Texte intégral
M. le président. L'ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande de la commission des finances, sur le rapport d'avancement annuel sur le plan budgétaire et structurel de moyen terme 2025-2029.
Dans le débat, la parole est à Mme la ministre.
Mme Amélie de Montchalin, ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, mesdames, messieurs les sénateurs, il y a maintenant trois mois, le Parlement a adopté le projet de loi de finances pour 2025, issu, nous le savons, d'un compromis trouvé en commission mixte paritaire (CMP).
Ce compromis nous oblige à un suivi renforcé de l'exécution du budget, afin de respecter les équilibres financiers retenus par vos collègues députés et vous-mêmes, au premier rang desquels notre objectif de déficit de 5,4% du PIB.
Un tel suivi d'exécution est d'autant plus nécessaire que les aléas et les risques sont décuplés cette année, sous l'effet de la double crise, géopolitique et commerciale, que nous traversons.
Dans le cadre du rapport annuel d'avancement, nous venons ainsi vous rendre compte du respect de notre trajectoire de redressement des comptes publics, à commencer par celui de notre cible de déficit pour 2025. C'est aussi l'occasion, pour nous, de vous présenter les principes de construction du budget pour 2026.
Ce rapport annuel d'avancement comprend deux volets : celui des constats et celui des corrections. Tout d'abord, nous y détaillons à la fois les aléas et les risques. Ensuite, nous présentons les mesures de correction que nous devons prendre pour tenir notre trajectoire.
C'est le sens de la méthode du « quoi qu'il arrive », que nous avons pu présenter devant votre commission des finances il y a quelques semaines, puis, il y a quinze jours, lors du premier comité d'alerte.
En vertu de la loi de finances initiale pour 2025, qui constitue un budget de compromis, nous avons déjà engagé un effort courageux dans le sens du redressement de nos finances publiques. La Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le soulignent : l'objectif d'un déficit à 5,4% est à la fois impératif, ambitieux et atteignable. Pour nous y tenir, nous avons sans tarder mis en œuvre une gestion renforcée, qui a donné lieu à trois circulaires du Premier ministre.
À ce titre, les reports de crédits ont d'ores et déjà été strictement réduits. Je rappelle que les reports généraux, hors relance du budget général, ont été diminués de moitié, pour atteindre 4,4 milliards d'euros au titre des années 2024 et 2025.
La réserve de précaution est désormais sanctuarisée à l'échelle interministérielle, à hauteur de 8,7 milliards d'euros.
Nous avons aussi engagé – c'est une véritable nouveauté – une gestion prudentielle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). À cette fin, Catherine Vautrin a constitué, avec toutes les équipes chargées des dépenses de santé, une réserve effective de 1,1 milliard d'euros.
De surcroît, M. le Premier ministre a pris deux circulaires, portant l'une sur l'efficience hospitalière, l'autre sur le suivi resserré de la masse salariale de l'État.
Toutefois, face aux nouveaux aléas géopolitiques, économiques et financiers, dont Éric Lombard vous parlera, nous avons été conduits, à l'instar de divers économistes, à réviser à la baisse notre prévision de croissance pour 2025. Nous avons porté notre estimation de 0,9% à 0,7%.
Je l'avais annoncé lors de mon audition devant votre commission des finances : face à des risques avérés, nous avons pris les décisions qui s'imposaient. Nous nous sommes notamment redonné des marges de prudence à hauteur de 5 milliards d'euros au titre du budget de l'État. Cette somme représente 0,6% des crédits ouverts en loi de finances pour 2025 : l'effort est à la fois substantiel et tout à fait atteignable.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ces 5 milliards d'euros portent pour moitié sur une annulation de crédits mis en réserve. Le décret dont il s'agit a été publié en fin de semaine dernière ; nous n'avons pas manqué de le transmettre à M. le président et à M. le rapporteur général de votre commission des finances. Plus précisément, 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement ont ainsi été annulés et ne seront donc pas consommés.
Vous le savez, ces crédits proviennent pour l'essentiel de la réserve de précaution initiale. Le taux de cette dernière avait été fixé à 5,5 %, comme en 2024, mais, dès le début de gestion, on avait demandé instamment aux ministères de ne pas compter sur ces crédits. Il s'agissait dès lors – si je puis m'exprimer ainsi – d'une annulation anticipée.
L'autre moitié de l'effort est assurée par un surgel ciblé de crédits, afin de reconstituer nos marges. Ce travail a été, lui aussi, mené à bien en début de semaine. Au total, 2,8 milliards d'euros de crédits ont ainsi été mis de côté, afin de reconstituer la mise en réserve initiale. Si la conjoncture venait à se dégrader ou si de nouveaux risques devaient émerger, nous pourrions bien sûr revenir sur cette mesure.
