Texte intégral
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.
Le champ d'action de ces financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.
Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.
Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : " Je le jure. "
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Laurent Nunez prête serment.
Nous avons consacré un cycle d'auditions aux questions liées à contrôle des associations et des fonds de dotation. Nous avons entendu des responsables de l'administration centrale de votre ministère ainsi que des représentants de vos services déconcentrés.
Ces auditions ont mis en exergue un certain nombre de sujets : l'identification des relations entre structures philanthropiques, la détection des structures n'ayant pas d'activités ou encore le déploiement de stratégies d'influence que nous avons souhaité évoquer avec vous.
Votre audition doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de mieux comprendre l'ampleur des évolutions et mutations en cours, les stratégies déployées et d'imaginer des moyens de protection, quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux est : transparence.
Monsieur le ministre, nous allons vous donner la parole pour une courte introduction, après quoi notre collègue rapporteure et les membres de la commission d'enquête vous poseront des questions.
Avant cela, je laisse la parole à notre collègue rapporteure Colombe Brossel pour qu'elle vous présente les axes de travail de notre commission d'enquête.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Monsieur le ministre, nous avons beaucoup sollicité votre administration, qu'il s'agisse des représentants de vos services centraux ou déconcentrés. Il nous est apparu qu'en matière de transparence des financements il pouvait y avoir un certain nombre de trous dans la raquette, pour ainsi dire, notamment dans l'observation, le contrôle et la régulation des fonds de dotation par les préfectures et les sous-préfectures. C'est pourquoi, au-delà des échanges que nous avons eus à deux reprises avec madame Pascale Léglise, qui est à vos côtés aujourd'hui, nous avons besoin de débattre avec vous de trois de nos préoccupations rémanentes, alors que nos travaux se terminent.
La première porte sur le fonds de dotation, qui a bouleversé le paysage de la philanthropie. Ce dispositif connaît une croissance rapide : le rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA), Panorama des fonds de dotation, relève qu'il s'en crée un par jour. Ce même rapport a également mis en lumière l'absence de contrôle de ces derniers par les services de l'État, notamment par les préfectures. Le rapport souligne enfin qu'au-delà des questions d'optimisation fiscale soulevées par la création de fonds de dotation qui n'exercent aucune activité, ces derniers peuvent aussi poser des risques en matière d'ordre public ou d'atteinte à la démocratie.
La deuxième porte sur la coordination du travail entre vos services et ceux d'autres ministères - je pense notamment à ceux du ministre du budget, puisque ces outils sont aussi, par le biais de la défiscalisation, un mode de financement indirect des politiques publiques. Nous souhaitons mieux comprendre comment les services travaillent ensemble sur cet aspect.
La troisième, enfin, concerne le projet de loi que vous avez pré-annoncé dans une interview au journal Le Monde le 21 mai dernier, visant à lutter contre le séparatisme et l'entrisme. Si j'ai bien compris, ce projet de loi est aujourd'hui soumis aux observations du Conseil d'État.
M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur. - Je partage l'intérêt des travaux de cette commission d'enquête. Je rappelle, en préambule, que la grande majorité des acteurs du monde associatif et de la philanthropie sont remarquables et au service de projets utiles à l'intérêt général. Une minorité de structures détourne ce statut ; elles sont susceptibles de porter atteinte à la cohésion nationale, voire de participer à des faits délictueux ou criminels. Mais ce constat ne doit pas remettre en cause la complémentarité entre acteurs privés et acteurs publics. Les organismes sans but lucratif répondent aux besoins de la société grâce à leur réactivité et à leur capacité d'adaptation. Dans certains cas, les associations agissent comme des opérateurs mettant en oeuvre des politiques publiques - je pense à la politique d'hébergement, d'asile, et d'intégration -, ce qui permet à l'État de se concentrer sur des missions de coordination, voire régaliennes. Cette complémentarité est légitime et doit être encouragée, à condition que les financements des associations soient transparents et que leur action soit contrôlée.
Je rappelle que la France compte 1,6 million d'associations actives. Dans le périmètre plus spécifique qui intéresse votre commission d'enquête, on recense 2 000 associations reconnues d'utilité publique, 650 fondations reconnues d'utilité publique (Frup), plus de 5 000 fonds de dotation et plus de 450 fondations d'entreprise. Le dynamisme du secteur associatif et philanthropique, dont on peut se réjouir, rend nécessaire un contrôle accru. L'État doit rendre compte aux citoyens du bon usage des deniers publics : les associations reçoivent chaque année près de 50 milliards d'euros de subventions publiques, dont un cinquième provient de l'État. À ces flux budgétaires s'ajoutent 4 milliards à 5 milliards d'euros de dépenses fiscales annuelles, via les réductions d'impôts pour les dons des particuliers et le mécénat d'entreprise. On ne peut les confier sans exigence de transparence et de contrôle. Ce secteur doit en outre faire l'objet d'un contrôle renforcé, afin de prévenir plusieurs risques majeurs : l'entrisme idéologique et le séparatisme, le blanchiment d'argent, ainsi que le détournement des régimes fiscaux favorables et des appels à la générosité publique.
Du fait de la souplesse des régimes juridiques de création auxquels ils sont pour la plupart soumis, les organismes sans but lucratif peuvent faire l'objet de dérives, voire de détournements, afin de servir des finalités tout autres : fraudes aux dépenses budgétaires, fraudes fiscales dans le cadre d'exonérations d'impôts, logiques d'ingérence étrangère, blanchiment d'argent et, comme vous l'avez rappelé, dérives séparatistes. Le combat que nous menons contre l'entrisme et le séparatisme n'est d'ailleurs pas propre aux organismes sans but lucratif et aux acteurs de la philanthropie - que les choses soient claires. La semaine dernière, j'ai proposé en conseil des ministres la dissolution d'un certain nombre de groupes identitaires d'ultra-droite et de groupes d'ultra-gauche, et je présenterai avant la fin du mois le projet de loi qui vise à renforcer les dispositions relatives à la lutte contre le séparatisme inscrites dans la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République et à y ajouter un volet entrisme.
