L’État actionnaire : son adaptation à la libéralisation de l’économie

En France, l’État joue un rôle important dans un certain nombre de grandes entreprises. Cette situation résulte de l’histoire économique française au cours du XXe siècle qui a vu se succéder trois vagues de nationalisations.

Une nationalisation est une opération juridique consistant à transférer à la collectivité la propriété d’une entreprise. La première série de nationalisations a eu lieu en 1936, après la victoire du Front populaire (SNCF, entreprises d’armement, aéronautique), la deuxième à la Libération, en 1945 (EDF, Renault, Banque de France, les grandes banques de dépôts) et la dernière, en 1982, au début du premier septennat de François Mitterrand (Saint-Gobain, Suez et Paribas, Rhône-Poulenc, Thomson, etc.).

A partir des années 1986-1988, un mouvement inverse s’est déroulé et les entreprises publiques, qui ne remplissaient pas de missions de service public, ont toutes été privatisées. L’État a parfois gardé une partie du capital.

un ensemble "vaste et hétérogène"

Pour les entreprises assurant une mission de service public, l’État a ensuite procédé à une ouverture du capital et a transformé les entreprises publiques en sociétés anonymes (France Télécom dès 1996, EDF en 2004, etc.).

Aujourd’hui, le portefeuille d’entreprises à participation publique constitue un ensemble "vaste et hétérogène" selon les mots de la Cour des comptes. 

D’après les données les plus récentes fournies par l’Insee, au 31 décembre 2015, l’État contrôle directement ou indirectement un nombre total de 1 625 sociétés. Parmi celles-ci, l’État exerce un contrôle direct en tant qu’actionnaire majoritaire sur 89 sociétés. Sur ces 89 sociétés, 11 sont à la tête de groupes rassemblant chacun plus d’une dizaine de sociétés. L’énergie et les transports, domaines traditionnels d’intervention, occupent une grande place dans ces participations. La situation de la France se caractérise aussi par des participations publiques dans des banques, des compagnies d’assurance, des sociétés intervenant dans le logement, l’immobilier et la construction, et de nombreux secteurs industriels (automobile, défense et aéronautique, parapétrolier, technologies de pointe, santé, etc.).

L’Agence des participations de l'État (APE), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque publique d’investissement (BPI France) constituent les trois principaux acteurs qui oeuvrent pour le compte de l’État dans la gestion des entreprises publiques.

La stratégie développée au sein de l’APE a été précisée lors d’un Conseil des ministres en date du 15 janvier 2014. L’APE remplit principalement quatre missions :

• s’assurer d’un contrôle suffisant dans des secteurs sensibles tels que le nucléaire et la défense ;
• s’assurer de l’existence d’opérateurs pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays (infrastructures, opérateurs historiques, nouveaux réseaux à développer) ;
• accompagner le développement et la consolidation d’entreprises nationales ;
• intervenir ponctuellement en sauvetage auprès d’entreprises dont la faillite représente un risque systémique (exemple : Dexia).

La loi du 4 août 2008 définit le rôle de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci appuie les politiques publiques conduites par l'État et les collectivités locales. Le code monétaire et financier indique que la Caisse est un investisseur à long terme qui contribue au développement des entreprises. 

Créée par la loi du 31 décembre 2012, la Banque publique d’investissement "favorise l’innovation, l’amorçage, le développement, l’internationalisation, la mutation et la transmission des entreprises". Son action se destine le plus souvent à des participations minoritaires. Bpi France concentre son action sur les TPE, les PME et les entreprises de taille intermédiaire, avec un horizon d’investissement de moyen terme. Plus récente, elle permet à l'État, souvent critiqué pour son manque de réactivité, d’adapter plus rapidement son action. La valeur nette des actifs que BPI gère est estimée par la Cour des comptes à près de 16 milliards d’euros.

L’ ordonnance du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique vise à clarifier l’action de l’État dans les entreprises publiques. L’ordonnance, ratifiée par la loi Macron d’août 2015, poursuit le but général de simplifier l’État actionnaire. Le texte s’applique aux sociétés commerciales dans lesquelles l’État ou ses établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement, une participation au capital.

