Déclaration de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, sur la ratification des ordonnances portant réforme de la formation des élus locaux, à l'Assemblée nationale le 10 juin 2021.

Intervenant(s) :

  • Jacqueline Gourault - Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

Circonstance : Discussion à l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, d'un projet de loi

Prononcé le

Texte intégral

M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par le Sénat, ratifiant les ordonnances du 20 janvier 2021 et du 27 janvier 2021 portant réforme de la réforme de la formation des élus locaux (nos 4073, 4214).

- Présentation

M. le président.
La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Notre pays compte environ 510 000 élus locaux. C'est, comme vous le savez, mesdames, messieurs les députés, une singularité française. C'est aussi, je le crois, une vraie richesse car ces hommes et ces femmes sont les visages de la République au plus près de nos concitoyens, dans les communes comme dans les intercommunalités, dans les départements comme dans les régions. Nous savons tous ici ce qu'il faut d'engagement personnel pour assurer cette mission, que beaucoup exercent bénévolement, et ce qu'il faut aussi d'exigence devant la technicité croissante de l'action publique.

Qu'ils soient élus de nos villes, de nos campagnes ou de nos territoires ultramarins, qu'ils soient titulaires d'un mandat exécutif ou non, qu'ils soient élus de la majorité ou de l'opposition, tous ont droit à une formation. C'est une condition essentielle au bon fonctionnement de notre vie démocratique que de garantir à nos élus l'accès à un parcours de formation de qualité et librement choisi. C'est la raison d'être du système spécifique mis en place, lequel poursuit deux objectifs : il s'agit tout d'abord de répondre aux besoins particuliers auxquels les élus sont confrontés dans l'exercice de leur mandat comme, par exemple, la maîtrise des règles budgétaires, du droit des marchés publics ou encore de l'urbanisme, et aussi de le permettre, s'ils le souhaitent, de s'inscrire dans une démarche d'évolution professionnelle à l'issue de leur mandat. Nous avons le devoir de rendre effectif ce droit à la formation car trop de dysfonctionnements existent et le système en est fragilisé.

Fin 2019, le Parlement a habilité le Gouvernement, dans la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, présentée par le ministre Sébastien Lecornu, à légiférer par ordonnance sur ce sujet. C'est d'ailleurs vous, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, qui aviez suivi ce texte et qui veillez aujourd'hui avec attention à la continuité des travaux alors entrepris. Nous avons depuis mené une importante concertation avec les associations d'élus et avec les organismes de formation.

Le présent texte est aussi le fruit du travail engagé par le Sénat qui, en cherchant un juste compromis, a renforcé les garanties apportées aux élus tout en préservant l'efficacité des nouveaux dispositifs. Nous avons devant nous aujourd'hui un texte qui, pour être équilibré, n'en est pas moins ambitieux, et je crois, au regard des travaux qu'elle a menés la semaine dernière, que votre commission des lois partage cette analyse, ce dont je la remercie.

Permettez-moi tout d'abord de rappeler les caractéristiques du système actuel et ses principales limites.

Premièrement, les organismes de formation doivent disposer d'un agrément ministériel pour former des élus. Cet agrément, je dois le reconnaître, n'a pas toujours permis d'éviter des dérives dans le secteur.

Deuxièmement, la formation des élus est financée par deux dispositifs complémentaires : l'un existe depuis 1992 et prévoit l'obligation pour les collectivités de prévoir un budget de formation de leurs élus égal au moins à 2 % des indemnités pour un montant total d'au moins 34 millions d'euros, mais force est de constater que des petites communes n'ont parfois pas les moyens nécessaires pour faire face aux demandes et qu'il y a par ailleurs certaines réticences à consacrer des moyens à la formation ; l'autre existe depuis 2019, à savoir le droit individuel à la formation des élus – DIFE –, dont tous les élus bénéficient et disposent à ce titre de vingt heures de formation par an, ce droit étant financé par une cotisation de 1 % des indemnités versées aux élus, ce qui représente environ 16 millions d'euros, mais il faut bien reconnaître un certain nombre de défaillances – prix élevés, faible nombre d'élus formés, concentration de la dépense sur quelques organismes et déficit très important du système.

