LOI n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie

La gestion des enjeux énergétiques est un axe essentiel de la politique économique et stratégique de la Nation. La France doit faire face à un triple défi : la quasi-disparition des surcapacités de production en matière d'hydrocarbures, le renforcement de la sécurité d'approvisionnement en gaz de l'Europe et le mouvement considérable de consolidation des acteurs européens de l'énergie.

L'ouverture complète des marchés de l'énergie, conformément aux directives européennes 2003/54 et 2003/55 du 26 juin 2003, doit être effective au 1 er juillet 2007. Elle permettra le développement d'offres nouvelles, originales, répondant mieux aux besoins des consommateurs, qui seront tous libres de choisir leur fournisseur. Elle stimulera également les investissements des opérateurs industriels dans des capacités de production ou des infrastructures. Cette ouverture des marchés s'accompagnera, conformément aux directives, d'une séparation juridique des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité et de gaz se trouvant au sein d'entreprises verticalement intégrées et desservant plus de 100 000 clients. Dans le cas d'EDF et de Gaz de France, le projet de loi prévoit que cette opération ne remette pas en cause le service commun à ces deux groupes. L'organisation de la distribution de gaz est inchangée et demeurera exercée par Gaz de France et ses filiales sous réserve des exceptions prévues par la loi du 8 avril 1946 et par la loi du 3 janvier 2003.

Cette ouverture offre des possibilités nouvelles aux consommateurs. Toutefois, le Gouvernement propose que ceux qui le souhaitent puissent continuer à bénéficier des tarifs réglementés de l'électricité et du gaz, comme aujourd'hui. Le présent projet de loi prévoit de plus la création d'un tarif spécifique de vente de gaz aux personnes en difficulté : un tel dispositif existait déjà pour l'électricité ; la hausse récente des prix de l'énergie nous conduit à proposer d'en créer un pour le gaz naturel.

Enfin, la mise en place de dispositions améliorant la protection et l'information des consommateurs de ce secteur permettra le développement des offres commerciales dans un cadre lisible et sécurisant pour tous. La création de médiateurs du secteur va également dans le sens d'une meilleure prise en compte des intérêts des consommateurs.

La constitution progressive d'un marché européen de l'énergie permet de répondre à la mondialisation des enjeux. A ce titre, il importe que nos entreprises puissent poursuivre leur développement alors que les acteurs majeurs de l'énergie sont en train de se constituer. Cette évolution rapide nous conduit à prendre des décisions importantes qui ne peuvent attendre.

Gaz de France est un acteur performant et reconnu sur son marché, mais reste de taille moyenne à l'échelle mondiale. Gaz de France ne veut pas subir les évolutions actuelles, mais en être un acteur dynamique et maître de son destin.

Gaz de France travaille avec SUEZ depuis plusieurs mois à un projet industriel porteur de croissance et d'investissements qui suppose la fusion de ces deux entreprises. Le Gouvernement français a indiqué qu'il apportait son soutien à ce projet et présente donc au Parlement les dispositions législatives permettant sa mise en oeuvre.

La fusion de ces deux entreprises conduit mécaniquement l'Etat à se diluer dans le nouvel ensemble, alors même qu'il ne cède aucun titre. Dès lors, l'objectif essentiel pour le Gouvernement est la mise en place d'un dispositif efficace pour garantir les intérêts stratégiques de la Nation, et notamment la pérennité du service public et la sécurité de notre approvisionnement énergétique.

Le projet de loi prévoit donc que l'Etat conserve une participation d'au moins un tiers du capital du nouvel ensemble correspondant à la minorité de blocage.

Au-delà, un dispositif d'action spécifique sera mis en place, en application des dispositions de l'article 10 de loi du 6 août 1986. Il confèrera à l'Etat, et de manière pérenne, le droit de s'opposer aux décisions de l'entreprise ou de ses filiales affectant en France les actifs concernant les canalisations de transport de gaz naturel, les actifs liés à la distribution de gaz naturel, les stockages souterrains de gaz naturel ainsi que les installations de gaz naturel liquéfié qui concourt à la continuité et à la sécurité d'approvisionnement en énergie. Cette disposition est conforme à la jurisprudence communautaire.

Enfin, des commissaires du Gouvernement pourront être nommés dans le nouveau groupe et dans ses filiales, notamment celles en charge d'activités régulées . L'Etat conservera par ailleurs ses prérogatives en matière de définition des missions de service public et de contrôle de leur bonne exécution, d'organisation du marché, et de mise en place du cadre réglementaire.