L’objectif est de rapprocher la position de l’État de celle d’un actionnaire de droit commun. Ainsi, le nombre de représentants de l’État au sein du conseil d’administration devient proportionnel à sa détention capitalistique (suppression de la taille impérative des conseils). L’ordonnance prévoit également :

• la possibilité de dissocier les fonctions de président et directeur général des sociétés dont l’État détient plus de 50% du capital ;
• la possibilité de nommer un commissaire du gouvernement, dont la position est de clarifier l’intérêt d’une politique publique, permet, dans certaines entreprises, d’identifier les différents rôles tenus par l’État et d’éviter les conflits d’intérêts ;
• la désignation d’un représentant unique des personnes morales nommées administrateurs ;
• la possibilité pour l’État de proposer des administrateurs issus du monde de l’entreprise et non plus seulement des agents publics.
• Par ailleurs, l’ordonnance précise les modalités des opérations en capital.

Les acquisitions sont décidées par un décret, lorsqu’elles entraînent le transfert de la majorité du capital d’une société au secteur public. Dans les autres cas, elles sont décidées par arrêté du ministre de l’économie.

S’agissant des cessions et privatisations, plusieurs procédures existent en fonction de la taille de l’entreprise et de la part du capital transféré au secteur privé.

Une autorisation législative est nécessaire lorsque l’opération conduit à la privatisation de la majorité du capital d’une société :

lorsque la société est entrée dans le secteur public en application d’une disposition législative ;
lorsque l’État détient directement, depuis plus de cinq ans, plus de la moitié du capital et que ses effectifs, y compris ceux des filiales, sont supérieurs à 1 000 personnes ou que son chiffre d’affaires consolidé avec celui de ses filiales est supérieur à 150 millions d’euros.
La cession est effectuée par décret si elle conduit à ramener la participation en-dessous des deux tiers (possibilité de constitution d’une minorité de blocage contre l’État), ou du tiers (perte de la minorité de blocage). Un décret doit être également pris si la cession entraîne le transfert de la majorité du capital dans un cas qui ne nécessite pas une autorisation législative.

Dans tous les autres cas, la cession est effectuée par arrêté.

Enfin, l’ordonnance renforce le rôle de la Commission des participations et des transferts. Celle-ci a pour mission de rendre un avis conforme sur le prix des cessions réalisées par l’État.

En tant que régulateur, il est reproché à l’État actionnaire d’agir en défaveur d’entreprises concurrentes aux entreprises dans lesquelles il détient des participations. De lois ou des règlements peuvent défavoriser certaines entreprises. Dans le secteur de l’électricité par exemple, certaines entreprises à capitaux privés ont récemment dénoncé la fixation des tarifs réglementés, favorables à l’opérateur historique (EDF).

Par ailleurs, le rôle de client que joue l’État, surtout dans le secteur de la défense, peut influer en faveur des entreprises françaises. Selon le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, l’autonomie stratégique de la France repose sur l’existence d’une industrie de la défense. Ces dernières années, le Ministère de la défense a fortement contribué à la signature de contrats dont les entreprises publiques françaises sont les premières bénéficiaires.

L’État en tant que gestionnaire des finances publiques entretient quant à lui un lien de dépendance important, notamment dans le secteur de l’audiovisuel public, dont les recettes proviennent à 80% de la contribution à l’audiovisuel public. Les décisions et la ligne éditoriale du groupe France Télévisions peuvent être affectées par ce lien de dépendance.

En outre, des conflits d’intérêt peuvent apparaître lorsque l’État tient plusieurs rôles au sein d’un même secteur. Dans le domaine aérien, l’État est à la fois "actionnaire majoritaire d’Aéroports de Paris, actionnaire de référence d’Air France-KLM, actionnaire minoritaire d’Airbus, régulateur du trafic aérien et responsable de la tarification des droits aéroportuaires" Les pouvoirs publics sont ici confrontés à la difficulté de choisir entre des objectifs parfois contradictoires.

Enfin, l’exemple d’Areva caractérise la difficulté de gérer à la fois des intérêts industriels jugés stratégiques et le développement, à l’équilibre financier, de l’entreprise. Selon la Cour des comptes, l’entreprise a fait l’objet d’une "surveillance insuffisante" de la part d’un actionnaire (l’État) désireux de faire du nucléaire l’un des fleurons du secteur industriel français. Cumulant près 10 milliards d’euros de pertes financières depuis 2010, la société a ouvert son capital à un investisseur privé en juillet 2017. Mitsubishi Heavy Industries (MHI) est entré au capital de la filière réacteurs nucléaires d’Areva.

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’État, garant de l’intérêt public, entreprend de nationaliser des entreprises stratégiques à fort potentiel de développement. Dans un contexte de reconstruction de l’économie française, l’idée de conférer la propriété privée au secteur public est perçue comme un gage de stabilité à long terme. Cette stabilité est aujourd’hui encore garantie par la présence de l’État dans les conseils d’administration.

