Texte intégral
Audition de M. Olivier Dussopt,
ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion
Mme Catherine Deroche, présidente. - Monsieur le ministre, le Sénat est saisi du projet de loi pour le plein emploi. Notre commission devrait l'examiner dès mercredi prochain, avant son passage en séance prévu du lundi 10 au jeudi 13 juillet, en clôture de la session extraordinaire.
Le Sénat est la première assemblée saisie sur ce projet de loi tandis que chemine en parallèle à l'Assemblée nationale un autre texte sur le travail, le projet de loi portant transposition de l'accord national interprofessionnel (ANI) relatif au partage de la valeur au sein de l'entreprise, que les députés examineront en séance du 26 au 29 juin. Peut-être pourrez-vous nous préciser les raisons qui ont motivé le Gouvernement à scinder ces textes et à faire ces parcours croisés.
J'en profite pour vous informer, Monsieur le Ministre, que j'ai dit en conférence des présidents, la semaine dernière, qu'il ne me semblerait pas très opportun de commencer la session 2023-2024 du Sénat par l'examen de ce projet de loi sur l'ANI. En effet, cela obligerait la commission à adopter son rapport dès sa réunion constitutive, le 5 octobre, sans travaux préparatoires et sans avoir pu entendre ni ministre ni partenaires sociaux.
M. Olivier Dussopt, ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion. - Merci pour cette invitation à vous présenter ce texte.
Je transmettrai votre message sur la date d'examen du projet de loi sur l'ANI par le Sénat.
Le Gouvernement a souhaité un examen séparé du texte ANI, car il opère une transposition que nous souhaitons intégrale et fidèle, conformément à notre engagement devant les partenaires sociaux. Il nous a semblé préférable, en conséquence, de réserver un texte entier à la transposition de cet accord conclu par les partenaires sociaux. Pour l'examen de ce texte à l'Assemblée nationale, le Gouvernement n'est d'ailleurs favorable qu'aux seuls amendements qui sont conformes à l'accord signé par les sept partenaires sociaux, ceci pour préserver le consensus qui a prévalu lors de cette signature. Ce que vous désignez comme le calendrier croisé, ensuite, tient à l'organisation des travaux parlementaires eux-mêmes, à l'agenda des deux chambres.
À l'origine de ce projet de loi pour le plein emploi, il y a d'abord ce constat positif que, depuis 2017, l'économie française a créé 1,7 million d'emplois ; le taux de chômage est passé de 9,5 % à 7,1 %, et le taux d'emploi n'a jamais été aussi élevé depuis la création de cet indicateur, en 1975 : 68 % pour les 15-64 ans, le taux d'emploi des 15-24 ans n'a jamais été aussi haut depuis 1990 et celui des seniors n'a jamais été aussi élevé. Ensuite, les emplois créés le sont à 52 % en contrat à durée indéterminée (CDI), c'est un record depuis trente ans et c'est un bon signe, à contrepied de l'image d'un développement massif de l'auto-entreprise. Cependant, notre taux de chômage, à 7,1 %, est encore bien supérieur à la moyenne européenne et - ce qui peut paraître paradoxal - les entreprises rencontrent de réelles difficultés à recruter : deux tiers des PME disent avoir rencontré des difficultés de recrutement et 60 % des entreprises industrielles déclarent avoir renoncé à augmenter leur activité faute de ressources humaines.
Ces difficultés ont trois causes bien identifiées : l'inadéquation des compétences aux besoins, à laquelle nous essayons de répondre collectivement depuis 2018 avec le plan d'investissement dans les compétences ; les difficultés liées aux règles du marché du travail, auxquelles nous avons apporté de premières réponses par les réformes de 2019 et 2022 ; enfin, les difficultés liées au fonctionnement du service public de l'emploi lui-même, et c'est l'objet du projet de loi que je vous présente aujourd'hui. Ce texte s'appuie sur une concertation approfondie, confiée à un Haut-commissaire à l'emploi et à l'engagement des entreprises, Thibaut Guilluy ; elle s'est déroulée pendant huit mois et a ouvert sur un rapport, qui m'a été remis le 17 avril dernier. Ce rapport pose 10 principes, que le Gouvernement reprend intégralement, et 99 propositions, que nous ne saurions reprendre toutes mais qui sont une source d'inspiration et de débat.
Ce projet de loi compte 11 articles et poursuit trois objectifs - plus un quatrième, qui est porté par mon collègue Jean-Christophe Combe, ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées.