La place des associations dans la mise en oeuvre des politiques publiques exige que nous nous assurions du respect des valeurs de la République, qu'il s'agisse du secteur social, sportif ou éducatif. C'est précisément ce qu'ont permis les dispositions de la loi du 24 août 2021 instituant le contrat d'engagement républicain (CER), dispositif qui impose à toute association et toute fondation sollicitant des subventions publiques auprès des autorités administratives, ou à tout organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial (Spic), de souscrire préalablement ce contrat. Il permet aux autorités administratives de refuser la délivrance de subventions en cas de refus de souscription, voire de procéder au retrait des subventions versées en cas de non-respect du contrat.
Mais ce dispositif n'est pas suffisant ou n'est pas suffisamment mis en oeuvre, parce que l'État n'a pas de vision globale sur les subventions publiques versées et n'a toujours pas la capacité de procéder au retrait de subventions attribuées à des organismes en méconnaissance du CER, principalement lorsqu'il s'agit de subventions versées par des collectivités locales. Le projet de loi que je présenterai en conseil des ministres prévoit deux mesures très concrètes pour pallier ces insuffisances : la création d'un registre unique pour retracer l'ensemble des subventions servies par l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics ; et la possibilité donnée au préfet de se substituer aux collectivités qui ne procèdent pas au retrait des subventions - soit par ignorance de la violation du CER par les bénéficiaires, soit en raison de divergences d'appréciation avec l'État quant à la gravité de l'entorse faite aux principes républicains.
Je précise qu'il est nécessaire de procéder à la dissolution de certaines structures ; or la limite principale du dispositif prévu par la loi de 2021, qui doit donc être perfectionnée, tient à l'absence, en droit, de définition du séparatisme, de l'entrisme et de l'islamisme politique - nous y reviendrons dans les échanges. Il n'existe que des cas très précis : appel à la violence, incitation à la haine, discrimination. En dehors de ce cadre, il n'est pas possible de procéder à des dissolutions. Cette réflexion est en cours au sein du ministère ; nous la traduirons dans le projet de loi à venir par la création de nouveaux motifs de dissolution et la mise en place d'une procédure de dévolution des biens dissous faisant intervenir un juge judiciaire. À droit constant, ces biens peuvent en effet échapper à l'État et revenir à une structure ayant le même objet.
Nous sommes également très attentifs aux montages juridiques complexes. Nous constatons que certaines mouvances, dont celle des Frères musulmans, ont développé des montages combinant associations, structures philanthropiques, sociétés immobilières ou commerciales, visant à diffuser une idéologie et à dissimuler l'identité des véritables dirigeants. Ces montages répondent à plusieurs logiques : religieuse, communautariste, commerciale, patrimoniale. Il nous apparaît important de mettre au jour les liens qui existent entre ces dirigeants et ces structures ; sur le terrain, nous constatons la multiplication de ces réseaux qui constituent de véritables écosystèmes séparatistes ; ces écosystèmes étendent du reste leur influence dans de nombreux domaines de la vie sociale - culte, éducation, sport, loisirs, actions caritatives.
Nous entendons renforcer à la fois les outils de sanction et les capacités de contrôle de l'administration. S'agissant tout d'abord des outils de sanction, nous travaillons sur la dissolution des fonds de dotation, qui n'est aujourd'hui pas possible en dehors de la voie judiciaire. Nous travaillons également sur le gel administratif des avoirs, car ce dispositif n'existe pas dans le cadre de la lutte contre la haine ou la discrimination, contrairement à la lutte contre le terrorisme ou le narcotrafic, depuis la loi de 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic.
J'en viens ensuite aux chantiers de modernisation numérique engagés au sein du ministère de l'intérieur pour mieux contrôler les structures associatives et les fondations, notamment le système d'information des associations et des fondations (Siaf). Cet outil est destiné à renforcer le suivi des organismes, à fiabiliser les données disponibles et à faciliter l'exercice des contrôles par les services de l'État. Il permettra un suivi de l'ensemble des structures, mais surtout le partage de ces informations avec d'autres acteurs ; vous m'avez interrogé sur la coordination entre administrations dans le contrôle des structures : le Siaf sera un outil partageable. Il a été mis en service pour les organismes philanthropiques - fondations reconnues d'utilité publique, fonds de dotation, fondations d'entreprise - le 18 juin 2025 sur l'ensemble du territoire national, et sera étendu aux associations de droit commun simplement déclarées à compter du début de l'année 2027.
Grâce au Siaf, l'État disposera enfin d'une vision agrégée du monde philanthropique et associatif à des fins de pilotage et de contrôle. Ce système permettra de suivre plus efficacement le respect des obligations de transparence administrative et financière des organismes sans but lucratif, grâce à la dématérialisation des déclarations et des documents qu'ils sont tenus de transmettre à l'administration : déclaration des appels à la générosité du public, transmission des comptes et des rapports d'activité, transmission des procès-verbaux. Le croisement des données recueillies facilitera l'identification des écosystèmes complexes ou opaques, en mettant en évidence des dirigeants communs, des adresses partagées ou des liens étroits entre plusieurs structures ; ce travail de cartographie est fait jusqu'ici entièrement à la main, sur la base de données en sources ouvertes uniquement. Le Siaf permettra également d'identifier les organismes inactifs ou ne respectant pas leurs obligations déclaratives. Les premières données disponibles montrent que près de 40% des fonds de dotation créés apparaissent comme dormants, c'est-à-dire sans activité ou ne satisfaisant pas à leurs obligations de transparence. Les nouveaux outils juridiques et numériques permettront d'engager un véritable travail d'assainissement de ce paysage, sur la base des nouveaux leviers fournis par le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Le Siaf permettra en outre de rendre pleinement effective l'obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs prévue à l'article L. 561-45-1 du code monétaire et financier, au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) ; cette obligation est issue de la transposition des directives européennes applicables, qui impose aux organismes sans but lucratif de déclarer les personnes qui en exercent effectivement le contrôle, afin de renforcer la transparence sur les responsables réels des structures bénéficiant de financements ou faisant appel à la générosité du public.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Monsieur le ministre, j'entends cette montée en puissance de vos services dans l'observation et le contrôle de différentes structures à la faveur de la mise en place de nouveaux outils, comme nous l'avaient expliqué, d'un point de vue technique, madame Léglise et les agents de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ).
