Texte intégral
Mme Annick Billon, présidente. - Madame la Ministre, chers collègues, Mesdames, Messieurs, merci de vous être rendus disponibles pour participer à cette table ronde matinale, à 8 heures. Je précise que nos travaux font l'objet d'une diffusion vidéo en direct accessible sur le site Internet du Sénat.
Notre délégation célèbre aujourd'hui, avec quelques jours d'avance, le dixième anniversaire de la loi dite " Sauvadet ", une loi majeure pour la progression de la place des femmes au sein de la haute fonction publique.
Cette loi du 12 mars 2012 s'inscrit dans une continuité historique qui a, au fil du temps, enrichi notre législation pour favoriser l'accès des femmes aux responsabilités.
Ces responsabilités ont tout d'abord concerné le champ politique, dans la dynamique permise par la révision constitutionnelle de 1999, qui a posé le principe d'" égal accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives ".
Elles se sont par la suite étendues aux " responsabilités professionnelles et sociales " grâce à la révision constitutionnelle de 2008, qui a rendu possible la loi Copé-Zimmermann du 27 janvier 2011, relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle et, l'année suivante, la loi Sauvadet.
Cette loi impose aux employeurs des trois versants de la fonction publique de respecter une proportion minimale de chaque sexe pour les primo-nominations dans près de 6 000 emplois d'encadrement supérieur et de direction.
Cette proportion, d'abord fixée à 20% en 2013 et 2014, puis à 30% en 2015 et 2016, doit s'élever à 40% depuis 2017.
Ces obligations sont assorties de pénalités financières pour les employeurs publics ne respectant pas les objectifs fixés par la loi.
Afin de dresser aujourd'hui un bilan des dix ans d'application de la loi Sauvadet, notre délégation a désigné deux rapporteures : Martine Filleul et Dominique Vérien. Elles avaient été l'an dernier co-auteures, avec notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, d'un rapport sur les dix ans de la loi Copé-Zimmermann et ont souhaité travailler de nouveau sur cette thématique de l'accès des femmes aux postes à responsabilités et, plus largement, de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Nous avions sollicité François Sauvadet, ancien ministre de la fonction publique, aujourd'hui président de l'Assemblée des départements de France, qui a donné son nom à cette loi. Il n'a malheureusement pas pu être présent parmi nous ce matin, en raison de contraintes d'agenda.
J'invite notre collègue Dominique Vérien, rapporteure, à présenter la première séquence de notre table ronde, qui nous permettra de dresser un bilan global de l'application de la loi Sauvadet et d'évoquer les perspectives de progression de la parité dans la haute fonction publique.
Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Le dispositif des nominations équilibrées, plus connu sous le nom de " quotas Sauvadet ", a indéniablement permis de faire progresser la place des femmes dans la haute fonction publique. Si les quotas font souvent débat lors de leur instauration, ils font toujours la preuve de leur efficacité. En tout cas, nous en sommes convaincus au sein de la délégation, tout comme nous sommes persuadés du fait que les employeurs publics doivent se montrer exemplaires, en matière de parité notamment.
La proportion de femmes parmi les primo-nominations aux emplois supérieurs de la fonction publique a incontestablement progressé ces dix dernières années, passant de 33% en 2013 à 42% en 2019.
Cependant, ce n'est que depuis 2020 que le quota des 40% est atteint dans les trois versants de la fonction publique. En 2019, le taux de primo-nominations féminines n'était encore que de 37% dans la fonction publique d'État.
Nous souhaitons donc évaluer le niveau des objectifs atteints, mais aussi et surtout examiner l'impact sur l'augmentation du " stock " d'une mesure portant aujourd'hui uniquement sur le " flux ". En d'autres termes, quelle est la proportion de femmes occupant des emplois à responsabilités, et ce dans les trois fonctions publiques, dans les différents départements ministériels et dans les emplois supérieurs à plus hautes responsabilités ? Cette proportion, d'environ un tiers aujourd'hui, reste faible, et nous souhaitons comprendre s'il s'agit uniquement d'une question de temps pour combler le retard accumulé ou s'il y a des causes plus structurelles à cette faible féminisation de la haute fonction publique. Malheureusement, il nous semble que le plafond de verre existe toujours.