Premier objectif : améliorer la structure et la gouvernance du service public de l'emploi. C'est le but de la transformation de Pôle emploi en France Travail, avec le statut d'opérateur et un rôle de coordination au service des autres acteurs de l'emploi, avec un système d'information et des référentiels communs. Il ne s'agit donc pas d'une recentralisation, l'opérateur France Travail sera l'animateur technique dans le cadre d'une gouvernance du service public de l'emploi partagée avec les élus locaux. Il y a des interrogations, c'est bien légitime quand il s'agit du service public de l'emploi, et j'entends y répondre. Les initiatives locales, d'abord, seront conservées. Dans bon nombre de territoires, le réseau France Travail fonctionne déjà par une bonne coordination des différents acteurs. Les missions locales continueront d'être les opérateurs auprès des publics jeunes, aucune disposition de ce projet de loi ne modifie leur statut. L'opérateur France Travail aura un rôle d'animation et pas de direction, les opérateurs continueront d'être liés par conventionnement avec l'État et non avec l'opérateur France Travail.
Il y a, ensuite, un aspect très technique, avec les systèmes d'information et ce qu'on appelle parfois les communs numériques. Le système va devenir plus horizontal, pour un meilleur partage de l'information entre acteurs. Cela sera précisé par décret après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), l'objectif étant de parvenir à un système horizontal pour un partage de l'information, gage d'efficacité et d'un meilleur suivi des allocataires et des demandeurs d'emploi. Chaque opérateur pourra prendre la suite du précédent sans avoir à reconstituer le parcours du demandeur, le but étant ce qu'on appelle parfois un parcours « sans couture ». L'objectif est d'avoir des systèmes d'information communs et d'avoir des méthodes communes pour ce qu'on appelle le référentiel, de façon à ce que les acteurs de l'emploi puissent prendre les mêmes informations à la source, pour une meilleure qualité d'orientation. C'est aujourd'hui un point faible de notre système, les acteurs ayant souvent trop peu de temps pour le diagnostic social et économique.
Nous voulons ouvrir la gouvernance aux collectivités territoriales, en les incluant dans le comité national d'orientation de France Travail, aux côtés de l'État et des partenaires sociaux, mais aussi au niveau des régions et des départements - nous prévoyons d'ailleurs que le président du conseil départemental et le préfet puissent modifier les référentiels pour tenir compte des caractéristiques départementales de l'emploi et de la formation. À l'échelon infra-départemental, le projet de loi ne fixe pas les modalités du co-pilotage du service public de l'emploi, l'idée étant que les collectivités territoriales déterminent elles-mêmes l'échelle pertinente, par exemple le bassin d'emploi ou l'arrondissement, ou encore l'intercommunalité. Dans certains territoires, l'insertion sera mise en avant, et donc le département, dans d'autres ce sera la mobilité ou l'accès au logement ; les sujets sont divers et nous tenons au principe de subsidiarité pour déterminer les modalités du co-pilotage avec l'État.
Je veux souligner trois points sur la gouvernance. Ce texte n'organise en rien la fusion des organismes qui contribuent au service public de l'emploi, nous ne voulons pas d'un « big bang » de ce service public qui passerait par une fusion de Pôle emploi et des missions locales, avec toutes les difficultés que cela poserait - alors que nous avons besoin d'être réactifs. Ensuite, aucune disposition ne revient sur la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État, ce n'est pas un texte recentralisateur, il ne touche pas à la répartition des compétences. Enfin, nous avons voulu associer les collectivités territoriales à la définition des orientations du service public de l'emploi, car les freins à l'emploi sont très divers selon les territoires et nous voulons y répondre de la façon la plus adaptée. Mme le rapporteur souligne à raison une difficulté : le fait qu'un même nom, France Travail, désigne un opérateur et le réseau des acteurs de l'emploi, peut être une source de confusion, que l'examen du texte, j'espère, permettra de lever.
Deuxième objectif de ce texte : améliorer l'accompagnement des demandeurs d'emploi, en particulier des plus fragiles d'entre eux. Le constat n'est pas bon pour les allocataires du revenu de solidarité active (RSA) : 42 % des allocataires le sont depuis plus de 7 ans de manière continue ou récurrente, un sur six ne fait l'objet d'aucun suivi social et professionnel et au bout de sept ans, seul un allocataire sur trois retrouve un emploi, souvent précaire. Il nous faut donc réinvestir l'accompagnement, retrouver l'esprit du revenu minimum d'insertion (RMI) de 1988, quand le législateur avait décidé que 20 % des dépenses devaient aller à l'insertion et 80 % à l'allocation. Cette proportion a été laissée de côté en 2004 lors de la nouvelle répartition des compétences. L'État doit réinvestir pour donner plus de moyens aux conseils départementaux pour les politiques d'insertion. J'ai donc proposé qu'une partie des crédits dédiés à France Travail soit fléchée vers les conseils départementaux pour accompagner ces politiques d'insertion, pour un accompagnement plus personnalisé - d'autant que la totalité des allocataires seront inscrits à France Travail, ce qui est une façon de garantir un suivi de l'insertion professionnelle en plus du suivi social.
