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Pour ma part, je suis convaincu que c’est là le prix – élevé – d’une réforme inachevée : celle de la décentralisation. Car les domaines qui sont aujourd’hui de la responsabilité des collectivités territoriales touchent bien les Français dans leur vie quotidienne, et les concernent directement. Simplement, l’état d’esprit avec lequel la décentralisation a été jusqu’à présent mise en œuvre, comme les méthodes qui ont prévalu dans la conduite des réformes, brouillent la lisibilité pour nos concitoyens de cette nouvelle proximité.
Un état d’esprit
Toute réflexion sur la poursuite de la décentralisation dans notre pays se réduit souvent à la question des domaines qu’il faut transférer aux communes, aux départements ou aux Régions : question importante, certes, mais vaine si elle n’est pas accompagnée d’une vraie réflexion sur l’état d’esprit – et singulièrement celui de l’État – qui doit présider à cette réforme. En clair, l’État doit s’interdire d’intervenir dans les domaines dont il a transféré les compétences.
Les présidents de conseils généraux savent ce que je veux dire, eux qui doivent maîtriser une politique sociale prétendument décentralisée, alors que l’État fixe le niveau du RMI où le montant de la prestation spécifique dépendance de régions doivent sans cesse compter avec de nouveaux dispositifs pour les jeunes s’appuyant sur une démarche de formation, alors eux-mêmes que ladite formation professionnelle des jeunes est en principe transférée aux Régions depuis 1994.
Ce n’est pas là une simple pétition de principe : derrière le respect par l’État de la légitimité démocratique et le renoncement à deux siècles de tradition jacobine, c’est tout notre paysage institutionnel qui redeviendrait lisible pour nos concitoyens.
Cet état d’esprit nouveau suppose aussi que l’État renonce à tout un système mis en place pour réguler et contrôler les collectivités territoriales : non pas qu’ils doivent s’interdire de les contrôler. Mais il doit le faire autrement, sans vouloir systématiquement leur imposer le carcan dans lequel il a pris l’habitude de vivre.
J’en donnerai un exemple qui me paraît particulièrement révélateur, le positionnement du comptable public dans nos collectivités. Si celles-ci sont majeures, pourquoi faut-il que leurs actes effectifs de gestion, comme le paiement de leurs factures, des salaires de leurs collaborateurs ou des subventions qu’elles ont librement décidées, soient effectués par un fonctionnaire d’État, selon des règles édictées par l’administration centrale ?
Ce mode de fonctionnement, qui remonte à la période d’avant la décentralisation, ne peut que nuire à la fluidité de nos collectivités.
Une vraie démarche décentralisation suppose aussi que l’État admette que la solidarité nationale doit s’apprécier différemment, et que sa mise en œuvre peut être variable selon les villes, les départements ou les Régions.
La discussion en cours sur la réforme des fonds structurels européens est éclairante de ce point de vue ; le gouvernement – le Datar en fait – continue à négocier avec Bruxelles dans une pure logique étatique française, sur la base de critères qu’il faudra uniformément appliquer à l’ensemble des Régions françaises, et qui dessinerons ainsi, mécaniquement, la carte des zones aidées. Toute différente serait l’approche qui consisterait, pour les Régions, à négocier les zones de leur territoire qui doivent bénéficier de la solidarité européenne avec l’État, à charge pour lui de porter ces propositions à Bruxelles. Cette réflexion sur la signification profonde de la décentralisation est assurément un préalable essentiel à toute réforme d’ampleur ; mais tout aussi importante apparaît la méthode à suivre pour réussir un processus de décentralisation.
Une méthode
La Région Rhône-Alpes a tout naturellement choisi d’expérimenter, voici dix-huit mois, la régionalisation des transports ferroviaires. Pourquoi ?
J’ai eu la conviction immédiate qu’il y avait là un laboratoire qui permette d’expérimenter une vraie démarche de décentralisation : faire mieux, plus vite et moins cher.
Il est vrai aussi que les conditions de ce transfert me paraissaient réunies, et même exemplaires ; elles doivent à mon avis guider la recherche d’une méthode de décentralisation que l’on peut ramener aux étapes suivantes :
- une phase expérimentale fondée sur le volontariat : en l’occurrence, avec cinq autres Régions, Rhône-Alpes fut retenue par le gouvernement comme région d’expérimentation ;
- une définition claire des principes et des « règles du jeu », sur la base d’une négociation avec les partenaires concernés ;c’est ainsi que la Région Rhône-Alpes n’engagea par voie conventionnelle, d’une part, avec l’État, de façon à fixer précisément la nature et le montant des transferts financiers nécessaires, et, d’autre part, avec la SNCF, qui remettait ainsi à la Région ses responsabilités d’autorité organisatrice des transports ferroviaires régionaux ;
- un audit externe contradictoire pour établir les conditions du transfert ; il ne s’agit ni plus ni moins, pour la collectivité, de faire jouer son « droit d’inventaire », de façon à connaître, dans la totalité de ses conséquences, l’héritage. On imagine l’importance d’un tel audit quand il fallut, pour chacune des six Régions que j’évoquais ci-dessus, apprécier dans les comptes de la SNCF la part du transport express régional et en déduire par conséquent le montant de la subvention de référence accordée par l’État ;
- un suivi commun de l’expérimentation, permettant de préparer les règles du transfert définitif, s’il est avéré que ce transfert s’impose ; dans le cas inverse, la démarche suivie doit rappeler que l’expérimentation est, par essence, réversible : mieux vaut renoncer à une compétence mal transférée que vouloir l’assumer à tout prix.
Cette réflexion essentielle, sur les conditions d’une décentralisation réussie, doit précéder tout transfert effectif. Le gouvernement en aura t-il la volonté, et, plus difficile encore, la capacité ? La façon toute dirigiste dont un certain nombre de grands dossiers économiques et sociaux sont aujourd’hui traités n’incite pas à l’optimisme : là comme ailleurs, le décret ne saura tout régler.