Il nous faut notamment nous pencher sur la question du vivier. Les politiques de ressources humaines et les recrutements au sein des écoles de formation ont-ils permis de former un vivier suffisant de candidates éligibles aux emplois supérieurs de la fonction publique ? C'est souvent le cas dans le privé, c'est en tout cas ce qui nous a été remonté à l'occasion des dix ans de la loi Copé-Zimmermann. Nous savons que la fonction publique dans son ensemble est très féminisée, avec 63% de femmes toutes catégories confondues, mais la proportion femmes-hommes s'inverse au niveau des postes d'encadrement. Le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes (HCE) relevait dans son rapport de 2021 un écart de vingt points entre la proportion de femmes au sein de la catégorie A (65%) et celle de la catégorie A+ (42 %) - catégorie A+ qui semble constituer le vivier naturel pour les postes d'encadrement.
Nous nous intéressons également aux actions complémentaires menées par les employeurs publics et à l'efficacité des plans d'action « égalité professionnelle » pour faire progresser la place des femmes dans la haute fonction publique.
Pour éclairer nos réflexions, nous avons le plaisir de recevoir ce matin comme première intervenante Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques. Je précise que, tenue par d'autres obligations, elle devra nous quitter vers 8 heures 50.
Madame la Ministre, vous nous ferez part des derniers chiffres relatifs aux primo-nominations féminines, à la part de femmes occupant des emplois supérieurs ainsi que des données concernant les employeurs publics soumis à des pénalités financières pour manquement à leurs obligations. Le dernier bilan chiffré complet publié sur le site de votre ministère concerne en effet l'année 2019. Vous pourrez ainsi nous confirmer les tendances positives que nous avons pu constater dans les derniers bilans. Vous nous décrirez également les actions supplémentaires que vous avez entreprises pour faire progresser la place des femmes dans la haute fonction publique.
Nous entendrons ensuite Agnès Arcier qui nous présentera les travaux qu'elle a menés en tant que présidente de la commission parité du HCE et en tant que rapporteure, en 2021, d'un rapport sur la parité dans le secteur public, qui avait un champ plus large que celui qui nous occupe aujourd'hui, car il concernait également les quotas Copé-Zimmermann pour les entreprises publiques. Vous noterez que ce sont les mêmes rapporteures qui ont suivi ces deux dossiers au Sénat. Nous sommes particulièrement intéressés par les recommandations formulées par le HCE pour étendre les dispositifs paritaires et renforcer leur mise en oeuvre et leur suivi.
Enfin, je donnerai la parole à Alban Jacquemart, politiste et sociologue, maître de conférences en science politique à l'Université Paris-Dauphine. Spécialiste des questions de genre, il est co-auteur d'un ouvrage intitulé Le plafond de verre et l'État. La construction des inégalités de genre dans la fonction publique. Il nous exposera son analyse de la loi Sauvadet et, plus globalement, de la place des femmes dans la haute fonction publique aujourd'hui et des raisons pouvant expliquer certaines résistances observées.
Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques. - Cette année marque un anniversaire important en termes d'égalité professionnelle dans la fonction publique. Vous l'avez rappelé, la loi dite Sauvadet fête ses dix ans. En ce jour d'ailleurs difficile pour notre continent Européen, il est important de revenir sur les progrès réels ayant été engagés grâce au ministère de la transformation et de la fonction publiques, que je porte, mais aussi grâce à un engagement politique placé par le Président de la République, dès le début de son quinquennat, comme une cause majeure de son action. Il avait pour objectif de rendre notre fonction publique particulièrement exemplaire dans ce mouvement. Nous représentons 20% de l'emploi de notre pays. Je suis moi-même à la tête d'un ensemble de cinq millions d'hommes et de femmes qui s'engagent chaque jour au service de leurs concitoyens.
Je connais votre engagement pour que cette égalité progresse dans tous les champs de la société, et notamment dans la fonction publique. L'exemplarité de l'État en la matière concerne toute la fonction publique, mais également la haute fonction publique. En tant que femme, que responsable politique, que ministre du service public, j'avais à coeur que cette transformation de notre haute fonction publique soit une réelle opportunité d'accéder davantage aux plus hautes fonctions de notre République pour des femmes de talent et de mérite.
Je sais que les modalités de la réforme de la haute fonction publique suscitent des interrogations totalement légitimes. Mon rôle est ici de pouvoir y répondre et de vous rassurer sur les mécanismes que nous mettons en oeuvre, qui aideront, j'en suis sûre, à atteindre une plus grande égalité. Elles accompagneront et soutiendront les femmes pour qu'elles puissent réaliser la carrière correspondant à leur engagement et à leur talent.