Nous voulons rénover les modalités de l'accompagnement en généralisant le contrat d'engagement, qui tiendra compte de l'âge du demandeur ou de l'allocataire, de sa situation économique, des freins à l'emploi, de l'offre d'insertion et de formation.
Nous souhaitons que ce contrat permette d'aller jusqu'à 15 à 20 heures d'activité d'insertion et de formation par semaine. Ce n'est évidemment pas du travail gratuit ni du bénévolat obligatoire, il faudra déterminer avec les allocataires le type d'action et de parcours choisi, cela pourra aller du passage du permis de conduire à la recherche d'un logement, en passant par des jobs dating ou des ateliers d'élaboration et de réécriture de CV ou encore des formations. Nous voulons aussi rétablir la logique de responsabilité et de contrepartie qui était celle de la loi de 1988. L'allocation n'est pas conditionnée à la signature du contrat, elle est un droit opposable, mais une fois le contrat signé, si la personne ne respecte pas les engagements qu'elle a pris, il y a une sanction possible, avec la radiation et la suppression de droits. Nous créons une modalité de suspension, où les conseillers sociaux et d'insertion professionnelle proposeront au président du département la suspension de l'allocation, le temps que les engagements soient respectés. C'est une modalité moins forte que la radiation, elle n'est pas irréversible et elle pourra même être sans incidence sur l'allocation perçue dès lors que la personne réagira très rapidement. Nous prévoyons que le président du département puisse prendre la décision s'il le souhaite, et qu'à défaut de réponse sous un mois, Pôle emploi puisse appliquer la suspension. Nous proposons aussi de modifier quelques dispositions techniques concernant la formation, en particulier pour que les bacheliers, jusqu'à bac+2, puissent bénéficier d'une formation au titre du plan d'investissement dans les compétences, alors que ces formations sont actuellement fermées aux bacheliers.
Troisième chantier, que j'aborde très rapidement : ce texte comporte des mesures annoncées par le Président de la République à l'issue de la Conférence nationale du handicap, par exemple le fait que le droit d'orientation en milieu ordinaire soit la règle pour les demandeurs d'emploi en situation de handicap, ou encore le fait que le droit applicable aux travailleurs handicapés accueillis en établissement et service d'aide par le travail (ESAT) soit le même que pour les salariés - sauf le licenciement, parce qu'il faut protéger les travailleurs en ESAT. Nous souhaitons aussi que les bénéficiaires de l'obligation d'emploi, par exemple après l'attribution d'une pension d'invalidité par la sécurité sociale, bénéficient des mêmes droits d'accès aux entreprises adaptées que les personnes titulaires d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH). Nous voulons aussi faire en sorte que les expérimentations relatives aux CDD tremplins et aux entreprises adaptées de travail temporaire, soient pérennisées et accompagnées.
Enfin, le quatrième objectif est d'améliorer le service public de la petite enfance, mais je laisserai Jean-Christophe Combe vous en parler lors de l'audition que vous avez prévue avec lui.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Vous soulignez qu'effectivement, la dénomination identique « France travail » pour l'opérateur Pôle emploi et pour le réseau d'ensemble laisse penser à une hiérarchie, comme si l'opérateur était au-dessus ; c'est un irritant. Quant aux 15 à 20 heures d'activité, pensez-vous qu'il soit possible d'inscrire ce volume d'heures dans la loi ? Mon département expérimente la mesure et il me semble que si la loi n'est pas suffisamment précise sur ce point, quitte à ce qu'il y ait de la souplesse dans l'application, la mesure ne sera pas effective.
Comment concrétiser les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi et des allocataires du RSA ? Et comment voyez-vous les choses s'articuler pour le suivi des couples, dès lors que l'inscription du conjoint de l'allocataire sera obligatoire ?
Quid, ensuite, du financement : on parle d'un coût de 2,3 à 2,7 milliards d'euros sur trois ans, comment cette évaluation a-t-elle été faite ? Qui paiera, entre l'État, l'Unedic et les départements ? Quels seront les moyens pérennes pour la mise en oeuvre de la réforme ? Dans mon département, Pôle emploi n'a pas eu de moyens supplémentaires pour l'expérimentation relative à l'accompagnement des allocataires du RSA et c'est le département qui a dû financer les emplois nécessaires, soit 8 emplois en équivalent temps plein (ETP) chez Pôle emploi et 1 ETP pour la mission locale : est-ce bien satisfaisant ?
Enfin, quelle sera la coordination entre les comités institués à différents échelons territoriaux ? Qu'attendez-vous des collectivités territoriales ?
