Texte intégral
M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons les travaux de notre mission d'information en accueillant M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique, deuxième membre du Gouvernement à être entendu par notre mission d'information, après M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, le 7 avril, et avant Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, le 2 juin.
Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.
Les lois Montagne et Littoral ont été conçues avec notamment un objectif de protection de l'environnement et des paysages : leur apport dans ce domaine est reconnu et salué par tous.
Nos travaux nous ont également montré la fragilité des territoires littoraux et montagnards qui sont aujourd'hui confrontés à des enjeux vitaux liés au dérèglement climatique : notre mission d'information a ainsi organisé le 31 mars une table ronde sur le sujet ; elle a aussi pu constater les effets du dérèglement climatique, lors de son déplacement de la fin du mois d'avril dans les départements de l'Isère et des Hautes-Alpes, en visitant le hameau de La Bérarde touché par une catastrophe climatique en juin 2024 ou en se rendant sur le glacier de la Girose.
Nous vous remercions, monsieur le ministre, de vous être rendu disponible pour nous faire part de votre appréciation du bilan des lois Littoral et Montagne, de leurs apports et des éventuelles difficultés qu'elles soulèvent, ainsi que de votre point de vue sur les nouveaux enjeux auxquels les territoires littoraux et montagnards sont confrontés.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je suis très heureux que nous puissions échanger avec vous, monsieur le ministre, car le changement climatique, s'il concerne tout le territoire national, affecte particulièrement nos territoires littoraux et de montagne.
Quel bilan tirez-vous des lois Montagne et Littoral ? Ces deux lois ont été adoptées il y a une quarantaine d'années et nous savons - ce n'est pas faire offense à nos prédécesseurs que de l'indiquer - que le changement climatique et les besoins d'adaptation qui en découlent n'ont pas nécessairement été intégrés dans leurs réflexions. Vous aurez sans doute relevé que notre mission d'information comporte dans son intitulé la notion de « différenciation », qui constitue le fil rouge de nos travaux. Aussi, j'aimerais que vous intégriez dans vos réponses ce principe auquel nous tenons particulièrement.
J'aimerais vous entendre sur trois thématiques.
Premièrement, concernant la prévention des risques, considérez-vous que nos outils sont aujourd'hui adaptés aux enjeux, tant en montagne - je pense aux stratégies territoriales pour la prévention des risques en montagne (STePRIM) - que sur le littoral - par exemple avec les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte (SLGITC) ?
Lors du déplacement, en avril, d'une délégation de notre mission d'information en Isère, nous avons visité le hameau de La Bérarde. Nous avons pu y constater les conséquences d'un aléa climatique intense. Nous savons que les phénomènes climatiques s'intensifieront à l'avenir et que leur récurrence croîtra : quelles sont les pistes et les travaux de votre ministère à ce sujet, pour protéger nos territoires et nos populations ?
Deuxièmement, concernant les besoins d'adaptation du territoire au changement climatique, en dehors des besoins d'ingénierie bien connus de tous, quelles sont les réflexions de votre ministère sur l'inhabitabilité de certains territoires ainsi que sur l'exode urbain climatique ou les mobilités qui y sont liées, qu'il s'agisse de déplacements temporaires d'une population vers un lieu au climat plus favorable ou de déplacements permanents ?
Troisièmement, j'aimerais vous entendre sur la simplification des règles et procédures applicables aux projets en zones de montagne et littorales. Plusieurs élus locaux et porteurs de projets enlisés dans de longs contentieux environnementaux nous ont fait part de leur désespoir. Le ministère a-t-il des pistes d'amélioration et de simplification pour sécuriser les porteurs de projets ou au moins réduire les délais ? Je tiens à saluer les dispositions des lois sur l'organisation des jeux Olympiques de 2024 et de 2030, qui favorisent les initiatives sans porter atteinte aux libertés individuelles et à la possibilité de recours. Alors que les établissements bancaires subordonnent désormais souvent leur concours financier à la purge des contentieux, les porteurs de projets deviennent, à juste raison, de plus en plus frileux, ce qui a pour conséquence de nuire au développement de nos territoires littoraux et de montagne. Quels sont vos pistes de travail sur ce sujet ?