Je reviendrai dans un premier temps sur les résultats de l'action de ce Gouvernement en faveur de l'égalité. Depuis 2017, d'importants progrès ont été accomplis. Ils sont le fruit d'une mobilisation collective. Je pense notamment à la signature unanime entre toutes les organisations syndicales et tous les employeurs publics de l'accord pour l'égalité professionnelle en 2018 et à la loi de transformation de la fonction publique d'août 2019. Celle-ci comprenait un volet entier dédié à l'égalité professionnelle. Pour la première fois, depuis au moins dix ans que nous mesurons cette réalité, l'État a été en capacité de nommer 42% de femmes parmi ses primo-nominations à des emplois de direction. Il s'agit ici des emplois à la décision du Gouvernement, bien sûr, mais aussi des emplois de directeurs et directrices d'administrations centrales, des postes de préfètes, d'ambassadrices ou de sous-directrices, soit un ensemble de 6 000 postes. C'est un élément de flux, comme vous l'évoquiez.
En 2020, quatre départements ministériels n'ont pas atteint l'objectif légal de 40% et ont donc été soumis au versement d'une contribution financière. Ils étaient six en 2019. Le montant global des pénalités pour la fonction publique de l'État s'est élevé à 1,170 million d'euros en 2020, soit 46% de moins que les 2,160 millions dus en 2019. Ainsi, le nombre de ministères concernés est plus faible et dans chacun d'entre eux, il manque moins de femmes, les amendes étant proportionnées à ce critère.
Ces résultats encourageants sont le fruit d'une mobilisation à haut niveau. J'ai ainsi réuni pour la première fois au mois de juillet dernier l'ensemble des ministres sur ce sujet spécifique, pour que chacun puisse présenter ses plans d'action et partager ce qui fonctionne ou faire part des difficultés rencontrées. Nous avons ainsi pu avancer au niveau ministériel. C'était une première historique.
Il m'importe d'aller plus loin, depuis ma prise de fonction. C'est tout l'objectif de la réforme de la haute fonction publique que je conduis. Le renforcement de la place des femmes ne se fera que par la construction d'une véritable politique de ressources humaines dans notre fonction publique. Elle doit répondre aux besoins de l'État, mais surtout à nos attentes. Si celles-ci peuvent être partagées par tout le monde, tous sexes confondus, elles sont tout de même parfois spécifiques ou renforcées pour les femmes. Au cours de cette réforme, nous avons pu mener une consultation des 12 000 hauts fonctionnaires de notre pays. 7 000 répondants ont fait part de leurs attentes, aspirations et difficultés. Il en est ressorti que la plus forte préoccupation des femmes occupant ces postes de direction porte sur l'équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle, ainsi que sur la qualité de vie au travail. Ces paramètres sont aujourd'hui insuffisamment pris en compte dans les postes à responsabilités. Spontanément, les femmes attendent d'alléger la charge de travail et de pouvoir télétravailler. Cette problématique arrive, pour cette population, bien avant la rémunération. C'est différent pour les hommes.
L'accord unanime que j'ai pu signer en juin dernier sur le télétravail avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique et tous les employeurs publics, apporte de premières solutions sur ce plan. Il comporte notamment un véritable droit à la déconnexion et pose un certain nombre de principes d'articulation des temps de vie. Il est aussi très innovant et décisif, puisqu'il précise spécifiquement le besoin de s'assurer que le télétravail ne devienne pas un frein à l'égalité entre les femmes et les hommes. En clair, l'objectif n'est pas que les femmes télétravaillent pendant que les hommes assistent à des réunions importantes en présentiel. Ces sujets doivent être suivis pour constituer un réel progrès et non une régression.
Deuxième axe fort des résultats de la consultation que nous avons menée : le souhait d'un accompagnement renforcé dans les parcours de carrière, notamment dans les mobilités, changements de poste ou de ministère, et tout ce qui concourt à la capacité d'accéder à des responsabilités plus importantes. Les attentes sont relatives à un accompagnement tant professionnel qu'extra-professionnel : aide au déménagement, accompagnement du conjoint dans sa recherche d'emploi en cas de mobilité géographique, transparence des opportunités et publication des postes, outils de RH adaptés - dont les femmes sont jusqu'à présent moins bénéficiaires. Ces attentes sont largement partagées par les jeunes hommes.