Comme nous nous y sommes engagés, le suivi de l'exécution fera l'objet d'un second point d'étape à la fin du mois de juin prochain, lors d'un nouveau comité d'alerte.
Comme lors du premier comité, nous vous communiquerons, en toute transparence, l'intégralité des informations dont nous disposons, qu'il s'agisse des recettes collectées, des dépenses et de leurs trajectoires, ou des diverses mesures à prendre pour tenir les équilibres financiers du prochain budget.
À présent, je tiens à détailler devant vous quelques-unes des orientations du budget pour 2026, déjà présentées par M. le Premier ministre le 15 avril dernier.
Afin de construire, pour 2026, un compromis comparable à celui que nous avons bâti l'hiver dernier, nous devons maîtriser nos dépenses publiques dès cette année – j'y insiste, car il s'agit là d'un prérequis fondamental –, puis édicter un certain nombre de principes que tous nos concitoyens, et leurs représentants au premier chef, pourront faire leurs.
Premièrement, nous devons absolument faire en sorte que les dépenses, en particulier celles de fonctionnement, ne progressent pas plus vite que la croissance économique. On peut estimer qu'un tel principe relève de l'évidence. Mais, dans de nombreux domaines, on constate que, depuis plusieurs années, voire plusieurs décennies, les hausses de dépenses se sont révélées supérieures à la croissance. Le déficit s'en est trouvé automatiquement accru. Cet effort de vigilance concerne aussi bien l'État que la sécurité sociale et les collectivités territoriales.
Deuxièmement, un certain nombre de subventions publiques sont aujourd'hui perçues comme des droits acquis par de nombreux acteurs – ménages, entreprises, associations ou encore collectivités territoriales. En ce sens, les subventions de l'État ont perdu leur effet déclencheur ; dans certains cas, elles s'apparentent à une forme de rente. En conséquence, l'efficacité de la dépense publique se trouve réduite.
À nos yeux, l'État doit planifier et agir efficacement, et non se contenter d'être un simple guichet. Il faut bel et bien mener une vaste refondation de l'action publique. Ce chantier, annoncé par M. le Premier ministre, suppose de réinterroger l'action de l'État et de ses opérateurs. Cette dernière doit obéir à des nécessités, et certainement pas à des habitudes.
Troisièmement, nous ne pourrons pas assurer le redressement économique du pays si les intérêts particuliers entravent l'intérêt général, l'intérêt de la Nation. À cet égard, nous sommes également confrontés à une exigence éminemment démocratique.
Nos choix budgétaires doivent refléter plus clairement nos objectifs politiques ; nous devons accepter de mener aujourd'hui les réformes qui nous aideront demain. Pour certains, cet effort peut aboutir à des pertes à court terme. Nous devons les assumer collectivement, à condition qu'elles soient décidées au bénéfice de la croissance et qu'elles aillent donc in fine de pair avec des gains pour des millions d'autres citoyens.
Quatrièmement, il est essentiel que nous puissions mettre fin à certaines dépenses qui ne sont plus justifiées. Je pense en particulier aux coûts dus à la redondance et à l'enchevêtrement des compétences et des responsabilités. Je songe aussi à diverses dépenses qui ont trop fortement augmenté depuis la crise sanitaire,…
M. Claude Raynal, président de la commission des finances. Ça, c'est sûr…
Mme Amélie de Montchalin, ministre. … comme celles qui sont liées aux arrêts maladie.
Cinquièmement, et enfin, le coût et la valeur des services publics, trop souvent méconnus de nos concitoyens, doivent faire l'objet, de notre part, d'un grand effort de transparence. Les Français pourront dès lors retrouver le sens de l'impôt qu'ils acquittent et de la dépense publique dans son ensemble.
Ces principes doivent nous permettre de construire un budget digne de ce nom. À cet égard, nous entendons tenir notre trajectoire pour revenir sous les 3% de déficit en 2029, en commençant par une première marche de 4,6 % en 2026.
En parallèle, nous avons une méthode : la transparence totale, en particulier à l'égard des parlementaires. Vos collègues députés et vous-mêmes recevrez toutes les informations nécessaires pour suivre l'exécution de ce budget de compromis qu'est la loi de finances initiale pour 2025 et, plus largement, jouer votre rôle d'évaluation, qu'il s'agisse du Gouvernement ou, plus largement, des finances publiques.
À ce titre, le printemps de l'évaluation sera certainement un moment important pour nous tous, afin que notre trajectoire de reprise en main soit réellement commune. (M. le rapporteur général de la commission des finances, Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales et M. Vincent Capo-Canellas applaudissent.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Éric Lombard, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de vous présenter, au nom du Gouvernement et aux côtés de Mme la ministre des comptes publics, Amélie de Montchalin, l'état d'avancement de notre plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT).