Mais pour mettre en oeuvre cette observation et ce contrôle, il faut des agents et des compétences. Or le rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) constate - de mémoire - qu'il y a 0,2 équivalent temps plein (ETP) par préfecture pour effectuer les contrôles prévus par la loi sur les fonds de dotation. Cet effectif moyen n'a pas grand sens en soi, l'implantation des fonds de dotation ou des fondations n'étant pas équivalente sur l'ensemble du territoire. Par ailleurs, de nos échanges avec des représentants du corps préfectoral, nous retenons qu'il subsiste, dans les préfectures elles-mêmes, un flou sur l'utilité de ces contrôles, y compris au regard de tous les risques que vous avez pointés. Si les outils - techniques ou législatifs - sont progressivement mis en place, encore faut-il que dans les préfectures et sous-préfectures on considère ce sujet comme important - et qu'on le prenne en main ! Aussi, comment envisagez-vous d'adosser le déploiement de ces contrôles à un renforcement des compétences et des moyens humains ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Nous comptons beaucoup sur le Siaf. Il permettra de réaffecter sur des missions de contrôle un certain nombre d'agents qui étaient chargés de la gestion habituelle de ces structures. Cela étant, je veux rappeler que le contrôle ne relève pas que des préfectures : il a une dimension interministérielle. Le contrôle des structures associatives et des fondations met en jeu une multitude de règles qui concernent, en plus des préfectures, les services de l'éducation nationale et les services fiscaux.
Nous comptons aussi sur les actions de formation que nous menons pour améliorer la performance de nos services préfectoraux dans le contrôle des associations. Pour l'ensemble des préfectures, une formation au fonctionnement de l'outil Siaf a été engagée : près de 650 agents ont été formés au cours de séances menées entre 2024 et 2025. Cet outil est extrêmement important pour nous.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Dont acte, mais je ne suis pas complètement convaincue, pour ne rien vous cacher.
Vous avez pointé un partage de responsabilité entre les services de plusieurs ministères. Au terme de nos travaux, j'ai l'impression que nous avons entendu beaucoup de personnes auditionnées nous dire : " Cela n'entre pas dans mon champ de compétences ; cela relève de tel autre service. " Et lorsque cet autre service était auditionné, celui-ci nous rétorquait : " Non, en fait, c'est non pas dans mon champ de compétences, mais dans celui d'un autre service encore. " Cela illustre bien la nécessité de se coordonner, en sortant de la logique du travail en silos.
Prenons l'exemple des établissements privés hors contrat : alors qu'il n'y a que peu d'établissements, scolarisant peu d'élèves, leur croissance continue et le sujet demeure dans l'angle mort des contrôles menés par les services de l'État - il peut tout de même s'agir d'enfants à protéger ! Votre collègue ministre de l'éducation nationale, Édouard Geffray, qui était à votre place il y a quelques jours, nous a dit - et, en droit, il a tout à fait raison - que ces établissements entrent dans son champ de compétences à partir du moment où l'école est ouverte, après le dépôt d'un dossier au guichet unique du rectorat, et qu'il ne regarde donc pas la question des fonds de dotation ou des fondations adossées. Nous identifions là un angle mort sur le marché des établissements privés hors contrat. Ce marché, lui, a su évoluer et tirer parti des outils de la philanthropie, tandis que l'administration n'a pas suffisamment développé son travail interministériel sur ce sujet.
Je reformule donc ma question : mobilisez-vous le réseau des préfectures pour favoriser les regards croisés entre les services ? Jusqu'à présent - et nous sommes au bout de plusieurs mois de travaux -, nous ne l'avons pas constaté.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - C'est un sujet crucial, qui soulève deux questions : d'abord, comment les alertes, peu importe leur origine, sont-elles prises en compte ? Ensuite, où l'information est-elle centralisée ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Sur ce sujet, nous vous enverrons une réponse écrite ; vous avez également reçu les ministres compétents.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Oui, et nous savons ce qu'ils nous ont répondu - la rapporteure l'a fidèlement rappelé !
M. Laurent Nunez, ministre. - J'ai bien compris. Pour ce qui est du ministère de l'intérieur, nous avons pu constater l'efficacité des contrôles interservices. Ils permettent une évaluation à 360 degrés de l'établissement, allant de la réglementation applicable aux établissements recevant du public (ERP) aux aspects comptables et financiers, jusqu'au contenu pédagogique. Cette méthode, ancrée dans une logique de complémentarité, a pu être appliquée dans certains territoires et a produit des résultats positifs. Elle pourrait être valorisée, notamment dans le cadre des contrôles s'inscrivant dans la lutte contre le séparatisme - c'est ce que nous allons développer de manière significative. Au plan interministériel, un dispositif de coordination existe déjà : les cellules de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire (Clir) - animées par la DLPAJ - se réunissent dans les territoires sur le sujet spécifique du séparatisme, avec des objectifs et une répartition des rôles entre administrations.
Sur le volet financier, le contrôle comptable et financier des établissements constitue une compétence partagée entre les services du ministère de l'intérieur et ceux du ministère de l'économie et des finances, qui doit être renforcée et perfectionnée.
