraux de se réorienter vers la médecine du travail, grâce à une formation qualifiante adaptée.
Divers aspects juridiques (appelant une action au plan européen) ou financiers doivent encore être résolus. L’ensemble des partenaires concernés y travaille activement, car cette réforme est indispensable et urgente. Je compte d’ailleurs sur votre appui pour faire prévaloir l’intérêt vital de la médecine du travail et le maintien de sa crédibilité, sur toute autre considération.
Résoudre la question de la formation est d’autant plus impératif que la médecine du travail est aujourd’hui de plus en plus sollicitée. Elle doit suivre l’évolution des formes d’activité.
Environ un million de nouveaux contrats de travail – hors travail temporaire – sont conclus chaque année. Or, le dossier de la déclaration unique d’embauche a mis en lumière, qu’un quart seulement des embauches donne lieu à la visite médicale requise. Il semblerait qu’un tiers à peine des salariés des entreprises de travail temporaire ait bénéficié d’une visite médicale.
Ceci me conduit à envisager des mesures plus adaptées qui seront débattues dans les mois à venir, au sein du Conseil supérieur.
La médecine du travail doit aussi améliorer notre connaissance collective des risques professionnels.
De fait, son réseau produit beaucoup de données précieuses. J’en veux pour preuves le colloque de mars 1996 consacré aux études en « Santé au travail » ou encore l’enquête SUMER 94, menée par plus d’un millier de médecins du travail, dont je salue l’apport.
Je souhaite que l’ensemble des médecins participe encore plus activement au développement d’une fonction de veille et d’anticipation des risques professionnels.
Moderniser le système français de médecine du travail constitue également une priorité.
Un constat et un état des lieux contradictoires ont été établis sous l’égide de votre Conseil, au terme d’une intense concertation. Vous m’avez fait connaître vos positions et le rapport de madame le docteur Signouret a tiré des conclusions de cette réflexion collective.
En m’appuyant sur cet acquis, j’entends vous proposer, avant l’été, un projet de réforme réglementaire actualisant le cadre dessiné en 1986.
L’idée directrice sera d’aménager le fonctionnement du système, dans une problématique de prévention globale, afin de mieux connaître et maîtriser les risques du travail d’aujourd’hui.
Ces risques pour la santé sont particulièrement liés aux expositions multiples et à faible dose, aux facteurs à effet différé ou à la charge mentale des travaux effectués.
Cette logique implique de retoucher plusieurs dispositions actuelles, dans 3 domaines principaux :
- la surveillance médicale spéciale appelle des clarifications, longtemps attendues, pour cerner au plus près la réalité des risques évalués ;
- le calcul du temps médical doit permettre au médecin de surveiller un effectif compatible avec l’exercice de son action d’analyse et de correction du milieu de travail, ainsi qu’avec la conduite des visites médicales nécessaires ;
- enfin, la pluridisciplinarité, associant diverses spécialités de la prévention, sous la responsabilité du médecin du travail, est la meilleure réponse aux nombreux problèmes posés par les changements, souvent très techniques, intervenus dans les métiers comme dans l’organisation des entreprises.
J’en viens enfin à ma troisième priorité, qui touche à l’organisation des pouvoirs publics.
2.3. Organiser une véritable fonction de veille et d’anticipation est un impératif pour mener plus efficacement la lutte contre les risques.
Ceci vaut, bien sûr, pour le domaine de la sécurité au travail, où la mesure des accidents et quasi accidents est un indicateur indispensable.
Vous avez noté que je ne me suis pas prêté au commentaire traditionnel des chiffres d’accidents. Il y a à cela 2 raisons :
- les évolutions enregistrées ne sont pas particulièrement significatives ;
- je m’interroge sur le sens qu’il y aurait à fonder une analyse conjoncturelle sur des statistiques partielles et tardives. La gestion de l’assureur qu’est la CNAM n’est ici nullement en cause. Mais force est de constater qu’il manque encore un instrument performant de connaissance des risques, permettant de corriger sans délai une dégradation de la conjoncture et de fonder une politique de prévention sur une évaluation globale des risques.