M. Philippe Mouiller, rapporteur. - Je salue le travail de concertation conduit par Thibaut Guilluy avec les structures du secteur du handicap. Cependant, des inquiétudes demeurent. La première concerne les travailleurs handicapés dans les ESAT, dont le modèle économique est fragile. Un tiers des ESAT n'est pas à l'équilibre ; s'ils ne sont pas soutenus financièrement, ils devront chercher de la productivité, ce qui aura une incidence directe sur les salariés les moins « productifs », ou bien ils devront arrêter leur activité, dès lors que l'orientation prise par ce texte vise le milieu ordinaire du travail. Comment pensez-vous soutenir les ESAT, dans le cadre de quelle mission budgétaire ? Il y a un vrai sujet, celui de la pérennité de ces structures.
Les Cap emploi, ensuite, peuvent jouer un rôle important dans le repérage des opportunités d'emploi pour les travailleurs handicapés ; dès lors qu'ils seront moins visibles dans la nouvelle organisation du service public de l'emploi, comment parviendront-ils à trouver leur place auprès des entreprises ? Il n'y a guère d'inquiétude pour l'accompagnement des travailleurs handicapés, c'est le coeur de métier des Cap emploi, mais comment les choses vont-elles se passer pour cette fonction très utile d'identification au sein des entreprises des possibilités de recrutement de travailleurs handicapés ?
Troisième point, lié à l'inscription automatique à France travail de toute personne en recherche d'emploi. Ne risque-t-on pas de mettre de côté des travailleurs handicapés qui demandent ou qui bénéficient d'une RQTH, mais qui se perçoivent comme très éloignés de l'emploi et qui, de ce fait, risquent de passer à côté d'un accompagnement ? Ne peut-on pas envisager une relation directe entre demande de RQTH et inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, sachant que les personnes demandent elles-mêmes la RQTH ?
Enfin, nous examinerons de très près la situation des personnes lourdement handicapées, qui ont été oubliées lors de la réforme de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH).
M. Olivier Dussopt, ministre. - Le nom de l'opérateur peut être mieux compris, si l'on parvient à bien distinguer ce qui relève du réseau des acteurs de l'emploi et ce qui relève de l'opérateur, sachant que l'opérateur ne décide pas de la politique des autres acteurs : chacun reste dans ses compétences, j'y ai veillé. Je le dis en passant, mais je ne suis pas sûr que le Gouvernement aurait trouvé une majorité au Sénat pour modifier la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales...
Peut-on écrire dans la loi une durée de 15 à 20 heures hebdomadaires d'activité ? Cela signifierait que la puissance publique garantisse la possibilité d'une telle activité sur tous les territoires, c'est loin d'être assuré. Nous savons aussi que des allocataires du RSA sont très éloignés de l'emploi, au point qu'une activité immédiate de 15 à 20 heures hebdomadaires serait peu réaliste, et la loi prévoit justement la possibilité de commencer par un accompagnement social sans accompagnement professionnel. Il ne faut pas enfermer l'action en ne laissant pas d'autre choix que l'activité.
Sur la question des conjoints, ensuite, la réforme que je vous propose met à jour des règles actuelles méconnues. Aujourd'hui, le RSA est familialisé, il dépend du foyer fiscal, et quand l'allocataire est en couple, les droits et les devoirs s'appliquent au couple et pas seulement à l'individu. Donc lorsqu'un allocataire du RSA sera automatiquement inscrit à France travail, son conjoint le sera également s'il ne travaille pas, cela relève de la gestion, mais il faut préciser les choses, en tout cas ce suivi est plutôt une bonne nouvelle et une avancée.
Qu'attend-on des collectivités locales, avec cette réforme ? Non pas qu'elles fassent davantage, mais que le service public de l'emploi soit mieux coordonné. C'est le sens de la création des comités France Travail aux différents échelons territoriaux : ils doivent améliorer la coordination - il ne s'agit pas de faire à la place, mais de se coordonner.
S'agissant du financement, le rapport de Thibaut Guilluy estime le besoin cumulé entre 2,2 et 2,7 milliards d'euros, la mobilisation est progressive puisque bien des mesures n'interviendront pas avant 2025, et le besoin pour l'an prochain peut être estimé entre 300 et 500 millions d'euros. Comment les trouver ? Ce que nous envisageons, d'abord, c'est d'augmenter le financement budgétaire de Pôle emploi, demain France Travail. Ensuite, il faut savoir que les quatre cinquièmes de ce financement relèvent du versement par l'Unedic de 11 % de ses recettes, et que la dynamique des recettes de l'Unedic, due aux créations d'emplois, devrait augmenter de 400 millions d'euros cette participation de l'Unedic à Pôle emploi l'an prochain. Je rappelle que l'Unedic, qui était déficitaire depuis une dizaine d'années, d'environ 1,9 milliard d'euros annuels, est devenue excédentaire avec les créations d'emplois de 4 milliards d'euros l'an passé, et l'excédent devrait atteindre 8,7 milliards l'an prochain et entre 10 et 18 milliards d'euros en 2027, selon que le taux de chômage est de 7 % ou de 5 %... Il y a donc des marges budgétaires de ce côté-là.
