Déclaration de M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le Conseil économique, social et environnemental, au Sénat le 14 octobre 2020.

Prononcé le

Intervenant(s) :

Circonstance : Discussion au Sénat en procédure accélérée d'un projet de loi organique

Texte intégral

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au Conseil économique, social et environnemental (projet n° 712 [2019-2020], texte de la commission n° 14, rapport n° 13).

Dans la discussion générale, la parole est M. le garde des sceaux.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, comme je vous l'avais annoncé au mois de juillet dernier, j'ai l'honneur de vous présenter ce soir le projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Ce texte constitue la concrétisation de l'engagement du Président de la République de raviver le débat démocratique et d'accroître la participation citoyenne à l'action des pouvoirs publics. En effet, malgré les réformes successives qui ont élargi le champ de compétences du CESE, celui-ci n'a pas encore réussi à trouver la place qu'il mérite.

Le Gouvernement entend remédier à cette situation avec un triple objectif : renforcer le rôle et la visibilité du CESE en sa qualité d'assemblée consultative, en faire un puissant levier de la démocratie participative, renouer avec sa vocation originelle de représenter les forces vives de la Nation.

Je voudrais tout d'abord tenter de répondre à certaines de vos inquiétudes : il ne s'agit pas, et il n'a même jamais été envisagé, de faire du CESE une troisième chambre.

Il ne s'agit pas non plus pour le CESE de représenter les collectivités territoriales, rôle que l'article 24 de la Constitution confère au Sénat. Le CESE demeure une assemblée consultative chargée d'éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux de notre temps.

Le premier objectif de la réforme est de renforcer la fonction consultative et la visibilité du CESE.

Nous partageons, je le pense, un même constat : le CESE est largement sous-utilisé puisqu'il ne rend qu'entre 25 et 30 avis par an. Dans 80% des cas, il le fait sur autosaisine.

Pour y répondre, le projet qui vous est soumis développe principalement deux outils.

D'abord, il renforce les liens du CESE avec les conseils consultatifs locaux. Actuellement, force est de le constater, il n'existe pas véritablement de liens entre le CESE et les instances consultatives locales, y compris avec les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser), dont le champ de compétences est pourtant assez comparable. Il faut mettre fin à ce cloisonnement et organiser des échanges fluides entre l'échelon national et les organes locaux, afin que le CESE puisse se nourrir des expériences et des connaissances territoriales. C'est l'objet de l'article 1er du projet de loi organique.

Ensuite, le texte entend faire du CESE le carrefour des consultations publiques. Pour cela, il vous était proposé la création d'un nouvel article 6-1 dans l'ordonnance de 1958, prévoyant que lorsque le CESE sera saisi d'un projet de loi par le Gouvernement, ce dernier ne procédera pas aux autres consultations exigées par notre législation. Certaines exceptions étaient prévues, pour conserver notamment la consultation des autorités administratives indépendantes, celle des collectivités territoriales, ou encore celle des instances nationales dans lesquelles elles sont représentées.

J'ai bien noté votre opposition à cette disposition et sa suppression par votre commission. Toutefois, et je ne fais que rappeler l'avis du Conseil d'État rendu sur ce texte, il s'agit d'une mesure de "simplification bienvenue et de nature à renforcer le rôle consultatif du CESE."

Encore une fois, je crois que nous nous accordons au moins sur le constat du sous-emploi du CESE et du fait qu'il existe aujourd'hui une multitude d'organismes consultatifs qui le concurrencent inutilement.

Pour redonner de l'attractivité au CESE, dont la qualité des avis est toujours saluée, le Gouvernement entend donc lui accorder une place prépondérante en matière de consultation.

Vous craignez également un appauvrissement des études d'impact. Je crois que cette crainte est infondée. Avec le CESE, nous avons la chance de regrouper au sein d'une même institution des profils et des compétences extrêmement variés qui seront pleinement de nature à assurer un avis d'une grande richesse, comme c'est d'ailleurs déjà le cas.

Enfin, la discussion parlementaire à l'Assemblée nationale avait permis d'affiner le périmètre de l'effet substitutif de la consultation du CESE. Un bon équilibre avait ainsi été atteint, car environ la moitié des organes consultatifs ne seraient plus consultés en cas de saisine du CESE, tout en préservant la consultation d'instances éminentes, comme le Comité des finances locales (CFL).