Afin de permettre la protection des consommateurs et l'adaptation de nos entreprises au nouveau contexte énergétique européen, le Gouvernement a retenu dans ce projet de loi des dispositions qui ont trait :

- aux principes de l'ouverture des marchés, au maintien des tarifs régulés, et à la création d'un tarif social pour le gaz naturel (titre I er ) ;

- à la transposition des directives européennes en ce qui concerne la distribution d'électricité et de gaz naturel tout en garantissant le maintien d'un service commun à EDF et Gaz de France (titre II) ;

- aux dispositions permettant la fusion entre Suez et Gaz de France, et au contrôle de l'Etat sur les actifs stratégiques concourrant à la sécurité d'approvisionnement nationale (titre III) ;

- aux dispositions améliorant la protection du consommateur pour ce qui concerne les contrats de fourniture d'électricité et de gaz naturel (titre IV).

Titre I er . - Ouverture des marchés et libre choix des consommateurs [articles 1 er à 5]

L'article 1 er pose le principe de l'éligibilité de tous les consommateurs finals, y compris les consommateurs domestiques conformément à la directive 2003/54. Tous les consommateurs auront donc le choix de leur fournisseur d'électricité (II de l'article 1 er ). Ce même II rappelle que les consommateurs qui choisissent de ne pas exercer leur éligibilité conservent le bénéfice des tarifs réglementés. Cette éligibilité s'exerce, pour les consommateurs domestiques, par personne et par site (cf. infra article 4). Ce dispositif permet une mise en œuvre de l'ouverture complète des marchés, conformément à nos engagements européens, tout en protégeant les consommateurs.

Le projet de loi précise également les conditions du bénéfice du tarif social pour les consommateurs domestiques (I et II de l'article 1 er ).

Le III de l'article 1 er du projet de loi procède aux mesures de coordination utiles dans la loi du 10 février 2000.

L'article 2 pose, dans son I, le principe de l'éligibilité de tous les consommateurs finals de gaz naturel, conformément à la directive 2003/55. De même que pour l'électricité, cette éligibilité s'exerce, pour les consommateurs domestiques, par personne et par site (cf. infra article 4).

En outre, la possibilité de continuer à bénéficier de tarifs réglementés de vente lorsque l'éligibilité n'a pas été exercée est affirmée par le II de l'article 2. Cette disposition vise à combiner l'éligibilité et le maintien de tarifs.

Le III de l'article 2 procède aux mesures de coordination.

L'article 3 , relatif à la création d'un tarif social en gaz naturel, confère à chaque client domestique, sous certaines conditions de ressources, le droit d'obtenir de leur fournisseur, une « tarification spéciale de solidarité ». Le bénéfice de ce tarif est indépendant de l'exercice de l'éligibilité.

Le consommateur relevant de ce dispositif se voit notifier ses droits par son distributeur ou tout organisme désigné à cet effet par son distributeur, lui-même informé par les organismes d'assurance maladie.

Un tel dispositif de service public nécessite, comme en électricité, un système de compensation adapté. Ce système est mis en place par le III de l'article 3. Il repose sur le principe de la répartition entre tous les fournisseurs de gaz naturel des charges qui résultent des missions de service public qui leur incombent au titre de cette tarification spéciale de solidarité.

Ce dispositif institue un prélèvement sur les fournisseurs de gaz naturel. Il repose sur un mécanisme de déclaration des kilowattheures vendus aux consommateurs finals. Il est géré par la Caisse des dépôts et consignations, qui reverse ensuite aux opérateurs supportant les charges le produit de cette contribution. Par souci de simplicité dans la mise en œuvre de ce système, seuls les écarts entre les contributions dues par les fournisseurs et le montant des charges de service public sont prélevés ou reversés aux opérateurs, selon les cas.

Cet article précise également les dispositions en matière de recouvrement des charges, de sanctions et de pénalités au titre du mécanisme de compensation des charges de service public (IV de l'article 3).

L'article 4 réécrit l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005 en précisant les conditions dans lesquelles les consommateurs industriels d'une part (I), et domestiques d'autre part (II) bénéficient des tarifs de vente réglementés d'électricité ou de gaz.

L'article 5 comporte des mesures de coordination nécessaires dans la loi n° 2004-803 du 9 août 2004.

L'article 14 précise que les articles 1 er à 5 entrent en vigueur au 1 er juillet 2007, soit la date à laquelle la France, comme les autres Etats membres, doit ouvrir au plus tard ses marchés de l'électricité et du gaz naturel.