Dans le cadre de cette réforme, il s'agit aussi de constituer et de renforcer un vivier de talents féminins pour notre haute fonction publique. Nous ne manquons pas de femmes mais de candidates postulant aux postes ouverts. Pour cette raison, j'ai lancé le programme Talentueuses à l'automne dernier. Nous avons pu sélectionner 50 femmes sur 374 candidates, chiffre témoignant de l'importance et du besoin d'un tel programme. Pour l'anecdote, sachez que les femmes sélectionnées pensaient qu'elles l'étaient en raison d'un faible nombre de candidates. J'ai pu les rassurer et leur confirmer que nous les avions bien choisies. Talentueuses vise à leur permettre d'être armées et soutenues pour accéder à un premier emploi fonctionnel - il s'agit de tous les emplois équivalents au poste de sous-directrice ou d'experte de haut niveau. Il ne s'agit donc pas de coacher des femmes susceptibles d'atteindre dans l'immédiat les plus hautes responsabilités, mais de les soutenir pour qu'elles accèdent aux emplois juste en dessous, où nous constatons que le plafond de verre est le plus fort. C'est bien cette catégorie d'emploi qui constitue le vivier des futures femmes qui deviendront cheffes de service puis accéderont aux emplois dirigeants et, enfin, aux emplois à la décision du gouvernement.
Je travaille aussi sur le vivier de femmes au recrutement initial pour la haute fonction publique, dans les écoles de service public, et en particulier l'Institut national du service public (INSP) qui a remplacé l'ENA depuis le 1er janvier 2022. Dans la première promotion de l'INSP, nous comptons 44% de femmes, soit 39 des 89 élèves admis au concours. Ce chiffre est historiquement élevé. Nous travaillons également à l'égalité dans les classes préparatoires à ces concours, notamment dans les classes Talents ouvertes pour les boursiers. Dans les 74 classes Talents que j'ai pu ouvrir en dehors de Paris, dans les universités partout dans le pays, nous comptons près de 50% de femmes, voire plus. Les classes préparatoires traditionnellement connues, notamment parisiennes, en accueillaient généralement moins de 40 %. Lorsqu'on enlève les freins de l'autocensure géographique et sociale, les femmes se présentent donc largement pour préparer ces concours.
Dans cet objectif, la Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE), dirigée par Émilie Piette, est particulièrement mobilisée. Un adjoint y sera nommé dans les prochaines semaines pour se charger des enjeux d'égalité et de diversité. Il s'assurera notamment que la constitution du vivier de femmes soit bien effective à chaque étape de la carrière de nos hauts fonctionnaires. De nombreux éléments chiffrés seront suivis pour les différents ministères. Les objectifs seront beaucoup plus précis et raffinés que ceux de la loi Sauvadet.
La constitution de ce vivier est indispensable pour que la politique volontariste menée par le Président de la République depuis cinq ans puisse perdurer. C'est elle qui nous a permis d'atteindre pour la première fois en 2020 l'objectif légal de 42% de femmes nommées pour la première fois à un emploi dirigeant et de direction dans la fonction publique. Nous devons évidemment poursuivre nos efforts collectivement. C'est bien pour cette raison que ce programme d'accompagnement, de coaching et de formation est indispensable pour lever les freins qui persistent encore trop souvent.
Parce que les évolutions sont satisfaisantes mais pas suffisantes, je porte l'ambition d'aller encore plus loin. Madame la Présidente, j'ai pu travailler, grâce à votre soutien, à une évolution du dispositif des nominations équilibrées pour qu'au-delà de la mesure du flux, efficace mais comportant certains biais, nous nous attachions à une mesure de stock, et donc à un suivi de la proportion des femmes en poste dans l'encadrement supérieur de l'État. Ce n'est que par cette mesure que nous parviendrons à une égalité réelle effective. Avec le soutien de beaucoup d'entre vous, nous avions tenté de l'intégrer dans la proposition de loi visant à renforcer l'égalité économique et professionnelle entre les femmes et les hommes. Cette proposition s'est malheureusement heurtée à une forme de résistance, dont nous connaissons la nature, et que je regrette. Je suis néanmoins persuadée que le sujet est maintenant mûr. Il a été arbitré en interministériel et bénéficie du soutien des employeurs publics. J'espère qu'il pourra être voté dans une prochaine mandature et avoir force de loi.