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement a déposé un amendement tendant à rétablir l'article 6 du projet de loi, dans sa rédaction issue de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale.

Le deuxième objectif de la réforme est de renforcer la démocratie participative.

Ce que nous voulons, c'est qu'à côté de la démocratie représentative, qui demeure le socle de notre fonctionnement démocratique, soit ajoutée une dose de démocratie participative, dans des proportions et un cadre maîtrisés.

Pour cela, nous avions actionné deux leviers : le recours aux pétitions ; l'organisation de consultations publiques et la participation directe de citoyens tirés au sort aux travaux du CESE.

Tout le monde s'accorde aujourd'hui à considérer que le droit de pétition est entouré de conditions de mise en oeuvre trop strictes, ce qui explique qu'il n'a jamais pu être exercé jusqu'à ce jour. C'est pourquoi le projet de loi prévoit trois modifications essentielles : d'abord, l'abaissement du seuil de recevabilité des pétitions de 500 000 à 150 000 signatures, pour qu'enfin cet outil de démocratie participative fonctionne ; ensuite, la dématérialisation des procédures, car il est temps que nous fassions entrer le droit de pétition dans le XXIe siècle ; enfin, et surtout, l'ouverture de ce droit aux jeunes dès l'âge de16 ans.

À 16 ans, notre jeunesse pétitionne déjà sur des plateformes comme change.org. Elle s'exprime et s'organise déjà sur les réseaux sociaux. Malgré cela, nos institutions continueraient à lui dénier le droit de s'exprimer et d'avoir voix au chapitre ? Ce serait une absurdité !

Ce progrès est non pas une concession faite à la jeunesse, mais un accélérateur de citoyenneté et une reconnaissance de ce qu'elle est capable de nous apporter : sa soif de débat.

Le Gouvernement souhaite élargir le droit de pétition. Il n'est par conséquent pas question de l'assortir de nouvelles contraintes qui complexifieraient sa mise en oeuvre, comme l'institution d'une condition de domiciliation. En cela, nous sommes en désaccord – même en désaccord total, madame la rapporteure – avec votre commission.

Le projet de loi pérennise également l'expérience de la Convention citoyenne pour le climat en consacrant l'organisation de consultations publiques, y compris par l'utilisation du tirage au sort, et prévoit la possibilité pour les citoyens tirés au sort de participer aux travaux du CESE.

Lors de nos débats au mois de juillet dernier, j'ai bien noté votre opposition à cette pratique. Le président Retailleau l'avait d'ailleurs moquée comme un symbole de la « démocratie de la courte paille ». Les jurés de cour d'assises apprécieront !

M. Philippe Bas. Ce n'est pas du même ordre !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. Comprenez donc que je ne partage pas votre analyse.

Sans remonter à la démocratie athénienne, le tirage au sort existe dans de nombreuses démocraties, notamment à des fins consultatives : en Allemagne, en Irlande, en Islande, en Estonie, ou encore au Canada. En France, les jurés d'assises sont tirés au sort depuis la Révolution ! J'ai quelques raisons de penser qu'il faut défendre leur légitimité.

Je précise, si besoin est, que le tirage au sort n'a pas vocation à supplanter le droit de vote. Il n'y a ni confusion ni concurrence entre, d'une part, l'intérêt de recueillir l'avis de citoyens tirés au sort et, d'autre part, l'exercice de la souveraineté nationale par les représentants de la Nation élus au suffrage universel.

Mais renforcer la démocratie participative, ce n'est pas affaiblir la démocratie. Je crois au contraire que, plus nos concitoyens seront associés au débat public, plus la légitimité de ceux qu'ils éliront sera renforcée. C'est une demande de nos concitoyens, exprimée à maintes reprises ces dernières années. Nous devons les entendre.

L'expérience réussie de la Convention citoyenne pour le climat a montré que le CESE pouvait devenir la chambre de la participation citoyenne, et elle peut être de nature à nous rassurer sur l'usage du tirage au sort. Le Gouvernement a, par conséquent, déposé des amendements visant à rétablir les articles 4 et 9 du projet de loi organique.

Enfin, ce texte réforme la composition du CESE.