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Merci de votre invitation et de l'intérêt que vous portez aux lois Littoral et Montagne, qui sont essentielles à la différenciation. Quarante ans après leur adoption, ces deux lois ont résisté aux modes, aux cycles électoraux, aux pressions foncières et aux intérêts de toute nature. C'est rare ! Il est indispensable de rappeler que ces textes ont été conçus dans un contexte très différent du nôtre, celui des années 1960-1970, au cours desquelles les zones littorales et montagnardes subissaient une urbanisation débridée, souvent anarchique, qui dégradait durablement les paysages et exposait la population à des risques croissants.
L'intuition fondatrice de vos prédécesseurs, qui ont voté ces lois, s'avère aujourd'hui d'une prescience remarquable. En imposant l'urbanisation en continuité de l'existant, en sanctuarisant les espaces remarquables, en luttant contre le mitage, ils ont posé les bases d'une politique de sobriété foncière qui a préservé des dizaines de milliers d'hectares de terres agricoles et d'espaces naturels et a garanti l'accès libre au rivage. Ces lois ont organisé le développement des territoires de montagne sans sacrifier ni l'agriculture, ni les paysages, ni la sécurité des populations, bien au contraire. Surtout, elles ont constitué un formidable levier de résilience face au changement climatique, en limitant la construction en zone inondable, dans les espaces exposés au recul du trait de côte, à proximité des torrents et des couloirs d'avalanche. Vos prédécesseurs l'ont fait par instinct de protection des milieux ; nous devons continuer à le faire, par devoir de lucidité face aux risques.
Parmi les principaux risques, le recul du trait de côte constitue un enjeu majeur, puisque le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) estime que plusieurs dizaines de milliers de logements seront exposés d'ici à 2100 à un risque d'érosion côtière significatif. La loi Climat et Résilience a pris acte de cette réalité en créant des outils de recomposition spatiale du littoral. Force est de constater, cependant, que leur mise en oeuvre reste encore balbutiante, notamment faute de cartographie fiable à l'échelle locale. Les communes concernées doivent, dans les cinq à dix prochaines années, produire des cartes précises qui permettent à chacune de savoir ce qu'elle peut construire, où et pour combien de temps. C'est le travail que nous devons mener conjointement, avec les outils de politiques publiques adéquats, notamment du fonds Vert.
Je veux mentionner une avancée concrète sur le trait de côte : la publication, en avril, du décret relatif à la consignation, qui permet de délivrer un permis de construire temporaire dans la bande des 30-100 ans, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) finançant la future obligation de déconstruction et s'engageant à se substituer au particulier s'il ne s'y soumettait pas.
S'agissant des risques naturels, les événements climatiques de ces dernières années - vous avez évoqué celui survenu à La Bérarde - rappellent que la montagne n'est pas un espace figé, puisque les zones exposées aux torrents, aux glissements de terrain et aux avalanches se redéfinissent. Les plans de prévention des risques naturels (PPRN) doivent évidemment suivre cette évolution. C'est une responsabilité que l'État prend afin de protéger nos territoires et les familles qui y habitent.
Pour le littoral, nous allons franchir une étape supplémentaire, puisqu'un nouveau décret et un nouvel arrêté vont rehausser le référentiel d'élévation du niveau de la mer pris en compte dans les plans de prévention du risque de submersion marine. Ce référentiel sera désormais à plus 90 centimètres à horizon 100 ans en métropole. Cela signifie que localement, l'État amplifiera son effort de couverture des communes exposées à ce risque naturel majeur et révisera à terme les plans déjà approuvés pour prendre en compte ces nouvelles connaissances. Les préfets agiront en concertation avec les collectivités, comme c'est déjà le cas. C'est une avancée majeure pour les populations, compte tenu de l'érosion évidente du trait de côte.
Je n'évoque pas le risque d'inondation, sur lequel votre chambre a récemment formulé des propositions fructueuses.
Je voudrais, en revanche, évoquer un dernier point, s'agissant des risques naturels : la valorisation énergétique. En effet, la montagne et le littoral sont des milieux où les énergies renouvelables présentent un fort potentiel. La loi relative à l'accélération de la production des énergies renouvelables de 2023 a prévu des dérogations ciblées pour permettre leur déploiement dans ces zones. Nous considérons que ces dérogations sont justifiées.