Ce plan permet d'établir une perspective sur plusieurs années, afin de proposer une trajectoire non seulement progressive et équilibrée, mais aussi soutenue et suivie.
Sur le plan économique, vous le savez, nos prévisions de croissance ont été revues du fait d'un contexte géopolitique que je qualifierai de tourmenté – c'est une litote…
Sur le plan domestique, notre scénario de croissance est relativement proche de celui du projet de loi de finances de janvier 2025. En effet, comme le montrent les dernières enquêtes de conjoncture et la relativement bonne tenue de la consommation des ménages, l'adoption du budget pour 2025 a permis de réduire l'incertitude.
Néanmoins, la dégradation de l'environnement international conduit à revoir à la baisse notre prévision de croissance pour 2025, à 0,7%, en recul de 0,2 point par rapport à notre scénario révisé du mois de janvier dernier. C'est là une conséquence de la politique tarifaire américaine et, plus généralement, de l'aléa qu'elle provoque.
D'après les tout derniers chiffres, la croissance américaine a été légèrement négative au premier trimestre de 2025. Il s'agit là d'une mauvaise surprise pour les États-Unis.
En France, la croissance s'établit à 0,1% au premier trimestre, conformément à ce qui était attendu. La bonne nouvelle, c'est que l'acquis de croissance pour 2025 est de 0,4%, ce qui renforce notre objectif de 0,7% – nous allons continuer de nous battre pour l'atteindre.
L'incertitude économique affecte évidemment nos entreprises. Elle dégrade non seulement leurs exportations, mais aussi leur niveau d'investissement. Au total, l'environnement international pèserait sur la croissance à hauteur de 0,3 point, contre 0,1 point anticipé en janvier dernier.
Cette incertitude ne peut qu'accroître l'aversion au risque. On observe ainsi, depuis quelque temps, des mouvements significatifs sur les bons du Trésor. L'écart de taux avec notre voisin allemand évolue lui aussi de manière sensible, même si, à cet égard, la situation s'est un peu améliorée ces derniers jours.
Pour ce qui est de nos finances publiques, notre trajectoire de dépenses primaires nettes (DPN) a été amendée par rapport à celle qui a été proposée par la France via le PSMT d'octobre 2024.
Il s'agissait de prendre en compte le changement de la cible de déficit du Gouvernement pour 2025, qui, comme vous le savez, a été portée de 5% à 5,4%, et la recommandation émise par le Conseil de l'Union européenne en janvier dernier, laquelle est compatible avec la nouvelle cible de déficit.
Vous le savez sans doute, le nouveau cadre budgétaire européen a introduit un nouvel indicateur, que je viens d'ailleurs d'évoquer : le niveau de croissance de la dépense primaire nette, c'est-à-dire hors coût de portage de la dette. Ce nouvel outil est plus précis que l'indicateur traditionnel du déficit public, lequel est particulièrement sensible aux aléas de la conjoncture.
Ainsi, pour la période 2024-2029, le taux de croissance cumulée de nos dépenses primaires nettes reste identique à celui qui figurait dans le PSMT initial. D'ailleurs, de manière cumulée pour les années 2024 et 2025, la dépense primaire nette croîtrait de 4,2%, sous le plafond fixé par le Conseil, à savoir 4,6%. La trajectoire retenue par le nouveau cadre de gouvernance européen est donc bien suivie.
Forts de ce constat, nous réitérons notre engagement : faire passer notre déficit sous la barre des 3% en 2029, que M. le Premier ministre a très justement appelée, lors de la conférence de finances publiques, " le seuil d'indépendance " de la Nation. Pour satisfaire cet engagement, nous maintenons l'objectif de 4,6% de déficit en 2026 pris dès l'automne dernier.
Nous agissons en conséquence pour éviter le risque de dépassement des dépenses. Mme la ministre chargée des comptes publics vient de le rappeler, en vous détaillant les 5 milliards d'euros d'économies décidés. Je vous confirme que nous nous sommes d'ores et déjà donné rendez-vous au mois de juin prochain pour un second comité d'alerte. Nous pourrons ainsi vous proposer un autre point d'étape de l'exécution du budget de 2025.
Le 15 avril dernier, lors de sa conférence de presse sur les finances publiques, M. le Premier ministre a confirmé la nouvelle méthode que nous entendons suivre : un dialogue poussé entre le Gouvernement et la représentation nationale – en particulier les commissions des finances des deux assemblées –, les représentants des élus et les partenaires sociaux.
Grâce à cette méthode, nous souhaitons rallier le plus grand nombre d'acteurs à l'exigence de redressement des comptes publics, en identifiant ensemble les moyens d'en poursuivre la bonne réalisation.