La réforme que je vous présente vise à répondre à ces dysfonctionnements.

Premier point : l'ordonnance du 20 janvier 2021 conforte le dispositif de financement par les collectivités car le Gouvernement sait qu'elles y sont très attachées. Ainsi, pour répondre aux besoins des petites communes, l'intercommunalité à fiscalité propre pourra désormais contribuer à la formation des conseillers municipaux. L'élu pourra par ailleurs cumuler aisément les deux dispositifs – le financement par sa collectivité et son DIFE. Je tiens à dire devant vous que je ferai les efforts nécessaires de pédagogie mais aussi de rappel des obligations, conjointement avec les associations d'élus et les préfets, pour que les collectivités assument leurs responsabilités à cet égard.

Deuxième point : l'ordonnance susmentionnée pérennise le DIFE tout en assouplissant ses modalités d'exercice. Nous devons en effet sortir d'un système des droits en heures qui a conduit à la dérive des prix de formation et, de fait, à concentrer les dépenses sur un faible nombre d'élus. Il est donc prévu de doter chaque élu d'une enveloppe annuelle en euros, ce qui lui permettra ainsi choisir le meilleur rapport qualité-prix, ayant accès à une vision d'ensemble de l'offre grâce à l'intégration du DIFE dans la plateforme moncompteformation.gouv.fr, qui traite déjà le compte personnel de formation. La plateforme est gérée par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), dont je veux saluer ici l'engagement dans cette réforme. S'agissant des formations visant à la réinsertion professionnelle, l'élu pourra facilement cumuler les droits obtenus avant son élection et ceux acquis durant son mandat.

Cette réforme est une opération de sauvetage du DIFE, dont le fonds de financement est au bord de la cessation de paiement après deux années de déficit : l'ordonnance permet, pour faire face à l'épuisement de la trésorerie, à la Caisse des dépôts et consignations de consentir une avance de fonds au DIFE. L'équilibre financier sera garanti à moyen terme notamment par la modulation du taux de cotisation de l'enveloppe accordée aux élus et par le plafonnement des prix.

M. Raphaël Schellenberger.
C'est plus facile qu'avec les retraites !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
J'insiste sur le rôle essentiel du Conseil national de la formation des élus locaux, le CNFEL, que le Sénat a renforcé et qui se prononcera sur chacune des décisions prises en la matière. L'enveloppe de droit sera annuelle, comme pour le compte personnel de formation. On aurait pu envisager une enveloppe forfaitaire pendant la durée du mandat, mais c'est la continuité avec le DIFE actuel et le rapprochement avec le compte personnel de formation qui a été retenue car cette solution a le mérite d'être lisible et cohérente avec les autres dispositifs. Je rappelle que les droits en euros du DIFE s'ajouteront au financement de la formation par les collectivités.

Troisième point : cette réforme permettra de garantir des formations de qualité délivrées par des organismes plus rigoureux. À cette fin, le Sénat a introduit à dans le texte la création d'une plateforme de formation en ligne gratuite pour l'ensemble des élus. Ce socle de formation de base est une excellente idée et je vais lancer les premiers travaux sur ce sujet très rapidement. Un répertoire national de la formation des élus sera élaboré de manière concertée afin de définir les sujets de formation éligibles au financement public. Le Sénat a également introduit le principe de l'interdiction de la sous-traitance à des organismes non agréés. Mais, afin de ne pas déstabiliser le modèle économique des organismes de formation, notamment des plus petits d'entre eux, il a maintenu la possibilité de recourir, dans un cadre très souple, à des intervenants extérieurs. Enfin, l'ordonnance du 20 janvier 2021 rapproche le statut des organismes de formation d'élus de celui des formations de droit commun mais, afin de préserver les petites structures de charges administratives qui seraient trop lourdes, elle prévoit la possibilité de déroger à l'obligation de certification qualité lorsque l'organisme se situe en dessous d'un certain volume d'activité : je pense, par exemple, aux associations départementales d'élus.