S'agissant des établissements scolaires, les contrôles sont pilotés sur le terrain dans le cadre de la coopération des services de l'État à l'échelon local, via les Clir, qui sont les instances d'arbitrage local permettant d'acter les contrôles à diligenter et de répartir les compétences, notamment dans le cadre de la loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, dite loi Gatel. Des réflexions sont en cours sur d'éventuels élargissements des motifs d'opposition à la fermeture - notamment pour aligner les motifs d'opposition à l'ouverture et les motifs de fermeture, qui ne sont pas pleinement concordants à ce jour ; c'est une piste d'évolution. Par ailleurs, la transparence financière doit être renforcée non seulement dans la vie du groupe scolaire une fois créé, mais aussi au moment de sa création, afin de permettre aux autorités de s'opposer aux créations d'établissements ne répondant pas aux critères de transparence. Aujourd'hui, seul un budget prévisionnel justifiant de l'origine, de la nature et du montant des principales ressources pour les trois premières années de fonctionnement est exigé dans le dossier de déclaration d'établissement d'enseignement. Ces informations, purement générales, prévisionnelles et déclaratives, sont peu structurées et dépourvues de formalisme. Elles se traduisent par des budgets sans aucune justification, reposant sur des montants de dons hypothétiques et des contributions de familles espérées -- des hypothèses noyées dans des chiffres généraux qui font l'impasse sur les appels aux dons ultérieurs et ne permettent surtout pas d'identifier l'allocation des fonds.
Au titre du pilotage de la lutte contre le séparatisme, nous travaillons avec le ministère de l'éducation nationale de manière claire, confiante et transparente, sur des inspections communes pour déceler des dysfonctionnements éventuels, en priorisant ceux qui seraient contraires aux valeurs de la République. Nous avons de nombreux exemples où nous avons su tirer les conséquences de ces contrôles, notamment pour procéder à des fermetures.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je vous remercie d'avoir éclairci ce qui nous semblait jusqu'ici manquer de cohérence. Nous avons eu l'occasion d'auditionner madame Gatel : les établissements privés hors contrat font l'objet de contrôles, mais il reste encore quelques trous dans la raquette.
J'aimerais comprendre comment vos services et ceux du ministre du budget travaillent à partir de signaux d'alerte sur des organismes qui contourneraient l'intérêt général tout en bénéficiant de défiscalisation. Prenons l'exemple de Némésis, qui ne reflète certainement pas tous les cas de figure : il a fallu qu'un député signale le fait que cet organisme - pourtant dans le viseur de vos services, selon vos déclarations, pour des motifs d'incitation à la haine - était éligible à la défiscalisation des dons. Vous avez alors engagé, avec votre collègue monsieur Amiel, une inspection conjointe. Dès lors, comment les signaux d'alerte circulent-ils entre administrations ? Tout le monde ici partage votre engagement à lutter contre le séparatisme, l'entrisme et le détournement du statut d'intérêt général par certaines structures. Mais on ne peut pas toujours s'appuyer sur un député qui poserait une question au Gouvernement ou adresserait publiquement une alerte au ministre. Comment structurer ce partage d'information, pour ne pas se retrouver dans ce type de situation ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Je suis embarrassé pour répondre précisément sur les règles de remise en cause des déductions et réductions fiscales : ce n'est pas mon domaine ; mes services le feront par écrit. Mais votre question soulève l'enjeu du partage de l'information sur le suivi d'un certain nombre de structures, et des conséquences que l'on en tire. Il existe un partage d'informations chaque fois qu'une administration a intérêt à en avoir connaissance. Sur le cas d'espèce que vous citez, il y a eu une interpellation parlementaire et des articles médiatiques, notamment dans Libération et Mediapart, qui ont relevé que des structures appartenant à certaines mouvances et, à ce titre, suivies par nos services, bénéficiaient d'un certain nombre de réductions fiscales. Je ne sais pas si ces réductions peuvent être remises en cause ; une réflexion est en cours sur une telle éventualité. Mais nous suivons les propos tenus par les membres de ces groupuscules, dont celui que vous avez cité, mais pas uniquement, parce qu'ils peuvent tomber sous le coup de la loi, lorsqu'ils appellent à la haine ou à la discrimination. Et, je vous l'assure, une telle information est partagée entre tous les services. Pour les mouvances d'ultra-gauche et d'ultra-droite, ce partage s'effectue davantage par un échange d'informations entre services qu'au sein d'instances qui se réunissent régulièrement, comme c'est le cas en matière d'islamisme politique et, a fortiori, de radicalisation violente. Pour autant, l'information circule bien, je vous le confirme. Une réflexion est en cours sur la remise en cause de ces réductions, c'est tout ce que je puis vous dire.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Dernière question, sous forme de provocation : qu'est-ce qui, au-delà des dispositifs que vous avez cités, interdirait à un narcotrafiquant de monter un fonds de dotation pour prospérer sur un territoire, en bénéficiant par ailleurs de défiscalisation ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Le plus important, c'est de connaître les personnes et de croiser les informations dont nous disposons sur elles - ce que le Siaf permettra, en favorisant des échanges d'informations plus soutenus. Lorsqu'un individu appartenant à la criminalité organisée monte un certain nombre de structures, sa détection relève du travail des services de police judiciaire, notamment dans leur dimension renseignement. Une fois ces activités mises au jour, nous disposons de prérogatives permettant de mettre en cause le fonctionnement de ces structures dès lors qu'elles portent atteinte à l'intérêt général - c'est évidemment le cas du narcotrafic.
M. Roger Karoutchi. - Monsieur le ministre, cette commission d'enquête a cherché, depuis quelques semaines, à savoir si certaines forces financières avaient la capacité d'exercer une influence au travers d'établissements scolaires, de médias et d'autres vecteurs, et à distinguer ce qui est légal de ce qui ne l'est pas. Vous avez dit très clairement que ceux qui demandent des subventions publiques ou des déductions fiscales sont beaucoup plus contrôlés que les autres - ce qui est normal. Mais beaucoup n'en demandent pas, comme le Bien commun de monsieur Stérin et bien d'autres organismes que nous avons auditionnés.