* * *

Titre II. - Dispositions relatives à la distribution de l'électricité et du gaz [articles 6 à 9]

L'article 6 modifie les articles 13 à 15 de la loi du 9 août 2004 pour transposer les dispositions des directives 2003/54 et 2003/55 relatives à la séparation juridique des entreprises qui assurent les gestion de réseaux de distribution d'électricité ou de gaz naturel se trouvant au sein d'entreprises verticalement intégrées. Comme le permettent les directives, cette séparation ne concerne que les distributeurs qui desservent plus de 100 000 clients sur le territoire métropolitain soit, dans le secteur de l'électricité, EDF, Electricité de Strasbourg, Usine d'Electricité de Metz (UEM), SOREGIES (Vienne) et le service de distribution des Deux-Sèvres et, dans le secteur du gaz, Gaz de France, Gaz de Strasbourg et Gaz de Bordeaux.

L'article 13 de la loi du 9 août 2004 pose le principe de la séparation juridique des gestionnaires de réseau de distribution d'électricité ou de gaz qui desservent plus de 100 000 clients en métropole. Il définit également les missions des gestionnaires de réseau de distribution.

L'article 14 de la loi du 9 août 2004 prévoit le transfert des biens, droits et obligations. Les obligations couvrent notamment les contrats de travail et de concessions de distribution. Il est proposé de laisser ouvert aux distributeurs non nationalisés (DNN) le choix de séparer juridiquement soit l'activité de gestion de réseau soit celle de fourniture. Pour EDF et Gaz de France, la séparation juridique entraînera la création de filiales gestionnaires de réseau de distribution.

Il est également envisagé que les transferts prévus à cet article 14 soient exemptés de tout impôt ou taxe de quelque nature que ce soit.

L'article 15 de la loi du 9 août 2004 adapte les mesures d'indépendance fonctionnelle des gestionnaires de réseau de distribution qui accompagnent la séparation juridique. Les modifications proposées permettent également de répondre au grief soulevé par la Commission européenne sur les modalités en vigueur de transposition des directives 2003/54 et 2003/55 concernant la séparation fonctionnelle de ces gestionnaires.

Enfin, un article 15-1 est créé dans la loi du 9 août 2004 afin de préciser que, s'agissant d'EDF et de Gaz de France, tant que cette dernière entreprise est publique, leurs filiales gestionnaires de réseau de distribution sont soumises à la loi de 1983 relative à la démocratisation du secteur public dès leur création.

L'article 7 concerne l'opérateur commun aux activités de distribution d'EDF et de Gaz de France. Il est proposé qu'il devienne un service commun des deux filiales GRD-EDF et GRD‑Gaz de France. Son périmètre d'activité, précisé dans l'article 5 de la loi du 8 avril 1946, est inchangé.

L'article 8 clarifie les obligations qui pèsent sur Gaz de France et les DNN en ce qui concerne la péréquation tarifaire des tarifs de distribution pour le gaz sur leur zone de desserte historique.

L'article 9 abroge les dispositions relatives au fonds de péréquation du gaz, créé par l'article 33 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée qui n'a jamais été créé.

* * *

Titre III. - Dispositions relatives au capital de Gaz de France et au contrôle de l'Etat [articles 10 à 12]

L'article 10 autorise d'une part (I) le transfert au secteur privé de Gaz de France selon les modalités prévues par la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation. En effet, même si l'Etat ne cède aucune action de Gaz de France, la mise en œuvre du projet de fusion avec Suez nécessite de revenir sur la disposition législative qui prévoit un seuil minimum de détention de l'Etat au capital de Gaz de France de 70 %. Un nouveau seuil minimal de détention est mis en place : l'Etat doit détenir au moins le tiers du capital de Gaz de France. La disposition relative à EDF est inchangée : le seuil minimum de 70 % est maintenu.

D'autre part (II) cet article (en insérant un article 24-1 nouveau dans la loi du 9 août 2004) prévoit la création au bénéfice de l'Etat d'une action spécifique de Gaz de France afin de préserver les intérêts nationaux dans le secteur de l'énergie et notamment la continuité et la sécurité d'approvisionnement en énergie dans les conditions prévues par l'article 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986.

Enfin, ce même II (en insérant un article 24-2 nouveau dans la loi du 9 août 2004) instaure la possibilité pour le ministre chargé de l'énergie de nommer un commissaire du Gouvernement qui participe aux organes de gouvernance de Gaz de France ou des sociétés issues de la séparation juridique imposée à Gaz de France par les articles 5 et 13 de la loi du 9 août 2004, avec voix consultative.

L'article 11 adapte les dispositions de la loi du 9 août 2004 relatives à la société gestionnaire du réseau de transport issue de Gaz de France au transfert au secteur privé de cette dernière. La détention intégrale du capital de cette société gestionnaire de réseau par Gaz de France ou par le secteur public est réaffirmée.

L'article 12 modifie l'article 8 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz pour le mettre en cohérence avec le transfert au secteur privé de Gaz de France autorisé par le projet de loi.