Quatrième et dernier point : la gouvernance du secteur est simplifiée et renforcée. L'ordonnance vise à conforter le CNFEL dont je rappelle qu'il se compose pour moitié d'élus locaux et qu'il est présidé par l'un d'eux. Je lui donnerai tous les outils nécessaires pour qu'il rende des avis parfaitement informés, et ce sur l'ensemble des enjeux de formation des élus, le Sénat ayant déjà significativement renforcé ses prérogatives.

Voilà, mesdames, messieurs les députés, la réforme que le Gouvernement soumet à votre approbation. Je tiens à remercier le rapporteur, ainsi que la commission des lois et l'ensemble des groupes, qui ont bien compris notre démarche. Je crois que ce texte est une étape importante dans la constitution d'un vrai statut de l'élu, à la suite de la loi engagement et proximité, mais je crois aussi que ce ne sera pas la dernière : celle-ci étant la réforme d'urgence d'un système en crise, il reste encore à faire pour traduire son ambition dans le quotidien des élus, et je m'engage à lancer rapidement un travail d'évaluation du nouveau système et, bien sûr, un travail de préparation de l'avenir. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, LR, Dem et UDI-I.)

(…)

M. le président.
La discussion générale est close.
La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Avant de répondre aux questions qui ont été posées (« Ah ! » sur divers bancs), je remercie les intervenants de tous les groupes de leur soutien et de leur compréhension quant à la situation de la formation des élus locaux dans notre pays.

Monsieur Lachaud, vous avez insisté sur les engagements que nous avons pris et je vous donne ma parole que nous les tiendrons. Vous avez également insisté sur la situation des petites communes et sur leur difficulté d'inscrire dans leur budget un montant minimum de 2 % des indemnités des élus pour la formation. Il convient de relativiser cette difficulté : je connais bien les petites communes, vous le savez, et je sais d'expérience que certaines disposent parfois de deux ou trois budgets d'avance.

M. Bertrand Pancher.
Parfois même davantage !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Nous avons pris, je crois, les mesures qui s'imposaient en permettant aux élus de cumuler les différents financements auxquels ils ont droit en matière de formation et aux communes, et à leurs EPCI de mutualiser l'organisation et le financement de la formation de leurs élus. Je vous remercie en tout cas de votre remarque, monsieur Lachaud.

Vous avez également évoqué, tout comme Raphaël Schellenberger, le respect de leurs obligations par les collectivités territoriales. Il constitue, pour le Gouvernement et les associations d'élus, une priorité. Au cours des prochains mois, nous ferons oeuvre de pédagogie pour rappeler aux collectivités la nécessité d'informer les élus de leur droit individuel à la formation et aux élus responsables de la gestion des collectivités territoriales l'obligation d'inscrire dans le budget un montant minimum de 2 % des indemnités des élus destinés à la formation. Pour relayer ces messages importants, nous mobiliserons les préfectures et nous travaillerons avec les associations d'élus.

Monsieur Bruneel, vous dites que l'ordonnance du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux ne résout pas la question du financement. Elle ne le fait sans doute pas suffisamment à votre goût, mais son objectif est bien d'assurer le maintien du dispositif, lequel, vous le savez, exige aujourd'hui, pour continuer de fonctionner, une avance de trésorerie de la part de la Caisse des dépôts et consignations. Je comprends votre observation, mais rien ne nous interdira d'envisager des financements complémentaires lorsque la situation sera assainie et consolidée.

Monsieur Rebeyrotte, vous avez évoqué l'interdiction de la sous-traitance et le recours à des formations extérieures. Il était selon moi très important d'interdire la sous-traitance : cette mesure permettra d'assainir la situation et de responsabiliser les organismes agréés sans fragiliser leur modèle économique. Toutefois, il restera possible à un organisme de faire appel à des formateurs extérieurs. Ainsi, une association départementale de maires aura la possibilité de recourir à une expertise pédagogique extérieure, sous réserve qu'elle passe un contrat avec le formateur lui-même. Les choses sont donc claires.

Vous avez par ailleurs posé la question du seuil de financements au-dessus duquel la certification qualité sera obligatoire. Je ne sais pas si vous le savez, mais environ cinquante associations départementales de maires demandent à être agréées pour la formation des élus. Les représentants de l'association des maires de France (AMF) et des associations départementales de maires que nous avons rencontrés envisagent, à ce stade, un seuil de 100 000 euros, lequel nous paraît raisonnable. Le dispositif ne sera cependant pas définitif : s'il s'avérait que ce seuil n'était pas adapté, nous pourrions le modifier en concertation avec le CNFEL.