C’est dire toute l’énergie que je mets dans le projet de construction d’indicateurs efficaces et l’importance que j’attache à vos travaux en ce domaine.
Mais c’est dans le champ des risques pour la santé que les réflexions sur le thème de l’anticipation sont aujourd’hui les plus avancées.
Il s’agit pour moi d’une préoccupation constante et ancienne. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle j’ai demandé :
- à Hervé Gaymard de me faire des propositions sur ce thème ;
- et à l’Inspection générale des affaires sociales de me faire rapport sur l’organisation et le fonctionnement des services concernés.
Vous le savez, aujourd’hui, les initiatives prises par le gouvernement et par le Parlement – en rapport avec des situations de crise, comme celle de la « vache folle » – sont venues enrichir cette réflexion.
J’ai eu l’occasion de me prononcer favorablement sur le principe d’un Observatoire des risques pour la santé. Je voudrais apporter ici quelques précisions.
Les problématiques de la santé publique et de la santé au travail sont étroitement complémentaires : l’objectif d’anticipation est identique, et les instruments à forger pour l’atteindre peuvent être largement communs.
Mais elles présentent aussi d’importantes différences :
- en matière sanitaire, l’État doit non seulement surveiller les risques effectifs dans un souci de veille scientifique, mais aussi garantir que les produits destinés à la consommation humaine – à des fins alimentaires ou thérapeutiques – sont parfaitement sûrs ;
- en matière de pathologies professionnelles, le rôle de l’État est avant tout de fixer des règles protectrices, appliquées à des activités dont l’exercice est potentiellement pathogène.
C’est pourquoi les solutions institutionnelles auxquelles on peut penser pour mieux réguler les risques-produits – en particulier l’idée d’une agence – ne sont pas nécessairement les plus adaptées au développement de la surveillance des risques et de la veille scientifique, auxquelles renvoie la notion d’observatoire des risques.
La question clef est celle de l’existence et de la fiabilité de l’expertise scientifique, bien mise en exergue par le dossier de l’amiante. De nombreuses ressources existent en France. Encore faut-il les coordonner, développer la commande publique et veiller à l’indépendance de l’expertise.
Deux fonctions doivent dès lors être développées :
- la première relève de la vigilance sanitaire, qui repère et mesure les expositions professionnelles. Son pilier est l’épidémiologie. Elle est encore insuffisante en France, mais elle peut compter sur la mobilisation de la médecine du travail et s’enrichir de l’expérience du réseau national de santé publique. J’entends que, sur ce point, la surveillance du risque « amiante » constitue désormais un banc d’essai exemplaire ;
- la seconde procède de la veille scientifique, chargée d’identifier les risques nouveaux et d’actualiser les données concernant les risques connus. Sa dimension technologique est à souligner, comme le montre la problématique des produits de substitution à l’amiante. Des organismes tels que l’INSERM – ou de manière plus spécialisée, l’INRS – doivent être mis à contribution dans le cadre d’une politique de veille anticipatrice.
Dans le cas des risques professionnels, ces deux fonctions d’expertise doivent se conjuguer, au travers d’une concertation entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux et à travers l’animation des actions de prévention sur le terrain. Elle relève très directement de votre Conseil, dont l’éclairage médico-scientifique peut être amélioré par un dispositif d’observatoire.
C’est pourquoi, dans mon esprit, l’observatoire est sans doute moins une structure qu’un mécanisme d’interaction organisée entre décideurs et experts. C’est en ce sens que je vous ai invités à réfléchir et à agir avec moi, au titre des orientations majeures du Conseil supérieur pour 1997.
Voilà, Mesdames et Messieurs, les 3 points que je voulais souligner et sur lesquels je serais heureux de recueillir en priorité, votre sentiment, en ouvrant maintenant notre discussion générale.