Pour notre gouvernement, le retour à un niveau de déficit public soutenable est une priorité non seulement budgétaire, mais aussi politique. Elle est indispensable à notre crédibilité à l'international et constitue la garantie de notre souveraineté : grâce à elle, nous pourrons continuer à libérer l'investissement, donc à encourager les entreprises et l'emploi.
Il va sans dire que Mme la ministre des comptes publics et moi-même allons écouter attentivement les différents orateurs de ce débat.
(…)
- Conclusion du débat -
M. le président. En conclusion du débat, la parole est à M. le ministre.
M. Éric Lombard, ministre. Je commencerai par ce par quoi vous avez terminé, monsieur Delahaye, c'est-à-dire par la nécessaire prudence.
Monsieur le rapporteur général, cher Jean-François Husson, vous avez entamé votre propos en nous appelant à la prudence et en nous faisant observer que nous avions révisé les perspectives de croissance deux fois ces derniers mois.
La raison en est très simple : c'est parce que nous sommes arrivés aux responsabilités après une motion de censure qui a privé la France de budget et coûté 0,2 point de PIB que nous avons fait passer notre perspective de 1,1% à 0,9%.
En outre, nous avons pris en compte un événement dont nous ne pouvions prévoir l'ampleur des conséquences, à savoir le changement d'administration aux États-Unis, qui s'est traduit par les mesures douanières du président Trump. Comme je l'ai dit rapidement tout à l'heure, les perspectives de croissance aux États-Unis apparaissent désormais assombries, ce qui, d'ailleurs, je l'espère, poussera l'administration Trump à accélérer ses discussions avec nous.
Cette année se déroulera alors que la situation économique mondiale est extrêmement difficile.
À cet égard, j'espère que le dialogue que nous avons entrepris avec les États-Unis et l'Amérique s'accélérera. Par ailleurs, l'action de la Chine, qui rencontre elle aussi un problème d'excédents de production à écouler, le commerce avec les États-Unis étant largement coupé, est encore plus déterminée.
La ministre des comptes publics et moi-même étions d'ailleurs hier à Roissy pour commencer à travailler sur des contre-mesures visant à assurer que l'exécution de ce budget sera respectée, en évitant les dérapages que vous avez signalés, monsieur le rapporteur général.
Monsieur le président de la commission, vous êtes revenu sur les incertitudes et les risques concernant les recettes. Nous suivons la situation mois après mois. Pour le moment, leur niveau est conforme à celui qui était prévu, mais nous resterons attentifs.
Madame la rapporteure générale, vous avez évoqué un certain nombre de précisions que vous souhaitiez obtenir. La ministre y répondra pour partie. Pour ce qui concerne le comité de suivi de la réforme des allégements généraux, celui-ci doit être mis en place, aux termes de l'amendement qui l'a créé, en 2026. Je puis vous confirmer que cette réforme structurelle sera menée comme le Parlement l'a décidé.
Je veux revenir sur les propos de M. Grégory Blanc, de Mme Florence Blatrix Contat et de M. Stéphane Sautarel sur le flou, l'incertitude, le refus d'un débat global et le statu quo. Non, il n'y a rien de tout cela ! Au contraire, mesdames, messieurs les sénateurs, nous avons prévu, dans un temps bien plus long que celui qui nous a permis d'adopter avec vous et grâce à vous le budget pour 2025, une méthode de concertation très large.
Cette concertation a été engagée sur les sujets liés à la retraite, avec la tenue de ce que l'on appelle le conclave, dont les travaux se poursuivent.
Le dialogue va notamment s'engager, le 6 mai prochain, sous l'autorité de François Rebsamen et, bien évidemment, avec la ministre chargée des comptes publics et moi-même, dans le dialogue avec les associations d'élus locaux, afin de garantir que les collectivités locales, dans leur autonomie, contribuent à l'effort de stabilisation de la dépense publique.
Quant à l'action de l'État, nous avons engagé un dialogue avec l'ensemble des parties prenantes. Nous avons interrogé les directeurs d'administration centrale sur leurs priorités, de façon à recueillir des idées de simplification.
À ce dialogue, nous allons associer, dans les mois qui viennent, les élus du Sénat et de l'Assemblée nationale qui le souhaitent, ainsi que l'ensemble des partis qui voudront y participer, de façon à aboutir, au mois de juillet prochain, à des mesures effectives qui seront issues de ce débat. Bien évidemment, vos propositions sont toutes les bienvenues ! Le Premier ministre arbitrera le moment venu.
Vous conviendrez que, pour la préparation du projet de loi de finances pour 2026, nous nous y prenons très en amont par rapport à la tradition de notre pays et de nos gouvernements.
Par ailleurs, il n'est évidemment pas question que le Parlement soit dépossédé de son autorité. Le projet de budget que l'exécutif a construit par le dialogue sera naturellement présenté aux deux assemblées. Nous espérons et pensons que cette méthode nous permettra d'arriver à une situation qui nous permettra de l'adopter dans les délais impartis. Mais je ne veux pas anticiper : nous agissons très en amont.