Plus largement, il me semble que les lois Littoral et Montagne sont parvenues à un équilibre délicat entre la préservation de l'environnement et des écosystèmes, la lutte contre le risque et la poursuite du développement économique et touristique. Ces lois n'ont pas mis les territoires littoraux ou de montagne sous cloche - et c'est une bonne chose. L'urbanisation y est plus rapide que dans bien d'autres territoires et les communes littorales représentent environ 3 % des communes françaises pour 10 % des habitations.
Notre droit prévoit de nombreuses dérogations au principe d'urbanisation en continuité. Certaines sont présentes depuis l'origine de ces lois ; d'autres ont été ajoutées, notamment dans la loi Montagne II, sur les installations de panneaux photovoltaïques, les constructions agricoles et les installations nécessaires à la sécurité civile. Nous jugeons que ces dérogations ciblées, justifiées et encadrées sont essentielles. Nous pourrions peut-être réfléchir conjointement à d'autres dérogations de ce type, mais il nous semble que des assouplissements généraux risqueraient de fragiliser l'architecture d'ensemble de ces deux lois, étant entendu que les territoires ultramarins et les îles non interconnectées bénéficient par ailleurs - et c'est bien légitime - d'un éventail de dérogations encore plus large pour tenir compte de leurs contraintes spécifiques.
Les services de l'État, qu'il s'agisse de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) ou des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), doivent sans doute mieux aller vers les élus locaux pour que chacun tire profit de l'ensemble des dérogations qui figurent dans notre droit. Nous pouvons progresser en rappelant toutes les marges de manoeuvre qu'offre le droit existant et en outillant mieux les élus locaux pour qu'ils s'en emparent.
Il existe un outil que nous utilisons encore trop peu : la planification. La loi Élan, en 2018, a introduit la possibilité de construire dans des secteurs déjà urbanisés en zone littorale via les schémas de cohérence territoriale (Scot). Malgré des effets satisfaisants, ce dispositif reste sous-utilisé. La bonne réponse à la demande de souplesse n'est pas, à notre sens, la dérogation individuelle accordée au cas par cas, mais bien la planification, qui permet une approche cohérente et opposable à l'échelle d'un territoire, offre aux élus une capacité d'action renforcée inscrite dans un cadre protégeant l'intérêt général, et assure la sécurité juridique de leurs décisions.
Des évolutions ultérieures sont évidemment envisageables. Si le Gouvernement est prêt à les examiner avec vous, elles doivent se faire d'abord en concertation. Il sera impossible de procéder à des évolutions sans un dialogue approfondi avec l'ensemble des représentants des territoires et des acteurs économiques. De ce point de vue, votre mission d'information est précieuse. Par ailleurs, il faudra le faire en cohérence, notamment avec le zéro artificialisation nette (ZAN), ces évolutions devant s'inscrire dans un cadre global, qui intègre le ZAN, mais aussi la prévention des risques naturels au sens large et, bien sûr, la transition énergétique.
Monsieur le rapporteur, un décret récent permet de gagner beaucoup de temps sans aucunement renier les exigences environnementales, en supprimant le double degré de juridiction en matière de contentieux environnemental : il fait gagner environ un an. Il donne également la possibilité d'ester en justice contre les recours abusifs. Cela ne remet nullement en cause le droit de recours, mais permet d'éviter des contentieux infondés.
À la suite de l'adoption de la loi relative à l'industrie verte, qui a harmonisé les procédures de consultation du public et d'autorisation et d'évaluation environnementales, nous avons demandé aux services déconcentrés de s'y référer pour aller plus loin encore. Nous sommes passés d'environ 16-17 mois d'instruction de l'évaluation environnementale à 8-9 mois. Nous sommes convaincus qu'il reste encore des marges de manoeuvre, tout d'abord en renforçant l'aller-vers les porteurs de projets, surtout pour les 152 projets défendus par le Président de la République, mais aussi en harmonisant les pratiques entre services déconcentrés de l'État. Fonder une doctrine commune permet d'aller beaucoup plus vite. Nous menons aussi un travail sur l'harmonisation des pratiques des autorités environnementales, régionales et nationale. Je songe notamment aux projets photovoltaïques et, demain, aux data centers.