Sur le handicap, ensuite, il ne s'agit nullement de remettre en cause le modèle des ESAT, mais de faire converger les droits. Cette convergence portera d'ailleurs surtout sur la complémentaire santé obligatoire, ainsi que sur le droit de grève, le droit syndical et la participation aux frais de mobilité. Ensuite, nous avons une obligation morale, sachant que quatre travailleurs en Esat sur cinq n'ont pas de couverture complémentaire, ce qui n'est pas acceptable. Il faut poursuivre le plan de transformation des ESAT mis en place depuis trois ans et prendre en charge, effectivement, des dépenses nouvelles. J'appelle, pour ma part, à un droit au retour : nous voulons faciliter le passage vers le milieu ordinaire, mais il faut aussi sécuriser le retour en cas d'échec, parce que, comme dans toute trajectoire professionnelle, il peut y avoir des échecs. Cap emploi, ensuite, est un opérateur reconnu par Pôle emploi ; le repérage de postes pour l'insertion des travailleurs handicapés et l'une de ses missions et il faut continuer dans ce sens.
Quant à l'idée d'une inscription sur la liste des demandeurs d'emploi à travers la demande de RQTH à l'initiative de la personne, il faut regarder ce point de plus près. J'en profite pour dire que nous allons prendre un décret pour déplafonner le cumul de l'allocation adulte handicapé (AAH-2) avec l'activité salariée - aujourd'hui limité à 17 h 30 hebdomadaires - ce qui rendra accessibles des contrats aidés qui représentent 25 heures de travail hebdomadaires.
Mme Émilienne Poumirol. - Je m'interroge sur le calendrier de votre réforme : une expérimentation vient de démarrer, on ne connaît donc pas ses résultats, mais déjà vous généralisez, comme ce Gouvernement l'a déjà fait en matière de santé. Est-ce bien raisonnable ?
Je m'interroge aussi sur cette obligation d'inscription à France Travail pour tout allocataire du RSA, y compris pour le conjoint : quel but poursuivez-vous ?
Vous parlez d'un comité d'orientation de France Travail, de décisions prises par décret - c'est donc que nous allons adopter un texte, mais que le ministre va en décider des modalités ?
Même chose sur l'activité possible, jusqu'à 15 à 20 heures hebdomadaires : la mention ne figure pas dans le texte, il faudrait être plus précis.
Enfin, sur le financement, vous évoquez la manne miraculeuse de l'Unedic, mais dans les faits, nous savons tous que les agents de Pôle emploi sont déjà débordés, et que votre réforme va les charger davantage : allez-vous augmenter les moyens de l'opérateur pour faire face au surplus de travail ? Il y a aussi des possibilités de déléguer au privé des tâches du service public de l'emploi (SPE) : n'est-ce pas un glissement vers une privatisation du SPE ?
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - J'ai présidé pendant des années un plan local pour l'insertion et l'emploi (Plie), nous avons créé une maison de l'emploi, une mission locale, une cité des métiers... mais toujours, nous avons buté sur le fait que Pôle emploi se pensait le seul acteur du service public de l'emploi. Chacun comprend que Pôle emploi, comme opérateur sous tutelle de l'État, dispose de prérogatives, mais il y a cette difficulté à intégrer les autres acteurs. Vous avez raison de vouloir créer un véritable réseau, même si l'usage d'un même nom, France Travail, est une source de confusion.
La décentralisation, ensuite, est indispensable, le co-pilotage est essentiel, car les situations varient d'un territoire à l'autre. Il faut associer les opérateurs au niveau infra-départemental.
Il faut s'assurer que l'inscription à la mission locale vaudra inscription à France travail, pour éviter les doublons : est-ce bien le cas ?
Quelle coordination, ensuite, dans la relation aux employeurs ? Car si nous avions réussi sur ce plan dans notre maison de l'emploi, c'est que Pôle emploi avait joué le jeu. Vous savez comme moi que les entreprises préfèrent de loin un interlocuteur unique à un défilé d'opérateurs qui leur parlent chacun de « son » public...
Enfin, quels moyens pour accompagner les départements sur le RSA, sachant que les dépenses d'accompagnement représentent à peine 10 % de l'ensemble, soit la moitié de l'objectif ?
M. Daniel Chasseing. - Accéder au travail, c'est s'émanciper et s'insérer dans la société, pour soi-même mais aussi pour sa famille. Or, parmi les 2 millions d'allocataires du RSA, 61 % le sont depuis plus de 2 ans et 37 % depuis plus de 5 ans. Beaucoup restent parce qu'ils craignent de perdre leur allocation et les droits connexes.