Je veux revenir sur les propos qui ont été tenus. En particulier, Marc Laménie a évoqué Sisyphe et appelé à des comparaisons internationales. M. Fouassin a parlé de coconstruction – je crois que j'en ai dit un mot.
Quel est le cadre général dans lequel nous nous situons au regard des comparaisons internationales et des difficultés que rencontre notre pays ?
C'est extrêmement simple : notre sujet principal est la dette. Comme la plupart d'entre vous l'ont rappelé, celle-ci s'élève à 113% du PIB. Sa charge budgétaire est de 67 milliards d'euros par an environ – l'estimation dépend des méthodes de comptabilisation utilisées. L'impératif est de stabiliser les dettes, et je réaffirme notre engagement de faire passer le déficit sous la barre des 3% en 2029.
Pourquoi cet objectif serait-il mieux tenu que précédemment ? Parce que, si nous ne le tenons pas nous-mêmes – je rappelle que nous sommes sous revue avec perspective négative des trois grandes agences de notation et que nos besoins de refinancement sont importants –, ce sont malheureusement des intervenants extérieurs qui devront nous accompagner, ce que, bien sûr, nous ne pouvons envisager en termes de souveraineté.
Pour cela, nous devons protéger la compétitivité. Notre projet continue d'être un projet de développement de notre économie. Compte tenu de la concurrence accrue, il nécessite de ne pas augmenter les charges et de ne pas alourdir les impôts qui pèsent sur les Français.
La solution est donc bien la maîtrise de la dépense. C'est ce travail que Mme la ministre et moi-même effectuons attentivement pour l'exécution du budget 2025 et que nous allons engager dans la préparation du budget 2026.
On nous parle, à juste titre, d'équité et de transformation écologique : celles-ci font évidemment partie de ce que nous voulons continuer de faire. C'est notamment vrai de la transformation écologique. Cependant, cette dernière demande que nous soyons capables d'investir et que nos entreprises puissent se transformer. Or c'est seulement en maîtrisant la dépense publique que nous pourrons financer ce double effort d'équité et de transformation écologique que nous voulons évidemment maintenir.
Michel Canévet a évoqué le courage que tout cela exige. Ce courage devra être collectif. Vous serez naturellement associés à l'effort, mesdames, messieurs les sénateurs, mais le Gouvernement prendra sa part.
Monsieur Barros, j'entends ce que vous dites. Je me permettrai néanmoins de revenir sur ce que vous appelez l'activation de la clause de sauvegarde. Il est vrai que l'Union européenne permet d'activer la clause de sauvegarde pour financer l'effort de défense, mais nous n'allons pas le faire, parce que ce serait de la dette supplémentaire. Or, de dette supplémentaire, nous ne voulons pas !
C'est donc à l'intérieur de l'épure que nous vous proposons que nous mettrons en place l'éventuel effort supplémentaire de défense qui serait nécessaire.
Vous avez raison, madame Lavarde. Tout d'abord, je vous remercie de souligner l'effort réalisé sur les dépenses, auquel vous avez fortement contribué par les travaux que nous avons conduits ensemble. Je veux répéter que le Parlement continuera d'être associé par la suite.
Après les propos de Pierre Barros, je me demandais si je devais revenir sur le sujet de la retenue à la source, sur lequel j'ai eu des échanges fréquents et approfondis avec le rapporteur général de la commission des finances ; votre intervention me conduit à le faire. Je ne veux pas être trop long et trop technique, mais je veux répondre à votre sollicitation.
J'ai évidemment un respect total pour le texte qui a été voté par la commission mixte paritaire et auquel Jean-François Husson a contribué. Sur la base d'un avis du Conseil d'État, le Gouvernement, qui devait prendre une position, a rédigé un mode d'emploi à destination des opérateurs financiers.
Sans entrer dans les détails, je veux dire que, dans la décision que nous avons prise, nous avons voulu respecter deux points.
Le premier est la possibilité, et même la nécessité absolue pour les services des impôts de sanctionner un opérateur qui ferait une opération non conforme au droit et à l'intérêt général pour éviter de façon frauduleuse la retenue à la source.
Cette possibilité existe, quel que soit le marché sur lequel les acteurs opèrent et dans toutes les circonstances. D'ailleurs, le texte que nous avons rédigé ne change en rien les procédures en cours, qui, vous le savez, se déroulent indépendamment des ministres – il est heureux que ceux-ci n'interviennent pas. Nous avons bien vérifié que le dispositif voté n'avait pas d'influence sur les procédures en cours.