S'agissant du recul du trait de côte, j'ai déjà dit combien la cartographie me semble absolument clé pour identifier le risque et définir, à l'échelon territorial, des stratégies de relocalisation. J'ai également évoqué la consignation et la responsabilisation des propriétaires individuels, ainsi que l'appui du fonds Vert pour mener la cartographie, et du fonds Barnier pour conduire les stratégies d'adaptation, s'appuyant prioritairement sur des solutions fondées sur la nature.
L'inhabitabilité et l'exode urbain relèvent de l'aménagement du territoire et donc de Mme Gatel. Ce que je peux dire, c'est qu'il faut travailler fortement sur l'adaptation. Nous avons demandé aux préfets que la moitié du fonds Vert soit destinée à des actions d'adaptation. En effet, l'une des réponses à l'inhabitabilité repose sur les stratégies d'adaptation grâce aux outils politiques du fonds Vert, et notamment la disposition introduite par le Sénat relative aux plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), qui permettent de mieux dessiner encore cette stratégie au niveau local.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur le ministre, pourriez-vous être plus précis sur les difficultés procédurales rencontrées sur le terrain ? Tant que tous les recours n'ont pas été purgés, les banques ne prêtent pas aux porteurs de projet. Quelles sont vos pistes pour les aider, surtout dans les territoires de montagne ? Il s'agit de trouver un équilibre entre préservation contre les aléas climatiques et développement économique.
Vous avez plaidé contre le cas par cas et pour une vision transversale du développement local. La Corse dispose d'un outil intéressant, le plan d'aménagement de développement durable et d'urbanisme de la Corse (Padduc), qui permet, dans des territoires de montagne et littoraux, de donner plus de marges de manoeuvre aux élus locaux. Le Padduc pourrait-il être décliné ailleurs ?
Comment appréhendez-vous le rôle des commissariats de massif pour décliner les politiques d'accompagnement et de développement des territoires de montagne ? Envisagez-vous d'offrir cet outil, largement apprécié dans les territoires de montagne, aux zones côtières ? Quelle est votre réflexion en matière d'ingénierie territoriale et d'accompagnement des territoires par l'État, vis-à-vis des zones littorales ?
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - On ne peut pas et on ne doit pas vivre dans un monde sans recours. Je ne suis pas certain qu'il y ait d'étape ultérieure à la suppression du double degré de juridiction qui soit compatible avec le respect du contradictoire, auquel nous sommes attachés. Si des banques ne prêtent pas tant qu'il reste un recours, cela pose en effet problème aux porteurs de projet, mais le mieux que nous puissions faire est de réduire le délai d'instruction du recours par les cours administratives d'appel - et c'est déjà ce que nous faisons - et de donner la possibilité d'ester en justice contre le dépositaire d'un recours abusif. Je ne vois pas comment aller plus loin sans nier à la partie adverse son droit au recours. En revanche, nous pouvons envisager un accompagnement individuel sur chaque projet, si une collectivité est partie prenante, de la CDC et de la Banque des territoires, qui se substitueraient aux banques pour assurer le financement du projet, le temps du recours.
La Corse est l'exemple d'un territoire soumis à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral. Cette superposition peut induire une redondance. Le Padduc peut permettre d'identifier des secteurs déjà urbanisés, ouverts à la densification, et des secteurs où le principe de continuité de la loi Littoral ne s'applique pas, en dehors des espaces proches du rivage. Le Padduc n'écarte pas toute la loi Littoral mais seulement son principe de continuité. Peut-on aller plus loin, pour éviter tout doublon ? Certainement. Toutefois, nous devons garder à l'esprit que les dispositions relatives au littoral sont plus protectrices que celles relatives à la montagne. La suppression de la superposition ne doit pas se faire au détriment des exigences environnementales prévues.
Les commissariats de massif sont hors de mon champ de compétence. Je préfère vous renvoyer vers Mme Gatel.