Pour les personnes les plus éloignées de l'emploi, n'est-il pas nécessaire, en plus de l'accompagnement personnalisé, de proposer une découverte de l'entreprise ? Et comment assurer que l'accompagnement soit bien effectif avec le logement, la mobilité, les gardes d'enfants ?
Ensuite, pour réussir, votre réforme a besoin de moyens. Il y a certes la coordination entre acteurs, mais il faut aussi renforcer le soutien aux entreprises adaptées : est-ce bien le cas ?
Enfin, nous avons adopté au Sénat une proposition de loi de Claude Malhuret, autorisant l'allocataire du RSA au chômage de longue durée et qui trouve un emploi, à conserver son allocation pendant les neuf premiers mois de son emploi : n'est-ce pas une mesure utile, en particulier pour les seniors ?
Mme Corinne Féret. - Je m'interroge sur la place et le rôle des régions et des départements dans la gouvernance du service public de l'emploi telle que vous nous la proposez. Vous dites que votre texte ne modifie pas la répartition des compétences, mais vous proposez en fait de « partager », dans ces nouveaux comités, ce qui relève aujourd'hui d'une compétence exclusive de la région ou du département - par exemple la formation, compétence transférée aux régions depuis quatre décennies, ou l'insertion sociale, transférée aux départements. Il faudra aussi que les collectivités signent une charte d'engagements, avant de s'installer à la coprésidence des comités avec l'État ; mais que se passera-t-il si les collectivités territoriales ne signent pas ? L'État assumerait-il seul les compétences en question ?
Sur le financement, ensuite, vous évoquez des moyens supplémentaires en loi de finances et la dynamique des recettes de l'Unedic - il se dit aussi que la ponction sur ces recettes de l'Unedic pourrait passer de 11 % à 15 ou 16 %. Mais vous ne mentionnez pas la dette de l'Unedic, liée à la crise 2008 et à la crise sanitaire, qui dépasse 18 milliards d'euros, c'est considérable. Ce texte doit préciser les orientations sur le financement, les besoins sont considérables, bien au-delà des 2,2 à 2,7 milliards dont vous parlez.
Présidence de M. Philippe Mouiller, vice-président
M. Olivier Dussopt, ministre. - Sur la temporalité de l'expérimentation, nous avons beaucoup travaillé avec l'Association des départements de France (ADF) et c'est à dessein que la loi ne liste pas des activités, pas plus qu'elle ne fixe une durée de 15 à 20 heures - précision qui est d'ordre réglementaire. En fait, l'expérimentation en cours vise à voir ce qui marche le mieux. Je me suis engagé à ce que le financement en soit garanti sur les années 2023-2024, en vue d'une généralisation en 2025, sans avoir été prescriptif jusque-là. C'était une demande des départements, de ne pas fixer une liste précise d'activités, pour ne pas enfermer leur action d'insertion et d'accompagnement. Le rapport de Thibaut Guilluy, page 265, présente une liste d'actions, mais c'est à titre d'illustration et de partage des bonnes pratiques. Il n'y a donc pas de problème de temporalité puisque les expérimentations permettent de préparer la généralisation et d'avoir un temps d'échange préalable. Des décrets interviendront, en particulier sur les systèmes d'information, après avis conforme de la CNIL - c'est le droit, puisque des données personnelles sont concernées.
Ce texte ne confère aucune prérogative nouvelle aux acteurs privés, par exemple les agences d'intérim. Le service public de l'emploi s'appuie déjà sur ces acteurs, il y a des coopérations - par exemple, le ministère du travail a initié il y a 18 mois un partage des données avec certaines agences d'intérim pour réduire les tensions de recrutement et mieux transmettre les offres, c'est utile aux demandeurs d'emplois.
Sur les moyens financiers, il faut tenir compte du fait que, depuis 2017, Pôle emploi a gagné quelque 4 000 postes, à 52 000 ETP, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a reculé. L'État verse une subvention de fonctionnement à l'opérateur, elle peut être réévaluée en loi de finances. La participation de l'Unedic doit être rediscutée dans le cadre du renouvellement de la convention tripartite, l'idée d'un passage de 11 % à 17 % n'a pas été émise par le Gouvernement, nous nous contentons de constater que la trajectoire de l'Unedic - un excédent de 8 milliards l'an prochain et la possibilité d'un excédent de 18 milliards en 2027 - donnera à l'opérateur des moyens pour les mesures nouvelles sans contrarier ses objectifs de désendettement. Je sais que les partenaires sociaux demandent que l'État reprenne la dette de l'Unedic, considérant qu'elle est liée à la crise sanitaire. Vous comprendrez que l'ancien ministre du Budget qui vous parle n'est pas sur cette longueur d'ondes...