Au travers des informations qui vous remontent des préfets ou des renseignements dont disposent vos services, avez-vous des éléments faisant état d'un problème de légalité, de sécurité ou d'ordre public lié au Bien commun de monsieur Stérin ou, de l'autre côté, aux activités de monsieur Pigasse ? Je ne parle pas des options politiques.
M. Laurent Nunez, ministre. - Votre question est plus générale que celle du contrôle. Le Bien commun et un certain nombre de fonds financent des associations qui portent certains messages - par exemple, des associations qui font la promotion des festivités des villages français ou qui organisent de grands banquets, comme Le Canon français. À ce jour - et je crois avoir clairement répondu à une question d'actualité au Sénat sur ce sujet - nous n'avons pas de raison de penser que cela sorte du cadre de la liberté d'association et de la liberté de financement. Tout cela s'effectue dans un cadre légal et réglementaire. Ce que je regarde, et ce que les préfets regardent sous mon autorité, c'est de savoir si sont tenus des propos qui appellent à la haine ou à la discrimination, sortant ainsi du cadre légal, ou qui génèrent des troubles à l'ordre public. J'ai d'ailleurs répondu clairement à une question d'actualité, qui portait précisément sur les atteintes odieuses - des attaques racistes - dont avait fait l'objet une maire, pour avoir supprimé la mise à disposition d'une salle pour l'un des banquets de cet organisme, mais c'était sans lien avec l'organisateur. Il nous avait par ailleurs été signalé que des propos racistes auraient pu être tenus à la sortie d'une de ces manifestations ; j'ai travaillé en lien avec le préfet compétent sur ce sujet : cela n'a pas été confirmé. À ce jour, je n'ai connaissance, ni d'un côté ni de l'autre - puisque vous avez cité monsieur Pigasse, que vous allez recevoir -, de propos ou de pratiques qui dépasseraient les règles de la République. Nous y veillons en permanence ; je suis sans cesse saisi sur ces sujets, d'un côté comme de l'autre, et nous nous assurons que ces activités restent dans le cadre de la légalité républicaine. Pour l'instant, c'est bien le cas -- que les choses soient claires. Nous agirions immédiatement si tel n'était plus le cas.
Ce qui inquiète le ministre de l'intérieur que je suis, et ce qui préoccupe les préfets, c'est que ce type de rassemblements suscite désormais des contre-manifestations, qui nous obligent à déployer des dispositifs de protection pour éviter des troubles à l'ordre public matériel. Mais dès lors que ces rassemblements s'organisent dans le cadre de la légalité républicaine - d'un côté comme de l'autre -, il est de ma responsabilité de protéger l'organisation de ces événements pour éviter les troubles à l'ordre public, avant d'envisager des mesures d'interdiction, auxquelles nous ne recourons toujours qu'en dernier ressort, parce que ce qui prime, c'est la liberté d'association et la liberté d'expression. À ce jour, je n'ai pas connaissance de débordement ni de sortie du cadre légal et réglementaire.
Mme Karine Daniel. - On voit bien qu'il y a un sujet de suivi des fonds de dotation : pas moins de 40 % d'entre eux, avez-vous dit, seraient dormants ou ne déclareraient pas leurs activités ; c'est considérable. Il faut avancer sur ce suivi. Avez-vous un contrôle et un suivi particuliers des fondations reconnues d'utilité publique, qui constituent, si l'on veut, le haut du panier des fondations, avec des dispositions particulières ? On a relevé récemment, par exemple, que la Fondation pour l'école, qui est une Frup, pouvait avoir des positions de dénigrement du service public, ce qui peut être quelque peu problématique pour une structure reconnue d'utilité publique...
Par ailleurs, je connais le cas d'un projet d'école sédévacantiste - un courant très dur - dont le portage même comporte des propos posant problème au regard des principes républicains. Mais s'agissant d'éléments déclaratifs, les services de l'État sont peu outillés pour auditer ce projet : le seul levier dont ils disposent est celui du trouble à l'ordre public. Paradoxalement, cela encourage les opposants au projet à se manifester, précisément pour activer ce levier.
Dans le prolongement de la question de mon collègue Roger Karoutchi, sur les activités encouragées et soutenues par le fonds de dotation du Bien commun ou par Périclès : nous avons des sujets qui concernent directement les collectivités locales et l'influence sur des élections, notamment dans de petites communes où il n'y a pas d'obligation de déclaration. Suivez-vous particulièrement l'activité de Politicae, qui contribue à la définition et au déploiement de projets à l'échelle municipale soutenus par Périclès et le Fonds du Bien commun ? Je pense également au Passeport du civisme, qui a induit en erreur des maires sur des questions de citoyenneté et sur des projets d'éducation à la citoyenneté.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je précise que nous avons également auditionné Fréquence commune, pour avoir un panel large de structures aux intentions analogues, mais aux orientations politiques opposées.
M. Laurent Nunez, ministre. - Les fondations reconnues d'utilité publique les plus importantes font l'objet d'un contrôle effectué de très près par les services de la DLPAJ, dirigée par madame Léglise, qui m'accompagne. Ce contrôle s'exerce depuis la naissance de la structure - par décret en Conseil d'État, sur la base de règles que nous réfléchissons d'ailleurs à faire évoluer - jusqu'à sa disparition, avec le retrait de l'utilité publique et la dissolution. Nous contrôlons les statuts, la transparence, le financement, l'objet d'intérêt général et la nécessité d'avoir un cercle d'intérêt suffisamment large. Ce contrôle existe, comme en témoignent les nombreuses lettres de doléances que je reçois...