M. Sébastien Fagnen. - Je voudrais aller du général vers le particulier. Envisagez-vous que l'application de la loi Littoral puisse passer du champ administratif au champ géographique ? Cette notion a été introduite dans la loi Climat et Résilience, avec les dispositions que vous avez évoquées tout à l'heure, monsieur le ministre, sur les zones 0-30 ans et 30-100 ans de recul du trait de côte. Il n'y aurait pas d'effet de sururbanisation sur les parties qui ne seraient pas concernées par l'exposition au risque de recul du trait de côte, puisque la législation en vigueur sur le ZAN pourrait prémunir les communes littorales de tout effet d'aubaine. La loi Littoral prendrait ainsi en compte la vie de nos littoraux, notamment dans leur dimension agricole.
La table ronde précédant votre audition s'est conclue par une évocation du pastoralisme. Dans la baie du Mont-Saint-Michel, un berger doit démolir avant l'été la bergerie qu'il a construite, à la suite de différents recours, alors même que les moutons de prés-salés concourent au maintien de la biodiversité dans la baie du Mont-Saint-Michel. C'est Kafka chez Ubu Roi ! La loi Littoral prévoit des dispositions qui apparaissent insuffisantes puisque le berger a besoin d'un bâtiment dont la surface est plus élevée que ce qu'elle permet. En outre, le bâtiment est parfaitement réversible, puisqu'il est en bois sur de la terre battue. Cette situation illustre la limite d'une bonne application de la loi Littoral, avec des appréciations juridiques qui, malheureusement, montrent que l'enfer est pavé de bonnes intentions. In fine, on contrarie un objectif écologique tout en obérant l'activité agricole sur des territoires qui en ont immensément besoin.
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Adopter une approche géographique : pourquoi pas ? Actuellement, les communes littorales sont soumises, dans leur intégralité, à la loi Littoral. Par conséquent, des communes situées géographiquement au même niveau que celles-ci, mais qui n'ont pas de bande littorale, n'y sont pas soumises, ce qui peut engendrer une incompréhension. On pourrait imaginer que la loi ne s'applique que dans une bande littorale d'un certain nombre de kilomètres. Toutefois, compte tenu de l'érosion du trait de côte, je crains que cette nouvelle cartographie ne devienne un mauvais support de politiques publiques, et, à terme, ne crée une insécurité juridique pour les communes. La loi Climat et Résilience a déjà prévu des dérogations à l'application du ZAN en zone littorale et en zone de montagne. Il appartient aux régions de décliner leurs documents d'urbanisme pour que les communes puissent bénéficier de ces dérogations.
La loi Littoral n'interdit pas les activités agricoles. Évidemment, on peut adopter une approche au cas par cas des activités qui seraient empêchées. Travaillons-y de concert.
Le cas d'espèce que vous évoquez me semble affecté par un contentieux qui n'est pas lié uniquement à la loi Littoral, mais aussi à la nature et à la taille du projet.
M. Jean Bacci. - Je voudrais évoquer un problème mis en évidence par nombre de nos collègues soumis à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne : dans certaines communes, la forêt arrive en bordure du littoral. Ces communes doivent entretenir leur forêt, pour l'exploiter mais aussi la protéger du feu. Or, l'ouverture de pistes de défense des forêts contre l'incendie (DFCI) et de pistes d'exploitation pose parfois problème.
Sur les territoires ayant de grandes pentes, on aura certainement besoin à l'avenir de défricher d'anciens territoires agricoles devenus forestiers. La loi Littoral ne posera-t-elle alors pas problème ?
M. Jean-Claude Anglars. - Ma question porte sur le ZAN et les bâtiments agricoles d'élevage. En 2024-2025, nous avions essayé de convaincre la DHUP de décompter les bâtiments agricoles construits à partir de 2031 des surfaces artificialisées. Sinon, les maires seraient obligés de choisir entre un bâtiment agricole et trois maisons. Où en êtes-vous ? Cette disposition votée a été supprimée, car considérée comme cavalier législatif.
Nous avons gagné le fonds Vert au Sénat, au motif suivant : on ne peut pas prôner la réduction de l'artificialisation sans créer le fonds Vert, qui reprend les lignes budgétaires inutilisées du fonds Friches. La Première ministre Borne avait reconnu que la méthode utilisée pour le fonds Friches n'était pas bonne. Or, cette méthode consistait à donner une enveloppe, assortie de règles, à chaque préfet de département. Vos propos relatifs à l'enveloppe du fonds Vert m'inquiètent, monsieur le ministre !