Cette modification, comme l'ensemble du projet de loi, est sans conséquence sur l'organisation de la distribution qui, conformément aux dispositions du 2° de l'article 1 er et de l'article 3 de la loi du 8 avril 1946, demeurera exercée par Gaz de France et ses filiales sous réserve des exceptions prévues par l'article 23 de cette même loi et par l'article 25-1 de la loi du 3 janvier 2003.

* * *

Titre IV. - Dispositions relatives aux contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel [article 13]

Cet article transpose les annexes A des directives 2003/54 et 2003/55 du 26 juin 2003 qui prévoient des dispositions concernant la protection des consommateurs.

D'une manière générale, les mesures proposées imposent à tout fournisseur d'électricité et de gaz naturel, d'une part, des obligations d'informations précontractuelles et, d'autre part, le respect d'obligations contractuelles lors de la conclusion d'un contrat de fourniture d'énergie avec un consommateur.

Ces dispositions sont intégrées dans le code de la consommation.

L'article 13 , en son I, crée ainsi une section 12 dans ce code, relative aux conditions de conclusion des contrats souscrits par les consommateurs avec un fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

Cette section, intitulée « contrats de fourniture d'électricité et de gaz naturel » comporte huit articles.

L'article L. 121-86 définit l'objet et le champ d'application du projet de loi. La section 12 s'applique aux contrats conclus entre les fournisseurs de ces deux énergies et les consommateurs.

L'article L. 121-87 mentionne la liste des informations qu'un fournisseur est tenu de communiquer au consommateur au moment de l'offre, afin que ce dernier soit en mesure de choisir en toute connaissance de cause un opérateur ; il précise également les moyens par lesquels le fournisseur ou son intermédiaire communique au consommateur les informations pré‑contractuelles précitées.

L'article L. 121-88 rappelle que le contrat comporte obligatoirement certains points particuliers (date d'effet du contrat, modalités d'exercice du droit de rétractation, rappel des principales obligations légales auxquelles les clients domestiques sont tenus en matière d'installations intérieures, etc.).

L'article L. 121-89 prévoit, s'agissant de la durée des contrats, le principe de la liberté contractuelle en imposant toutefois aux fournisseurs de proposer au moins une offre d'une durée d'engagement d'un an ; par ailleurs, ce même article encadre les modalités de résiliation du contrat et les frais qui pourraient être facturés au consommateur en cas de sortie du contrat. L'objectif est d'éviter de rendre le consommateur captif lorsqu'il signe un contrat avec un fournisseur d'énergie.

L'article L. 121-90 impose au fournisseur d'informer ses clients de tout projet de modification des conditions contractuelles, notamment en cas d'évolution des prix. Les tarifs réglementés ne sont pas concernés par les dispositions de cet article.

L'article L. 121-91 prévoit qu'un arrêté concernant les conditions de présentation des factures de gaz naturel et d'électricité sera pris par le ministre chargé de la consommation et le ministre chargé de l'énergie, après avis du Conseil national de la consommation, comme cela a été le cas dans le secteur des télécommunications.

L'article L. 121-92 prévoit l'obligation, pour les fournisseurs de gaz naturel ou d'électricité, de proposer un contrat unique pour la fourniture d'électricité ou de gaz et l'accès aux réseaux, dès lors que le consommateur le sollicite.

L'article L. 121-93 prévoit la désignation de médiateurs par chaque fournisseur d'électricité ou de gaz, chargés de recommander des solutions équitables aux litiges avec les consommateurs.

Ce même article 13, comporte en ses II et III, des dispositions de coordination entre les lois du 10 février 2000 et du 3janvier 2003 d'une part, et le code de la consommation d'autre part, en ce qui concerne le contrat unique que chaque consommateur domestique peut conclure avec son fournisseur d'électricité ou de gaz.

* * *

Titre V. - Dispositions transitoires [articles 14 à 17]

L'article 14 dispose que les articles 1 er à 5 entrent en vigueur le 1 er juillet 2007. Ce délai est conforme aux directives 2003/54 et 2003/55.

L'article 15 dispose que la mise en œuvre de la séparation juridique de ces filiales doit intervenir avant le 1 er juillet 2007, conformément aux directives.

L'article 16 garantit le bon fonctionnement des organes de gouvernance (conseil d'administration ou conseil de surveillance) des sociétés gestionnaires des réseaux de distribution issues de la séparation juridique imposée à EDF et à Gaz de France, tant que cette dernière société relève du secteur public, pendant une période de transition de six mois, dans l'attente de l'élection des représentants des salariés.

L'article 17 rend applicables à Mayotte les dispositions du projet de loi qui modifient des dispositions déjà applicables dans cette collectivité départementale ; il s'agit de dispositions concernant l'électricité.