Par ailleurs, parce que cette question d'égalité professionnelle concerne bien toute la fonction publique, et pas uniquement son encadrement supérieur, le sujet de la rémunération est également partie intégrante de cet enjeu. Je publierai ainsi prochainement, comme je m'y étais engagée en juillet 2021, un baromètre de l'égalité professionnelle dans la fonction publique de l'État. J'ai souhaité l'étendre aux trois versants de la fonction publique dans la proposition de loi précédemment mentionnée, sur le modèle de l'index égalité lancé dans le privé. Il nous permettra d'objectiver et de traiter les écarts de rémunération qui persistent trop souvent entre les sexes.
Dans la loi de transformation de la fonction publique d'août 2019, nous avons bien inclus l'obligation pour tous les employeurs de suivre, mesurer et publier les indicateurs constituant l'index. Simplement, ils sont parfois bien cachés dans des rapports, et difficilement comparables en tant que tels, d'où l'intérêt de l'index. L'amendement est prêt. Il a été déposé et est connu. Il ne lui manque qu'un soutien politique et majoritaire des parlementaires. Le sujet me semble mûr. Le Gouvernement le soutient et le soutiendra si nous sommes encore en capacité de le faire dans les prochains mois.
Bien que le sujet ne concerne pas la haute fonction publique - quoi que - nous identifions également un sujet de revalorisation des salaires de la fonction publique dans les filières les plus féminisées. Je pense par exemple aux métiers du soin et du médicosocial. Après les grandes annonces du Ségur de la santé, ce sont près de dix milliards d'euros qui ont été investis dans ces salaires. Il s'agit de la plus importante revalorisation des salaires féminins ayant jamais eu lieu dans notre pays. Elle permettra de réduire statistiquement et réellement les écarts de salaires entre les hommes et les femmes.
J'ai aussi pu mener une revalorisation indemnitaire des filières sociales et administratives, très féminisées, là où la filière dite technique est plus masculine. Ces filières connaissaient des écarts de régimes indemnitaires très importants entre les ministères. En somme, deux hommes ou deux femmes qui faisaient le même métier présentaient des écarts de parfois 300 ou 400 euros par mois, simplement parce qu'ils ne dépendaient pas des mêmes ministères. Des écarts historiques s'étaient accumulés. Ainsi, 65 000 personnes ont vu leur régime indemnitaire revalorisé en 2021 pour arriver à une vraie convergence entre les ministères. Là aussi, ces filières comptent une large proportion de femmes.
L'ensemble de ces mesures contribuera, j'en suis convaincue, au renforcement de la féminisation de notre fonction publique et de son égalité. Au-delà des chiffres, indispensables pour faire bouger les choses, c'est bien un changement culturel qu'il faut impulser. Il doit infuser toute l'action publique et tout notre discours. Ce Gouvernement est pleinement mobilisé, sous l'autorité du Président de la République qui a fait de ce sujet la grande cause de son quinquennat, pour que les conditions nécessaires à ce changement culturel soient réunies. Elles passent par une fonction publique et une haute fonction publique exemplaires en la matière. C'est au coeur de la réforme de la fonction publique que je porte. Ma plus grande fierté est de me dire qu'aujourd'hui nous n'avons jamais eu autant d'ambassadrices, de préfètes, de directrices d'administration centrale dans certains ministères. Nous savons encore que l'égalité est un chemin dans lequel la seule direction possible est celle du progrès.
Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Quels sont les quatre ministères encore à l'amende ?
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Je vous enverrai la réponse à cette question. Sachez simplement que le ministère de l'économie, des finances et de la relance y figure. Avec une très forte mobilisation, un certain nombre de ministères de cette liste prennent les mesures nécessaires pour ne plus y figurer. Je souhaite moi-même qu'il n'y ait plus d'amendes puisque cela signifierait que le problème a été résolu. Si vous observez les chiffres de 2020, 2021 et 2022 du ministère de l'économie, des finances et de la relance, vous constaterez qu'il n'y a pas de fatalité.
Mme Annick Billon, présidente. - Merci beaucoup pour ces premières réponses. Je connais votre engagement et les difficultés d'avancer sur le sujet. Merci de nous avoir exposé ce matin le parcours parfois semé d'embûches en la matière. Je laisse la parole à Agnès Arcier pour le HCE.
Source http://www.senat.fr, le 31 mars 2022