Cela répond également à l'un des engagements du Président de la République : diminuer de 25% le nombre de membres du CESE et rendre plus souple la composition de ses catégories. En plus de la suppression des 40 personnalités qualifiées, cette réduction toucherait chaque catégorie, hormis les catégories "vie associative" et "environnement".

La composition du CESE serait refondue en quatre grandes catégories, afin de conserver l'équilibre des représentations tout en offrant plus de souplesse dans la composition, ce qui permettra au CESE d'être le reflet le plus fidèle possible des différentes forces de la société civile.

La proposition du Gouvernement est le résultat d'un compromis entre tous les intérêts représentés. C'est pourquoi je défendrai la préservation de cet équilibre.

Par ailleurs, l'institution d'un comité indépendant pour conseiller le Gouvernement sur la répartition détaillée des membres à l'intérieur des grandes catégories définies par la loi organique nous paraît propre à apporter plus d'objectivité et d'adaptabilité, au gré des renouvellements, dans la définition détaillée de la composition du CESE.

Et ce projet de loi apporte de véritables avancées en matière de déontologie des membres. Je tiens sur ce point à saluer votre travail, madame la rapporteure, pour les améliorations que vous avez apportées à ce texte sur la question des conflits d'intérêts.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l'aurez compris, ce projet de loi organique porte l'ambition d'ouvrir et de moderniser le CESE, tant dans sa composition que dans son fonctionnement, et permet, plus largement, le renforcement de la participation citoyenne. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et INDEP. – M. Arnaud de Belenet applaudit également.)

(…)

M. le président. Je demande à chacun de respecter le temps de parole qui lui est imparti.

La parole est à M. le garde des sceaux.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. Je répondrai brièvement à certains orateurs, mais qu'il me soit d'abord permis de saluer la présence, dans les tribunes, ce soir, du président du CESE, M. Patrick Bernasconi. (Applaudissements sur diverses travées.) Ce dernier aura, je n'en doute pas une seconde, apprécié la qualité des différentes interventions qui se sont succédé.

Madame la rapporteure, vous avez affirmé précédemment que le Gouvernement sacrifiait à l'air du temps. J'aimerais presque que vous ayez raison, parce que, quand on voit la désaffection pour notre démocratie et le taux de participation aux élections, on peut se dire que tout ce qui est de nature à ramener le citoyen vers la démocratie, même participative, ne doit pas être rejeté d'un revers de la manche. (M. Joël Labbé applaudit.)

Pourquoi une réduction de 25% du nombre des membres du CESE et non de 50% ou de 33% ? La réponse est assez simple : d'une part, parce qu'un compromis a été atteint au sein de cette institution et, d'autre part, parce que cela permet de conserver les équilibres des différentes composantes du CESE. Ce n'est pas plus compliqué que cela.

Monsieur le sénateur Leconte, j'aimerais vous être agréable, mais je ne voudrais pas vous faire de promesses que je ne pourrai pas tenir.

Je veux vous rappeler que, dans la procédure législative, l'Assemblée nationale a le dernier mot, sauf lorsqu'il s'agit d'un texte réformant la Constitution ou de projets de loi organique relatifs au Sénat. Nous parlons du CESE, et non pas du Sénat. Je ne peux donc pas m'engager, en dépit de mon envie de vous faire plaisir, à priver l'Assemblée nationale de son pouvoir de décision en dernier ressort en cas de désaccord entre les deux chambres.

Madame la sénatrice Delattre, concernant l'article 2, notamment la possibilité pour une minorité de parlementaires de saisir le CESE, je tiens à vous dire que le Gouvernement partage votre analyse. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'amendement de rétablissement déposé par le Gouvernement ne reprend pas cette disposition ajoutée par l'Assemblée nationale.

Enfin, monsieur le sénateur Sueur, je pourrais moi aussi disserter sur l'immense talent de Robert Badinter et sur ce qu'il a écrit, mais ce n'est pas tout à fait le sujet. Je crains que vous ne m'ayez mal compris, ou peut-être me suis-je mal exprimé, ce qui, je le concède, m'arrive très souvent. Tout le monde peut se tromper ! Quoi qu'il en soit, je n'ai jamais évoqué ici la réduction du nombre des parlementaires.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. le président. La discussion générale est close.


Source http://www.senat.fr, le 26 octobre 2020