L'inscription automatique à France Travail sera une opération des plus simples : la personne qui obtiendra l'allocation de RSA, ou le jeune qui s'inscrira à la mission locale, se verra signifier qu'il est inscrit à France Travail. Notre objectif est très simple : garantir un suivi professionnel. Actuellement, 17 % des allocataires n'ont pas de suivi et 45 % ont un suivi seulement professionnel, notre objectif est d'améliorer le suivi pour maximiser le retour à l'emploi.
En 1988, le législateur avait prévu qu'un cinquième des dépenses du RMI irait aux mesures d'accompagnement. Cette part était descendue à 16 % en 1999, l'obligation a été supprimée en 2004 et nous sommes aujourd'hui à 9 % en moyenne, pour des raisons très diverses : ce n'est pas suffisant et nous devons aller plus loin.
Le Gouvernement est sensible à l'accès au droit, nous travaillons sur la solidarité à la source pour que tout ayant droit bénéficie de ses droits. Vous savez que c'est aussi un immense chantier informatique.
Ce texte n'organise pas un nouveau partage des compétences mais une gouvernance partagée. Nous proposons que les collectivités territoriales soient parties prenantes des comités d'orientation pour que l'opérateur, les régions et les départements ne perdent aucune de leurs compétences, j'y veille scrupuleusement. La charte d'engagements vise le partage des données dans les nouveaux systèmes d'information, c'est un outil de travail, pas de subordination - et l'État ne reprendra pas la compétence si la collectivité territoriale ne signe pas cette charte.
M. René-Paul Savary. - Je vous souhaite bonne chance, car je ne crois pas qu'avec cette réforme vous remettiez le système dans le bon sens - et d'abord parce que j'y vois avant tout une recentralisation. Ensuite, rien ne sert d'inscrire à Pôle emploi des personnes qui ont d'abord besoin d'un accompagnement social et qui ne peuvent certainement pas travailler tout de suite ! Nous savons tous que des gens ne peuvent pas travailler immédiatement et avec votre loi de pleine inscription au chômage, je me demande bien comment vous allez parvenir au plein emploi ! Le partage d'information, en revanche, est un bon point, à condition qu'il soit effectif.
Avec votre réforme, le payeur n'est plus le décideur. Alors qu'il y a une répartition claire des compétences, avec des publics identifiés - à la région les publics en formation, au département les publics en insertion sociale, à l'État l'insertion professionnelle - vous mélangez l'ensemble tout en mettant l'État partout, et vous expliquez que vous faites du neuf en inscrivant tous les allocataires du RSA à Pôle emploi. En réalité, vous enfoncez des portes ouvertes. Quand je présidais mon département, la plupart des allocataires étaient inscrits à Pôle emploi, mais ce n'est pas pour autant qu'ils respectaient les devoirs inscrits dans leur contrat, c'est là qu'il faudrait faire quelque chose parce que c'est rendre service à ces personnes que de les obliger à respecter les devoirs qui accompagnent les droits...
Mme Monique Lubin, rapporteur. - Le service public de l'emploi existe déjà, il passe des partenariats avec les collectivités territoriales, avec les opérateurs comme Cap emploi, avec les missions locales... dès lors, quel est l'objectif réel de ce texte ? Vous parlez de contrat d'engagement réciproque, mais cela se fait déjà, il y a déjà des contrats qui prévoient des actions comme la recherche d'un logement : où est la plus-value de votre texte ?
Ensuite, qu'appelez-vous une offre raisonnable d'emploi ? Ce critère n'est-il pas subjectif ? Vous constatez comme moi qu'une partie des allocataires du RSA reste allocataire pendant de très nombreuses années : je sais que je suis minoritaire en le disant, y compris dans ma propre famille politique, mais ces allocataires de très longue durée ne montrent-ils pas qu'il y a des gens qu'on ne pourra pas intégrer dans l'emploi durable ? Dès lors, n'est-on pas en devoir de trouver des sorties autres que dans l'emploi tel que nous le connaissons ?
Quid, ensuite, du non-recours ? Je préside une commission pluridisciplinaire, où nous recevons des allocataires du RSA qui ne remplissent pas leurs devoirs. J'ai en mémoire le cas d'une allocataire qui ne répondait plus, depuis des mois, à toutes les convocations qu'on lui adressait. J'ai fini par aller la voir... et j'ai constaté qu'elle était décédée depuis des mois, sans que personne ne le sache - alors depuis, je refuse qu'on laisse les gens sans réponse. Je crois que nous avons le devoir de proposer d'autres choses que de l'emploi. Et quand tous les allocataires seront inscrits à Pôle emploi, comment identifiera-t-on ceux qui relèvent d'un tel suivi ?
Mme Raymonde Poncet Monge. - Il serait bien qu'après la réforme des retraites, où vous avez beaucoup mis en avant l'argument démographique, vous ayez l'honnêteté de dire l'importance du facteur démographique dans la baisse du chômage, qui ne tient certainement pas qu'à votre politique de l'emploi...