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Les pistes DFCI constituent un outil essentiel de prévention et de lutte contre les incendies de forêt. La loi Littoral prévoit une exception explicite pour ce type d'ouvrages. Par définition, ces pistes répondent à une logique d'implantation là où le risque d'incendie l'exige. Leur construction n'est pas interdite. Je suis à votre disposition, si vous avez connaissance d'exemples de non-application de la loi.
Il ne s'agit pas de reprendre la gestion du fonds Vert au niveau étatique. L'enveloppe du fonds Vert s'accompagne chaque année de cahiers à destination des préfets. Cette année, en supposant qu'un certain nombre de projets y correspondent, nous souhaitons que 50% des 850 millions d'euros du fonds Vert soient alloués à des projets d'adaptation au changement climatique, contre seulement 20% à 30% aujourd'hui.
S'agissant du ZAN, au-delà des éléments de souplesse d'appréciation qui figurent déjà dans la loi Littoral et la loi Montagne, il existe également la garantie communale, qui offre de la souplesse. Elle permet une mutualisation au niveau intercommunal.
Vous aurez à examiner prochainement la loi d'urgence agricole, qui prévoit que les compensations environnementales se fassent prioritairement sur des terres peu fertiles ou infertiles, libérant en cela des espaces agricoles.
Mme Frédérique Espagnac. - Le rapporteur a évoqué les commissaires de massif et les difficultés sur le contrat de plan État-région (CPER). Au Sénat, nous avons rétabli les crédits pour la montagne qui devaient être supprimés. Je suis ravie d'entendre vos propos sur le fonds Vert : la montagne, comme le littoral, devait en bénéficier. En 2021, à la suite du covid, a été lancé le plan « Avenir montagne » (PAM). À l'époque, Bérengère Abba en avait été partie prenante. Ce PAM a été très utile dans le travail de réflexion sur l'aménagement des massifs, mais au moment de transformer l'essai par des investissements, il n'a pas été renouvelé alors que beaucoup appelaient à un acte II. Seriez-vous prêt à soutenir cet acte II, pour adapter nos territoires de montagne au changement climatique ? L'État s'est investi pendant trois ans sur le PAM ; or, au terme de la réflexion, la transformation n'a pas pu se faire.
Non, la loi Montagne n'est pas souple : son acte II a réduit fortement les autorisations administratives relatives à l'urbanisme. Bon nombre de communes, ces dix dernières années, n'ont eu droit qu'à un permis de construire, voire aucun. Leurs maires ont adopté un comportement plus vertueux. Comme l'a dit Jean-Claude Anglars, il est essentiel que l'on n'ait pas à choisir, demain, entre construire ou aménager du logement d'un côté et favoriser une activité agricole de l'autre. Je le répète : la loi Montagne II n'a pas entraîné un assouplissement, mais des restrictions.
Mme Jocelyne Antoine. - Nous n'avons pas encore parlé des grands lacs intérieurs, au nombre de 18. Tous ne sont pas de montagne ; il en existe cinq en plaine, dont trois dans ma région du Grand Est : le lac du Der, les lacs de la forêt d'Orient et le lac de Madine, dans la Meuse. Ce sont des lacs artificiels. Le lac du Der permet la régulation du niveau de la Seine afin d'éviter des inondations en région parisienne ; le lac de Madine a été créé comme réserve d'eau potable pour la métropole de Metz. Ces lacs aménagés dans des zones extrêmement rurales et peu denses sont soumis, du fait de leur surface, à la loi Littoral. Les cinq villages implantés autour du lac de Madine, qui comptent moins de 500 habitants, voire moins de 100 habitants, ne sont pas forcément sur le rivage. Une petite zone touristique a été aménagée au bord de l'eau, avec un camping, notamment. Or, la loi Littoral pose de grandes difficultés car il est impossible d'aménager ce type de zones qui ne sont pas inscrites dans une continuité urbaine - les villages sont parfois à trois kilomètres. Nous ne rencontrons pas d'opposition frontale des associations environnementales aux projets d'aménagements touristiques, qui ne sont pas de grande envergure. Cependant, nous nous heurtons à des résistances des services de l'État, dans le cadre de l'élaboration des nouveaux documents d'urbanisme. La loi 3DS permet pourtant une forme de différenciation. Peut-on, dans certains cas, dialoguer avec le Gouvernement pour appliquer la différenciation à de tels projets, sachant que les territoires ont travaillé conjointement avec les services de l'État ? Les grands lacs constituent un cas atypique, sans risque d'érosion du trait de côte ni de submersion marine.