Vous avez cité le cas d'une école sédévacantiste, on aurait pu citer bien d'autres structures. On ne peut pas se limiter à la notion de trouble à l'ordre public matériel. Des déclarations suffisent parfois à prendre certaines mesures, à commencer par l'interdiction de rassemblements. Le projet de loi relatif au séparatisme et à l'entrisme permettra d'aller plus loin : il visera les propos tenus publiquement et nous donnera les moyens d'agir lorsque ces propos constituent des incitations manifestes à ne pas respecter les règles de la République - ce qui n'est pas possible à droit constant.
Cela dit, dans le cadre actuel, nous arrivons déjà à faire un certain nombre de choses. Certains opposants, dites-vous, pensent que la seule façon d'interdire le rassemblement d'une structure associative portant un message problématique est d'organiser une contre-manifestation pour que le préfet l'annule. Mais ce n'est pas le seul levier : il y a aussi le trouble à l'ordre public immatériel. Cela s'est passé dans une relative indifférence, mais nous avons ainsi fait interdire, il y a trois semaines, le rassemblement de l'Association islamique de l'ouest de la France à Nantes - c'est la première fois que cela se fait, et j'en suis fier, car on nous reproche souvent de ne rien faire ; nous l'avons également fait au Havre, grâce au maire. Le préfet de Loire-Atlantique a pris un arrêté motivé, le tribunal administratif a validé la notion d'ordre public immatériel, en retenant que des propos et publications prévus pour cette manifestation portaient atteinte aux valeurs de la République. C'est un terrain sur lequel il faut aller sans hésiter. Au Havre, les organisateurs ont renoncé d'eux-mêmes à un rassemblement similaire, sans qu'un arrêté préfectoral soit nécessaire. La jurisprudence existe depuis les décisions Dieudonné du Conseil d'État de 2014 et de 2015 sur l'ordre public immatériel - il faut s'en saisir.
Sur le contrôle des financements de Périclès et du Fonds du Bien commun dans le cadre d'élections : nous sommes évidemment très prudents dans les actions que nous pouvons mener en contexte électoral. J'ai répondu sur le respect des règles républicaines par ces structures lorsqu'elles organisent des manifestations ; vous évoquez désormais des financements d'actions politiques dans le cadre d'élections municipales : il est évidemment bien plus délicat d'intervenir. De telles influences existent bel et bien. Nous avons suivi de façon très attentive, pendant les dernières élections municipales, les listes communautaires, notamment en raison de la présence d'individus pouvant appartenir à l'islamisme politique, par exemple. Mais dans la sphère politique, il est très compliqué d'intervenir - et c'est plutôt sain pour notre démocratie. Vous avez cité le Fonds du Bien commun et Périclès, mais il y a aussi des territoires où des membres de la mouvance anarcho-autonome et de l'ultra-gauche, très présents, ont des velléités de prendre le contrôle de communes, d'être élus maires, de participer à la vie démocratique citoyenne. C'est un domaine dans lequel il est beaucoup plus difficile d'intervenir : il y a une obligation de neutralité ; on touche au droit électoral.
M. Raphaël Daubet. - Je crois qu'il ne faut pas réduire le risque à celui du trouble à l'ordre public et qu'il n'est pas illégitime de s'interroger sur la qualité et la pluralité du débat démocratique dans une République. Le droit français encadre déjà le financement politique, la représentation d'intérêts, les cultes, les associations subventionnées. Manque-t-il, selon vous, un instrument intermédiaire de transparence, applicable lorsqu'une personne privée finance de manière significative un ensemble d'actions dans des domaines de nature à contribuer à la formation du débat démocratique ?
M. Laurent Nunez, ministre. - La question est complexe, car elle touche à la transparence et au suivi - presque à une déclaration d'intérêts. En matière d'ingérence étrangère, des dispositions existent déjà : depuis la loi de 2021, le financement des cultes en provenance de l'étranger est soumis à une obligation de déclaration, le préfet ayant la possibilité de s'y opposer. Le financement de groupes ayant une influence dans la vie politique est évidemment bien plus compliqué ; il n'existe pas d'outil dédié de transparence précis. C'est dans le débat public, et cela est souvent connu. Et je vous remercie de souligner mon propos : il ne faut pas s'interdire d'être extrêmement vigilant sur les propos qui sont tenus - dès qu'il y a des dérapages, nous avons des possibilités d'intervention.
Mme Mélanie Vogel. - Ma question porte sur un cas particulier, pour avoir quelques éclaircissements, et plus largement parce qu'il reflète sans doute les difficultés de contrôle que vous pouvez rencontrer. Il s'agit de la maison d'éducation Pauline-Marie Jaricot, dans l'Ain, décrite dans la presse comme une école catholique intégriste pour filles, proche des milieux pétainistes, dont le programme affiché est manifestement contraire aux principes républicains. Cet établissement bénéficie indirectement de financements publics : d'après ce qui est rapporté dans la presse, les dons qui lui sont versés ouvrent droit à une déduction fiscale de 66 %, et la mairie lui aurait permis d'acquérir un bâtiment à un prix très faible, ce qui constitue également une forme de bénéfice de fonds publics. Avez-vous des informations sur le contrôle de cet établissement ?
Plus largement, de quels outils disposez-vous, ou devriez-vous disposer, pour agir dans un cas comme celui-ci, où un établissement bénéficie de fonds publics tout en allant à l'encontre des principes républicains ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Je ne connais pas ce dossier précis, il faudra voir avec le préfet. Mais nous connaissons ce type de situation où des structures peuvent tenir des propos qui posent problème - c'est un euphémisme. Nous disposons d'un certain nombre d'outils : le contrôle, et, s'il s'agit d'une structure associative qui déborde le cadre légal, en tenant des propos incitant à la haine, à la discrimination ou à la violence, la dissolution. Les propos pétainistes en font partie. Vous avez d'ailleurs vu l'arrêté du préfet de la Meuse, concernant une commémoration rendue en l'honneur de Pétain ; le préfet a pris ses responsabilités. Lorsque de tels propos sont tenus - négationnistes, par exemple - le trouble à l'ordre public, y compris immatériel, est caractérisé, ce qui ouvre la possibilité de dissoudre la structure et d'engager, pour le type d'établissement scolaire que vous citez, des contrôles au titre de la loi Gatel. Nous avons donc un certain nombre de possibilités, qu'il s'agisse des préfets ou des responsables de l'éducation nationale ; nous avons énormément de moyens d'action.