Je reviens sur l'arbitrage, tel que je le perçois. Si les opérations financières se font de gré à gré, on connaît forcément la contrepartie et on peut procéder aux vérifications. Mais le plus souvent, sur les marchés réglementés, ces opérations se font au travers d'une place de marché qui, en réalité, en est la contrepartie. Par conséquent, si l'on vend un titre sur une place de marché, comme un titre du CAC 40 sur la place de Paris, on ne sait pas qui l'on a en face de soi, puisque l'acheteur est la chambre de compensation.
J'ai pensé que, dans ce cas, il n'était pas raisonnable, si nous souhaitons que les opérations restent domiciliées à Paris, de faire obligation au vendeur ou à l'acheteur de connaître sa contrepartie, parce que la véritable contrepartie, c'est la chambre de compensation.
En revanche, si, dissimulée derrière cette chambre de compensation, une opération frauduleuse apparaissait, bien évidemment, la possibilité de la sanctionner demeurerait – nous aurions alors besoin de preuves, mais nous avons vu que nous pouvions les trouver dans les e-mails ou les SMS échangés entre les opérateurs. Il va sans dire que nous y tenons, car je veux veiller à la fois à l'équité et aux finances publiques.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie de m'excuser de ce développement un peu long, mais je ne pouvais pas me défiler face à ces deux demandes, notamment celle de Mme Lavarde. Mme la ministre chargée des comptes publics va compléter mon propos.
M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de ce débat de très grande qualité. Je pense que nous partageons beaucoup de choses, même si nous avons aussi des différences d'appréciation, et que c'est un très bon signe sur notre capacité à faire des compromis, car tel est, de facto, l'obligation qui se trouve devant nous.
Monsieur le rapporteur général, vous avez conclu votre propos en nous appelant à la vigilance et au volontarisme face aux aléas. Or je crois que c'est précisément ce qui nous a guidés ces dernières semaines, sous l'autorité du Premier ministre.
Monsieur le président de la commission des finances, vous avez notamment cité le caractère aléatoire des recettes de l'impôt sur les sociétés (IS). Je veux vous dire que les 2 milliards d'euros supplémentaires sont le fruit des observations comptables de fin d'année et qu'ils n'ont pas remis en cause notre appréciation de prudence de 1 milliard d'euros, laquelle vise à tenir compte d'une élasticité mécanique du volume total de l'IS.
L'inflation constitue un autre aléa – vous êtes d'ailleurs assez peu revenus sur ce sujet, mesdames, messieurs les sénateurs, ce qui montre que les temps changent. Le scénario d'inflation est très difficile à prévoir. Ce matin, l'inflation en rythme annuel était de 0,8 %, ce qui est faible par rapport à ce que nous connaissions encore il y a dix-huit mois ou deux ans.
Néanmoins, il est difficile aujourd'hui de complètement apprécier la dynamique d'inflation qui est devant nous.
D'une part, comme vous le savez, les prix du pétrole sont en assez net recul, ce qui joue positivement sur le volume de consommation des ménages, mais pèse négativement sur l'inflation ; d'autre part, les droits de douane doivent, théoriquement, amener à une hausse des prix. On voit bien que, aujourd'hui, les banques centrales et les meilleurs économistes estiment que l'inflation est plus difficile à prévoir. Je tiens à ce que cela soit indiqué dans le compte rendu de ce débat.
Par ailleurs, vous avez tous rappelé que nous avions pris un décret d'annulation. Il s'agit, là aussi, de vigilance et de prudence.
Je veux vraiment vous rassurer : ce ne sont pas des coupes claires. Éric Lombard et moi-même avons annoncé, dès le départ, que, dans la construction du budget, nous demanderions à l'ensemble des ministères, sous l'autorité du Premier ministre, de mettre de côté 0,5% de leur masse salariale et 5,5% de leurs dépenses hors masse salariale. Cependant, ces dépenses pourront être de facto activées si la conjoncture le permet.
Nous avons ainsi créé, dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), une réserve interministérielle de 8,7 milliards d'euros. C'est dans ce cadre que nous annulons, en effet, 2,7 milliards d'euros. Mais c'est parce que nous avons reversé 2,8 milliards d'euros de surgel, de dépenses non engagées, que la réserve peut atteindre 8,7 milliards d'euros !
Cette pratique me paraît respectueuse du Parlement, parce que nous sommes extrêmement transparents et sincères, et c'est, je crois, une bonne méthode dans un monde avec des aléas. La solution de rechange serait de lancer les dépenses et de tout arrêter en cours d'année, mais je crois que ce ne serait ni sincère ni respectueux des Français.
Ce décret d'annulation, je veux le dire, n'est pas le reflet d'une politique d'austérité générale. Quand les dépenses publiques représentent 57% du PIB, je ne crois pas que nous puissions parler d'austérité !