Il s'agit de faire cohabiter développement économique et respect de l'environnement.
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Les exigences des deux lois, Littoral et Montagne, ne sont pas les mêmes.
Les crédits relatifs à la montagne ne relèvent pas du ministère de la transition écologique, mais de celui de l'aménagement du territoire.
Mme Frédérique Espagnac. - Les crédits du PAM en relevaient.
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Je ne suis pas opposé à une réflexion sur la superposition et la redondance des lois Littoral et Montagne, pour des communes soumises aux deux. En l'état actuel du droit, il est logique que les services de l'État se réfèrent à la loi Littoral. La différenciation prévue par la loi 3DS ne trouve pas matière à s'appliquer. En effet, le principe qui s'applique est celui de l'urbanisation au-delà de la bande de 100 mètres. Il existe d'ailleurs un effet de seuil pour les lacs, selon que leur surface est supérieure ou inférieure à 1 000 hectares, qui représente une source de difficultés pour les collectivités locales. Ce que l'on peut faire, à droit constant, c'est la planification, de manière à favoriser les projets. Si nous voulons autoriser des projets dans cette bande, il faudra modifier la loi. J'appelle à la vigilance sur l'articulation entre la loi Montagne et la loi Littoral, sinon je crains une accentuation de la complexité pour les élus locaux, qui ne sauraient pas à quelle loi se référer.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - C'est moins la superposition des deux textes qui pose problème que l'application totale de la loi Littoral dans un territoire de plaine. Il faut distinguer l'océanique du lacustre. Certains lacs ont une cote de niveau correspondant à leur exploitation hydro-électrique. Ces lacs artificiels, voire industriels, ont connu ensuite un développement touristique. Quelque 80 % des rives du lac de Serre-Ponçon sont ensauvagées. Le gérant d'un camping du bord du lac doit acheter des structures gonflables à installer sur le lac car il ne peut pas aménager sa piscine pour répondre aux souhaits de la clientèle. On marche sur la tête !
Il existe une différenciation territoriale liée aux différences d'interprétation de l'administration. En fonction des Dreal, des directions départementales des territoires (DDT) et des préfets, les réponses diffèrent, ce qui entraîne des risques jurisprudentiels énormes. Un travail doit être mené dans l'appareil d'État pour que les réponses soient les plus harmonieuses et coordonnées possibles.
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Je souscris pleinement à ces propos. Cela suppose la définition d'une nouvelle réglementation applicable à ces territoires qui ne sont ni littoraux ni montagnards à proprement parler. Nous devons pouvoir progresser sur l'harmonisation. En revanche, la loi 3DS ne trouvant pas à s'appliquer en la matière, il est difficile de déroger au droit existant. Par définition, autour d'un plan d'eau de plus de 1 000 hectares, on ne pourra qu'appliquer les critères prévus par la loi.
Je suis ouvert à travailler à des adaptations pour ces territoires.
M. Stéphane Sautarel. - Je partage tout ce qui a été dit sur les lacs de barrage.
L'interprétation de la continuité territoriale pose problème. Les textes ne sont peut-être pas suffisamment clairs. Sans avoir besoin de recourir à la loi 3DS, on pourrait apporter des réponses. La jurisprudence va parfois bien au-delà de la loi.
Autre problème, contre lequel je me bats depuis plusieurs années : le calcul des fameux 1 000 hectares. Beaucoup de lacs de barrages font 1 050 hectares. Si l'étiage descend à 950 hectares, on n'a plus de problème ! Je sais que cette solution a été employée en Lozère.
En zone de montagne, on a un sentiment de double peine. Tout d'abord, la combinaison des lois Montagne et Littoral crée des problèmes, notamment dans des communes très étendues qui ont des projets urbanistiques très éloignés du rivage. Ensuite, le ZAN pénalise nos territoires vertueux. Sans avoir l'ambition d'une loi Notre-Dame, ne peut-on envisager des lois particulières pour ces territoires ?