Le texte que nous proposerons permettra, pour certaines de ces dispositions, d'élargir le champ du possible au-delà des seuls appels à la haine, à la discrimination ou à la violence : nous pourrons aller chercher des propos contraires aux valeurs de la République. Toutes ces structures entreront dans le champ d'application du texte. Bien sûr, il faudra motiver et justifier ces décisions, sous le contrôle du juge. Ce texte aura vocation à s'appliquer non pas à telle ou telle prescription religieuse en particulier - vous voyez bien à quoi je fais allusion -, mais à un champ beaucoup plus large. C'est également vrai de la proposition de loi de monsieur Retailleau visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, adoptée par le Sénat en première lecture, qui permet, au titre de la dissolution et d'un certain nombre de dispositions, d'appréhender ce type de fonctionnement. Je vais regarder de près cet établissement hors contrat.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Il me semble, à l'aune de vos réponses, qu'il y a un sujet de fond : l'utilité publique justifie une exonération fiscale, et justifie l'existence même de certaines structures associatives. Dans votre système de contrôle, comment répartissez-vous les rôles pour que la réalité de cette utilité publique soit confirmée ou infirmée ? Cela nécessite un regard avisé sur la destination finale de la philanthropie, c'est-à-dire l'action de l'association ou de la structure sur le terrain, et les risques que cette action peut comporter. C'est le bout de la chaîne de valeur de la philanthropie, si je puis m'exprimer ainsi. Cela nécessite donc, premièrement, une très bonne coordination pour démultiplier les compétences, l'expertise et la présence sur le terrain, et, deuxièmement, des personnes capables d'évaluer cette réalité. Cela concerne les écoles hors contrat, des actions associatives dans le domaine de la citoyenneté, des actions dans le domaine culturel - un champ très vaste, avec de grandes potentialités.
Cette idée de l'essaimage et de la multiplicité des actions nécessite d'avoir des yeux partout, et donc des alertes partout. C'est important, et c'est aussi identifié du point de vue des flux financiers et de l'intervention de structures puissantes : Tracfin (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins) a même trouvé un terme pour désigner cet essaimage, cette distribution saupoudrée de l'accompagnement par voie philanthropique - ils appellent cela le " schtroumpfage ". C'est identifié comme une méthode indirecte d'influence et de distribution sur le territoire : les flux financiers en jeu sont modestes et passent sous les radars, mais ils sont partout. Même avec des interlocuteurs sur le terrain et le Siaf, pourrons-nous identifier ce phénomène ? C'est un véritable sujet d'organisation structurelle.
Au Royaume-Uni, il existe un registre tenu par la Charity Commission : déclaratif, mais surveillé - en l'absence de déclaration annuelle des flux financiers, des alertes se déclenchent et l'accompagnement peut être retiré quasiment d'emblée. Avec le Siaf, qui sera peut-être à terme complet, serons-nous capables de mettre en place des procédures aussi simples ?
Ce registre britannique est consultable par les citoyens : quand on fait un don, on connaît les tenants, les aboutissants et la destination du don, et l'on sait où l'on en est par rapport à la structure philanthropique. Cet élément de transparence compte, car la vigilance citoyenne est un élément important de la transparence et du maintien de l'ordre républicain - à charge ensuite pour l'État de faire le tri dans les alertes qui lui remontent.
M. Laurent Nunez, ministre. - En réalité, il y a deux niveaux de contrôle. D'une part, il y a énormément de structures : quand l'une d'entre elles outrepasse la norme - parce qu'il y a des signalements, pour reprendre les exemples cités ici -, des contrôles se déclenchent automatiquement. D'autre part, il y a ce que j'appellerais le chalutage, le contrôle du tout-venant : c'est là que l'outil Siaf sera extrêmement important, puisqu'il enregistre un certain nombre de données et permettra des croisements - par rapport aux contrôles que vous avez évoqués sur telle ou telle structure, on pourra identifier les dirigeants, faire des recoupements, savoir s'ils ont d'autres structures, et éventuellement identifier des ramifications. On pourra ainsi prolonger les contrôles, ce qui est essentiel.
Sur les obligations déclaratives, le Siaf, tel qu'il a été conçu, permettra, en l'absence de déclaration ou en cas de pièces manquantes, de déclencher une alerte et d'en demander la transmission - et, pour partie, le non-dépôt de ces éléments donne déjà lieu à des sanctions pénales.
L'ouverture de l'accès du Siaf à nos concitoyens est une réflexion qui relève du pouvoir réglementaire. Je n'y vois pas d'opposition de principe. Par ailleurs, dans le cadre du projet de loi en préparation, nous prévoyons également de mettre en place un registre de l'ensemble des subventions publiques, quelles qu'elles soient. Ce registre n'existe pas actuellement, ce qui ne permet pas de faire fonctionner pleinement un autre outil essentiel : le CER, dont j'ai parlé dans mon propos liminaire. Quand une structure publique - une collectivité, un établissement public - verse une subvention, et qu'il y a méconnaissance du CER, la subvention doit normalement faire l'objet d'un rappel et être reversée. Lorsque cela n'est pas fait, les préfets pourront s'y substituer. Nous avons bien l'intention de mettre en place ce registre, qui recensera l'ensemble des subventions publiques.
Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous plaçons tous de grands espoirs dans cette compilation d'informations et dans le traitement automatique qu'elle permettra : identifier un même objet, quelle que soit sa nature - association, fonds de dotation, fondation -, qui existerait de la même manière dans plusieurs départements, y compris pour partir à la chasse aux subventions publiques. Ce travail, aujourd'hui fait à la main, sera automatisé.