Vous avez dit, monsieur le sénateur Barros, que vous étiez inquiet des coupes claires dans la santé ou l'éducation. Mais reprenons les chiffres du compromis qu'est le budget du pays : avec un objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) à 3,4% et 1 milliard d'euros de plus pour l'hôpital, on ne peut pas parler d'austérité générale ! Pour l'éducation, vous savez, grâce aux annonces de la ministre d'État, ministre de l'éducation nationale, que nous avons des ambitions en matière de recrutement, qui doit être beaucoup plus précoce, ou encore de renouvellement de la formation.
On ne peut donc pas dire aujourd'hui que l'austérité soit générale. On peut débattre des mesures ; on peut considérer qu'elles ne sont pas bonnes. Mais, budgétairement, je ne saurais laisser parler d'austérité générale pour un pays où les dépenses publiques représentent 57% du PIB.
Nombre d'entre vous ont parlé des collectivités et des relations entre ces dernières et l'État. Je veux répéter ce que nous avons dit en réponse à une question au Gouvernement tout à l'heure : nous voulons donner de la prévisibilité aux collectivités.
Nous voulons mettre fin à cette pièce de théâtre qui commence en général le premier mardi d'octobre, où l'on sort du chapeau, tel un lapin, un chiffre magique, auquel tout le monde doit se conformer. Cette situation est totalement ingérable pour les élus, quelle que soit la collectivité où ils siègent et la durée de leur mandat.
Il est légitime que les collectivités nous demandent d'y voir clair sur l'endroit où nous allons. Cet objectif, nous le connaissons : c'est un déficit à 3% du PIB en 2029. De nouveaux maires seront élus l'année prochaine. Il est de notre devoir et de notre responsabilité de donner à ces nouveaux élus de 2026 de la visibilité sur au moins un demi-mandat. C'est ce que nous allons construire dès la semaine prochaine, autour de François Rebsamen.
De même, nous devons aux collectivités moins de normes, car celles-ci entraînent des dépenses contraintes. C'est sens des rapports de Boris Ravignon et d'Éric Woerth ou encore du lancement du Roquelaure de la simplification. Je crois que cela va dans le bon sens.
En tout état de cause, monsieur le sénateur Sautarel, le mot " spoliation " ne me semble pas correspondre à la relation entre l'État et les collectivités.
Premièrement, je rappelle que les Français n'ont qu'un porte-monnaie ! Nous ne spolions personne : nous gérons tous, avec responsabilité, l'argent des Français.
Deuxièmement, la spoliation serait attestée par l'incapacité pour les collectivités à mener leurs politiques publiques. Or les données que nous présenterons mardi prochain montrent que l'immense majorité des communes ont des ressources tout à fait stables, que l'immense majorité des régions ont des ressources tout à fait stables et que les EPCI ont des ressources tout à fait stables, même si, oui, on le sait, il y a un enjeu pour les départements.
L'an dernier, la dépense publique a augmenté, en volume, de 2% au total, avec une croissance à 0,7% pour l'État, à 3,1% pour les collectivités et à 3,6% pour la sécurité sociale. Il n'y a donc pas de spoliation. Je le dis ici très fortement : ne nous éloignons pas de la réalité.
Nombre d'entre vous, surtout du côté gauche de cet hémicycle, ont parlé des recettes, nous appelant à en trouver. Or les prélèvements obligatoires et les recettes représentent déjà 51,3% de PIB ! C'est un record parmi tous les pays comparables au nôtre. (M. Grégory Blanc proteste.)
M. Pascal Savoldelli. Pas au niveau européen !
Mme Amélie de Montchalin, ministre. Ce taux n'est supérieur dans aucun pays européen, sauf peut-être en Suède ou en Finlande. Il serait à mon avis fallacieux de faire croire aux Français que c'est en augmentant ce ratio que nous allons trouver une solution.
Je pense qu'il est utile que nous examinions les dispositifs qui mitent et minent l'impôt et que nous nous penchions sur les niches fiscales, qui ont été très dynamiques dans certains cas. Vous le savez, je suis prête à mener ce travail. Nous devons également examiner si, dans certains cas, il y a un enjeu d'élasticité à la croissance. Mais, honnêtement, nous pensons que la conjoncture ne permet pas de créer de nouveaux impôts ni d'augmenter le taux des impôts existants.
Quelles sont, en bref, les perspectives pour 2026 ?
Monsieur Delahaye, vous avez raison : si nous avions maintenu la croissance de nos dépenses de fonctionnement à un niveau qui ne dépasse pas la croissance effective de l'économie – un principe auquel nous voulons vraiment nous tenir –, nous aurions aujourd'hui un déficit bien plus réduit. Ainsi, dans la perspective pluriannuelle dont nous voulons nous doter, les dépenses de fonctionnement n'augmentent pas plus vite que la croissance.