Avec un pilotage par les résultats, comment comptez-vous maîtriser l'effet d'exclusion sociale inhérent à ce type de pilotage ? Comment allez-vous faire, ensuite, avec ce surplus d'inscrits au chômage, si votre objectif est précisément d'atteindre un taux de 5 %, plafond du plein emploi ? Pensez-vous comptabiliser différemment ces nouveaux inscrits ?
Dans la gouvernance que vous visez, quelle sera la place des partenaires sociaux ?
Enfin, le système d'information horizontal que vous voulez mettre en place, consistera-t-il en une plateforme interopérable, ou bien en un système unique, au risque de nier les spécificités des différents opérateurs ?
Mme Annick Jacquemet. - Voulez-vous vraiment faire signer un contrat d'engagement à tous les allocataires du RSA ? Dans le Doubs, nous parvenons à un taux de 65 %, avec beaucoup de travail : comment pensez-vous faire mieux ?
Les missions locales continueraient d'avoir 70 % de financement de l'État mais elles s'inquiètent pour leur gouvernance : seront-elles seulement des prestataires, au gré des conventions qu'elles signeront avec l'État, en perdant leur statut de partenaire sur le territoire ? Comment faire signer des contrats d'engagement à ceux qui sont les plus récalcitrants - ne faut-il pas disposer d'outils plus souples ?
Enfin, la Cour des comptes nous a dit que les systèmes d'information intégrés pouvaient prendre des décennies à se mettre en place : qu'en est-il ici, avez-vous une idée du calendrier ?
M. Olivier Dussopt, ministre. - Je répète que ce texte n'opère pas de centralisation du service public de l'emploi, le binôme entre l'État et la collectivité territoriale concerne l'animation du comité France Travail, chacun reste dans ses compétences. L'État conserve la compétence de la politique de l'emploi, nous ne la régionalisons pas, mais nous associons la région à la définition de la feuille de route, de même que nous associons les départements et les collectivités infra-départementales pour ce qui relève de leurs compétences. Nous associons aussi les partenaires sociaux, aux échelons national et régional - aller plus loin, cela poserait le problème aux partenaires sociaux de disposer partout de représentants.
Le système d'information consistera en une plateforme interopérable, des rapprochements ont déjà eu lieu entre Pôle emploi et Cap emploi.
S'agissant de l'employabilité, le texte précise que pour les allocataires du RSA les plus éloignés de l'emploi, il y a une orientation sociale et non pas professionnelle, avec un point tous les six à douze mois pour mieux accompagner. Il y a donc la possibilité de commencer par un accompagnement seulement social. Il faut aller chercher les publics, l'article 6 reconnait les structures associatives qui font de l'intermédiation, comme Convergence, ou Emmaüs défi, elles sont efficaces. Enfin, lorsqu'on aura atteint le plein emploi et si l'on constate que des allocataires du RSA restent éloignés de l'emploi, nous aurons à réfléchir collectivement à la nature des prestations que nous jugerons nécessaires à leur apporter, en assumant que ces prestations relèvent moins de revenus d'activité ou d'insertion, que de la santé mentale - c'est un débat très difficile, nous n'en sommes pas là.
Le taux de chômage est calculé sur la base du Bureau international du travail (BIT), donc l'augmentation des demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) n'a pas d'incidence mécanique sur le taux de chômage. En revanche, nous pouvons nous interroger sur les catégories de demandeurs d'emploi, et se poser la question s'il ne faudrait pas que certains demandeurs d'emplois n'aient pas à rechercher activement un emploi, par exemple dans le cas d'une grossesse de sept mois ou un problème de santé lourd.
Ce texte ne change pas la gouvernance des missions locales, le conventionnement avec l'État est maintenu dans sa forme actuelle. Nous avons eu des échanges avec l'Union nationale des missions locales, qui nous a dit que ce projet de loi lui convenait - de même que l'Assemblée des départements de France (ADF).
L'offre raisonnable d'emploi, enfin, est d'usage aujourd'hui, avec le peu de succès que l'on sait - puisque si le code du travail dispose que le refus de deux offres successives entraine la radiation, il y a à peine 200 radiations par an à l'échelle du territoire national... Notre objectif est que dans le contrat d'engagement réciproque, on puisse déterminer entre l'allocataire et les conseillers en insertion professionnelle la nature et le type d'emploi recherché pour que l'offre raisonnable d'emploi soit adaptée au parcours de la personne, plutôt qu'elle ne soit qu'une notion un peu conceptuelle, comme c'est le cas dans son application aujourd'hui.
M. Philippe Mouiller, président. - Merci pour toutes ces précisions.
Source https://www.senat.fr, le 11 juillet 2023