Je me permets d'insister sur la question des moyens humains. Nous avons reçu, presque par hasard, le porteur d'un fonds de dotation existant depuis presque quinze ans, qui n'avait jamais déposé ses comptes - dans une préfecture qui travaille pourtant sur ces sujets et dispose de quelques moyens. Au-delà des fichiers et de l'automatisation, les moyens humains restent donc essentiels pour éviter ce type de situations, hors de toute normalité et légalité.
Par ailleurs, en complément de vos réponses au questionnaire écrit, pourriez-vous nous indiquer combien d'associations ou de structures ont été dissoutes au cours des cinq ou dix dernières années - sans le détail, mais pour appréhender l'ampleur de l'action menée par vos services -, ainsi que, dans la mesure du possible, le nombre de structures actuellement en veille, celles que vous observez en raison de soupçons de dérive au regard des valeurs de la République, ce qui ne se réduit évidemment pas à la seule signature d'un CER. Ces éléments nous permettraient d'approfondir nos travaux. (M. le ministre opine du chef.)
Quel que soit l'écosystème - pour reprendre votre terme -, on constate la multiplication de structures combinant plusieurs outils juridiques - société civile immobilière (SCI), fonds de dotation, fondations, société par actions simplifiée (SAS) - qui permettent de dissimuler l'identité des dirigeants. Ces écosystèmes séparatistes travaillent dans les domaines de la culture, de l'éducation, du sport, des loisirs et des activités caritatives. L'enjeu, pour l'État - je sais que vous y travaillez -, est de se doter des moyens pour que leur stratégie d'influence ne prospère pas, que ces structures soient organisées ouvertement ou sous les radars.
M. Laurent Nunez, ministre. - Nous répondrons par écrit à ces questions. Par ailleurs, la lutte contre les écosystèmes séparatistes est moins une question de moyens que de coordination entre tous les acteurs - les préfets le font, sur le terrain, dans les Clir -, et d'outils juridiques nous permettant d'aller un peu plus loin que le seul motif d'appel à la haine et à la discrimination.
Je complète enfin ma réponse sur les questions de réduction d'impôt : pour bénéficier des dispositifs liés à l'intérêt général, il faut qu'il y ait un intérêt réel pour la collectivité. Nous avons missionné, avec mes collègues de Bercy, l'IGA et l'inspection générale des finances (IGF) pour travailler sur ces sujets et formuler un certain nombre de propositions. Le sujet est bien identifié.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Au-delà du trouble à l'ordre public - matériel ou immatériel - et des sujets d'entrisme et de séparatisme, il y a le complotisme, la désignation de cibles, le name and shame. Il y a aussi les dérives sectaires, qui peuvent aller jusqu'à la mise en danger physique ou psychologique d'enfants : je pense à des structures d'enseignement hors contrat identifiées par la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes), qui ont pourtant pignon sur rue sans être mises en cause.
Cette mise en danger, et les objectifs affirmés par certaines écoles, associations ou think tanks qui forment des minorités actives dans le cadre d'une idéologie contraire à la République, ne sont pas nommés clairement par la loi : on est aux frontières du droit, mais avec, au bout du compte, l'intention de remettre en cause le fonctionnement démocratique de la République. Quel est votre regard sur ces sujets, qui sortent un peu du cadre de ce qui a été identifié, mais représentent le même danger, puisqu'ils peuvent être massifiés et devenir la proie d'influences internationales ?
M. Laurent Nunez, ministre. - Il y a plusieurs catégories de dérives sectaires. Il y a d'abord la dérive sectaire qui pratique l'emprise - psychologique, morale, matérielle -, le détournement de fonds et autres. C'est le cas d'un certain nombre de structures : les préfets ont reçu de nombreuses instructions et travaillent sur ces sujets de manière précise ; en général, il est demandé de saisir la justice, car il y a véritablement une infraction pénale.
Ensuite, il y a d'autres types de dérives : de grands groupes, qui ne sont pas vraiment des sectes fermées, mais qui, par le biais de think tanks, de coaching, de management, attirent un certain nombre de personnes sous emprise, et dont certains tiennent des propos qui les mettent en marge des valeurs de la République. C'est plus difficile à caractériser, en l'absence d'infraction pénale - détournement de fonds, refus de soins, comme dans les groupes sectaires classiques ; d'où notre volonté d'appliquer des dispositions législatives nous permettant d'intervenir sur ces structures et d'obtenir leur dissolution.
Nous suivons ces deux catégories de la même façon. Je reçois des notes sur cette première famille de sectes - à l'ancienne, si je puis dire - qui pratiquent le complotisme, le refus de soins ou touchent aux modes d'alimentation. Nous veillons également aux nouvelles formes, venues souvent de l'étranger, qui, sous couvert de coaching ou de formation, mettent en réalité un certain nombre de personnes sous emprise.
Comme les mineurs sont souvent au coeur de ces sujets, une disposition du futur projet de loi, reprenant une mesure de la proposition de loi de monsieur Retailleau, visera à étendre le contrôle des structures accueillant des mineurs. Actuellement, certaines polices spéciales existent, mais tous les accueils de mineurs ne relèvent pas du champ de compétence des préfets, notamment en matière d'exigence d'honorabilité. Nous allons donc étendre ces contrôles à l'ensemble des accueils collectifs de mineurs - une sorte de dispositif balai, permettant de vérifier l'honorabilité des personnes qui s'en occupent et les conditions dans lesquelles ces accueils se déroulent.
Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie, monsieur le ministre. Nous attendons donc vos réponses écrites ; vous avez apporté de nombreuses réponses qui bénéficient des itérations des auditions précédentes, et qui nous permettront de conclure clairement nos travaux.
Source https://www.senat.fr, le 29 juin 2026