On comprend parfaitement l'importance de la prévention des risques en montagne, mais il faut prendre la mesure des coûts qu'elle engendre. Certaines communes ne trouvent pas les financements nécessaires. Par ailleurs, les plans de prévention des risques freinent leur développement. Là encore, c'est la double peine.
M. Guillaume Gontard, président. - L'article 8 de loi Montagne de 1985 prévoyait une différenciation par massif qui n'a jamais été mise en place.
Quelque chose dysfonctionne, dans l'application de la loi Montagne aux lacs artificiels. On applique des mesures qui ont tout leur sens sur le littoral maritime à des territoires qui n'ont pas les mêmes spécificités.
Frédérique Espagnac a évoqué les financements. Lors de nos déplacements, notamment à la station de l'Alpe du Grand-Serre, sur la commune de La Morte, qui est en transition, ainsi qu'au hameau de La Bérarde, nous avons ressenti une souffrance, un sentiment d'abandon, de manque de visibilité quant à l'avenir. Privilégier l'adaptation est une bonne chose, mais cela demande de l'investissement et donc de l'ingénierie. Nous devons, chaque année, nous battre pour le maintien du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
Comment la préservation forte des glaciers se concrétisera-t-elle dans les documents d'urbanisme ?
Sans planification, on progressera avec peine. Mais elle nécessite des documents d'urbanisme ; or, 25 % du territoire n'en a pas. Quid de l'application de ces politiques, sans ces documents ?
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - L'enjeu de cartographie des lacs est essentiel. Le Cerema est en train d'y travailler en Lozère. Je propose un réexamen, par le Cerema, de l'ensemble des lacs concernés, afin d'obtenir l'appréciation la plus souple possible.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - La cote 780 du lac de Serre-Ponçon, cote théorique à la base de tous les calculs, ne doit être constatée qu'une dizaine de jours par an. Le travail dépasse le cas des lacs dont la surface avoisine les 1 000 hectares.
M. Guillaume Gontard, président. - La liste des grands lacs n'est pas connue avec exactitude. Aucun document ne les recense.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je vous invite à examiner les sources de l'introduction des grands lacs dans la loi de 1986. On y perd son latin !
M. Mathieu Lefèvre, ministre. - Un consensus se dégage pour dire que l'application stricto sensu de la loi Littoral aux lacs artificiels ne fonctionne pas. Il faut trouver un outil législatif ou réglementaire pour y remédier. Je mandaterai le Cerema pour qu'un travail soit mené sur ce sujet.
Je rappelle que le fonds Barnier a été maintenu à son plus haut niveau historique, à 300 millions d'euros, contre 117 millions d'euros en 2017, ce qui permet de nourrir de nombreuses stratégies de prévention des risques pour les communes qui sont couvertes par un plan de prévention des risques, le fonds Vert permettant d'y pourvoir pour celles qui ne le sont pas.
Un comité de pilotage local définira prochainement les suites à donner au cas de La Bérarde, étant entendu qu'il y a un enjeu de relogement, de reconstruction et d'indemnisation, qui est assurantiel par nature.
Sur la différenciation par massif : la préservation contribue au principe d'accès au rivage. La plupart des projets peuvent être menés à droit constant, y compris sur les glaciers. Dans le cas spécifique des jeux Olympiques d'hiver, la mise sous protection forte des glaciers sera, selon notre feuille de route environnementale, un acquis et un héritage des jeux.
Les bâtiments agricoles sont bien considérés comme des espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) jusqu'en 2031. Ils seront ensuite considérés comme étant artificialisés à droit constant, mais avec possibilité de mutualisation au niveau régional. C'est l'application du ZAN tel que vous le connaissez. Il n'y a pas d'enjeu de définition réglementaire sous-jacent.
M. Jean-Claude Anglars. - Merci de votre réponse sur les bâtiments agricoles. Vous apportez une confirmation. C'est grave. Depuis 2024, il y a eu des ouvertures sur l'activité économique. Vous pourriez considérer que les bâtiments agricoles relèvent de l'activité économique. Dans ce cas, on pourrait déduire les surfaces des bâtiments d'élevage du décompte du ZAN.
M. Guillaume Gontard, président. - Merci à tous.
Source https://www.senat.fr, le 22 mai 2026