Si nous avions respecté cette règle, nous n'aurions pas à économiser 120 milliards d'euros aujourd'hui. Je crois donc que c'est une bonne boussole. C'est du pragmatisme, pas de l'austérité. Que les dépenses n'augmentent pas plus vite que la croissance paraît un principe sain.
Un deuxième principe doit être de bien répartir l'effort, madame la rapporteure générale. Vous avez demandé la répartition de l'effort entre sous-secteurs. Il nous semble – d'autres partagent ce point de vue – que nous ne pouvons pas demander de nouveau l'an prochain à l'État d'assumer près des trois quarts de l'effort de réduction du déficit, comme il le fait cette année. Ce serait un effort trop important et mal réparti. Il nous faut mieux le partager entre la sécurité sociale, les collectivités et l'État.
Un troisième principe – je viens d'en parler – doit être de s'interroger sur les niches fiscales. Les situations de rente minent l'impôt. Supprimons de nombreuses niches et baissons les impôts pour tout le monde, et pas seulement pour quelques-uns.
M. Vincent Delahaye. Très bien !
Mme Amélie de Montchalin, ministre. Un quatrième principe doit être de réfléchir à l'organisation de l'État, que nombre d'entre vous ont évoquée.
Comme l'a dit Éric Lombard, le Premier ministre a lancé une revue méthodique, ministère par ministère, mission par mission. Quelles sont nos priorités ? Comment sommes-nous organisés ?
Au-delà des agences et des opérateurs qui gèrent de l'argent public au nom des ministères et de l'État, sur lesquels travaille une commission d'enquête de votre assemblée, il faut aussi réfléchir à la relation entre l'État et ses services déconcentrés – je sais que vous y êtes très attachés –, pour qu'elle soit plus efficace et pour que les préfets et l'organisation territoriale de l'État soient davantage au service des politiques publiques.
Il faut aussi se pencher sur les autorités administratives qui, elles, sont des régulateurs. Nous ne parlons pas de la même chose quand nous parlons des comités en amont de la fabrique de la loi et de la norme, des agences et des opérateurs qui gèrent de l'argent public, des autorités administratives et de l'État déconcentré.
Au reste, les leviers sont différents en termes de dépenses publiques. Je tiens à dire que, pour les agences et les opérateurs, il existe deux leviers d'économies : les dépenses de fonctionnement, d'où les enjeux de fusion et de rapprochement, qui ne permettraient cependant de gagner que quelques milliards d'euros ; et, surtout, le rapprochement des dépenses d'intervention, pour y gagner en clarté et éviter les doublons, les redondances et les enchevêtrements.
Le dernier point que je souhaite aborder est la méthode. La semaine prochaine, il sera question des collectivités. Au mois de juin auront lieu à la fois la remise du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui sera un moment important, et un point d'étape sur la refondation de l'action publique que le Premier ministre veut conduire. En juillet auront lieu des annonces sur notre calendrier.
Nous croyons à la démocratie sociale. À cet égard, je tiens à vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous ne lançons pas de ballons d'essai. Le débat sur les retraites qui nous a beaucoup animés ces derniers jours, c'est simplement le constat que le Premier ministre a confié aux partenaires sociaux une réflexion sur les pensions.
Dans le cadre du conclave, qui est, je crois, connu…
M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Il y en a deux en ce moment ! (Sourires.) Il ne faut pas se tromper…
Mme Amélie de Montchalin, ministre. De fait, le 7 mai s'en ouvre un autre à Rome… Pour ma part, je parle bien de celui qui se tient sous la houlette de M. Marette, qui est laïque et qui est dédié à l'avenir des retraites.
Dans le cadre de ce conclave, le Mouvement des entreprises de France (Medef), la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), le Conseil d'orientation des retraites et les syndicats discutent de la répartition de l'effort entre actifs et retraités et d'un certain nombre de mesures, dont ce fameux abattement qui a fait la une des journaux et dont je veux dire ici devant vous que mon projet de ministre n'est pas de le supprimer – en revanche, mon rôle de ministre est de ne pas interdire les débats.
Nous leur avons donné carte blanche, avec un seul objectif : rétablir l'équilibre d'ici à 2030.
Vigilance et volontarisme : pour réussir, dans notre pays fragmenté, nous devons associer l'ensemble des partenaires sociaux, des parlementaires et des forces vives. Nous n'avons pas le monopole des idées ni celui des solutions. Par ailleurs, nous devons, à mon avis, écouter largement les propositions.
Viendra ensuite le temps de la décision, mais je pense que nous déciderons collectivement beaucoup mieux si nous écoutons tous ceux qui, comme vous, veulent contribuer aujourd'hui au rétablissement des comptes publics.
M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Au travail !
M. le président. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur le rapport d'avancement annuel sur le plan budgétaire et structurel de moyen terme 2025-2029.
source https://www.senat.fr, le 7 mai 2025