Vous l'avez rappelé, monsieur Schellenberger, le Gouvernement a finalement abandonné l'option de droits accordés de manière forfaitaire. Deux raisons principales nous ont conduits à cette décision. La première est la lisibilité du dispositif. Le DIFE actuel et le compte personnel de formation des salariés sont fondés sur des enveloppes annuelles. Il nous a paru cohérent que le DIFE continue de fonctionner ainsi. La seconde raison est la soutenabilité budgétaire. Avec une enveloppe annuelle, la dépense s'effectue au cours du mandat au fur et à mesure que les recettes sont perçues, ce qui limite les besoins de trésorerie et paraît aujourd'hui plus raisonnable compte tenu de la situation financière déjà dégradée du DIFE.

Madame Jourdan, vous avez suggéré que l'État propose un socle de formation de base aux élus locaux. C'est précisément notre intention et nous nous y emploierons grâce à la plateforme de formation en ligne prévue par le projet de loi. Nous aurons à relever ce beau défi au cours des mois à venir. Je crois que c'est la bonne solution pour toucher un grand nombre d'élus avec un contenu de qualité.

Cela permettra d'ailleurs d'informer de leurs droits à la formation ceux qui veulent aller plus loin : cette plateforme sera un outil d'information. Vous vous souvenez – je me tourne vers M. le rapporteur – que la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a prévu que le préfet et le procureur reçoivent les maires du département après leur prise de fonctions. Ces séances d'accueil des nouveaux élus seront l'occasion de bien expliquer les règles du jeu et aussi, éventuellement, d'organiser des formations. Ayant été pendant des années vice-présidente de l'AMF, j'ai suivi de nombreuses formations notamment grâce aux fonctionnaires de la préfecture et des DDT – directions départementales des territoires ; en l'espèce, elles étaient gratuites.

M. Raphaël Schellenberger.
C'est du bon sens !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Monsieur El Guerrab, vous avez évoqué à juste titre le rôle des conseillers des Français de l'étranger, mais le présent texte concerne les élus locaux ; or les représentants des Français de l'étranger ne sont pas des élus de collectivités territoriales. Cela dit, vous devriez réfléchir à forger un système de formation qui leur soit destiné – je ne peux que vous encourager à le faire.

M. M'jid El Guerrab.
Merci !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Monsieur Brindeau, toutes les associations d'élus sont opposées à un rapprochement entre la formation des fonctionnaires et celle des élus. Cela semble très clair dans leur esprit car cette distinction garantit selon eux le pluralisme de l'offre. Par ailleurs, il est vrai, monsieur Schellenberger, que les partis politiques contribuent au débat public, mais on voit bien que si l'on mélange les deux types de formation, on risque d'entretenir une confusion des genres. Quant aux collectivités territoriales, elles peuvent elles-mêmes organiser des formations, mais ces dernières seront alors évidemment gratuites. J'en ai assuré beaucoup en mon temps, peut-être aussi parce que j'étais par ailleurs enseignante. C'était un mélange des genres, mais c'était ainsi !

Enfin, monsieur Pancher, vous avez raison : il faut de la transparence. La plateforme en ligne y contribuera puisque grâce à elle, les élus pourront comparer les offres et les prix proposés par l'ensemble des organismes agréés. La comparaison des formations sera facilitée par leur rattachement aux thèmes listés dans le répertoire national de la formation des élus locaux. La CADA – commission d'accès aux documents administratifs –, qui a été récemment saisie, a indiqué que les données du DIFE étaient communicables à toute personne qui en ferait la demande, comme c'est déjà le cas pour les données relatives au financement par les collectivités.

L'encadrement de la sous-traitance répond aussi à l'exigence de transparence ; le rapport annuel du CNFEL sera rendu public et les organismes de formation lui adresseront chaque année une liste détaillée des formations réalisées. Nous avons donc vraiment progressé dans ce domaine. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.)


source http://www.assemblee-nationale.fr, le 15 juin 2021