Depuis les années 1990, l’intervention de l’État est davantage ciblée. Elle se dirige souvent vers le soutien aux entreprises en difficulté telle que Dexia ou Areva. En 2004, L'Etat décide d’aider pour la première fois une société privée, le groupe Alstom en acquérant 24% de son capital. L’État a revendu ses actions en 2006.

En 2014, l’État s’est porté acquéreur de 14,1% du groupe PSA (Peugeot) puis de 20% du groupe Alstom, pour un montant de 2,5 milliards d’euros, lorsque ces groupes ont rencontré d’importantes difficultés. Pour justifier ces interventions dans le capital de groupes privés, voire même familiaux, le gouvernement a précisé que cet actionnariat familial entravait le développement du groupe en bloquant toute augmentation de capital qu’il ne pouvait pas suivre. Dès lors, l’État pouvait jouer ce rôle d’actionnaire de substitution, ne cherchant pas à contrôler ou dominer l’entreprise (pour PSA, l’État partage le pouvoir avec le Chinois Dongfeng, et avec General Electric chez Alstom). Cette nouvelle forme de partenariat entre l’État et les acteurs privés a aussi l’avantage de limiter l’investissement financier tout en évitant d’utiliser l’instrument des aides économiques aux entreprises, que les autorités de Bruxelles condamneraient.

En juillet 2017, l’État a exercé son droit de préemption sur la société STX et nationalisé les chantiers navals de l’Atlantique installés à Saint-Nazaire. Selon le ministre de l’économie, c’est une nationalisation temporaire qui a pour objectif de protéger les "intérêts stratégiques de la France" dans le processus de négociation en cours avec les partenaires italiens (la société italienne Fincantieri était la seule candidate au rachat des 66,7% du capital vendus par le groupe coréen en faillite STX).

Le rôle de l’Etat actionnaire est redéfini après l’élection présidentielle de 2017. La feuille de route du Gouvernement prévoit la privatisation de certaines entreprises historiques. Le ministre de l’économie a annoncé en juillet 2017 un plan de cession d’actifs pour un montant de 10 milliards d’euros. Ces cessions doivent permettre d’alimenter un fonds pour l’innovation.

Le 5 septembre, l’Agence des participations de l’État a ainsi procédé à une cession de titres Engie représentant 4,5% du capital de la société pour un montant total de 1,53 milliards d’euros.

Les cessions de la Française des jeux et d’ADP

Martin Vial, commissaire aux participations de l’Etat, interrogé par le sénateur Alain Chatillon, dans un avis rendu au nom de la commission des affaires économiques dans le cadre du projet de finances 2019, confirme la nouvelle doctrine de l’Etat actionnaire. Il s’agit pour l’Etat de recentrer son portefeuille autour de trois axes prioritaires :

• les entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de la France (défense et nucléaire) ;
• les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général national ou local, pour lesquelles l’État ne détient pas de leviers non actionnariaux suffisants pour préserver les intérêts publics ;
• les interventions dans les entreprises lorsqu'un risque systémique se présente.

Les mesures mises en place par le Gouvernement corroborent cette analyse. Le Ministère de l’Economie annonce dès 2018 les privatisations de la Française des jeux et de la société Aéroport de Paris (ADP) ainsi que la vente de parts supplémentaires du capital d’Engie (après les cessions de la fin de l’année 2017).

Pour réaliser ces opérations, une loi doit autoriser la modification des obligations de détention de titres par l’Etat dans ces sociétés. La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) fait tomber ces obligations. Elle ouvre la possibilité pour l’Etat d’engager le processus de vente dès le courant de l’année 2019. Plus précisément, la loi Pacte permet à l’Etat de devenir actionnaire minoritaire dans le Française des jeux (FDJ), de vendre tout ou partie des parts d’ADP et de passer sous le tiers des parts dans Engie.

Si ces opérations se concrétisent, la participation de l’Etat dans la Française des jeux tombera sous les 50 %. Elle pourrait passer de 72 % à environ 20 %. L’Etat pourrait céder la totalité de ses parts dans ADP, soit 50,6 % du capital. En contrepartie, l’Etat prévoit, d’une part, de renforcer les pouvoirs de l’autorité de contrôle des jeux de hasard (extension au contrôle de la FDJ) et d’autre part, de maintenir ses activités de sécurisation et de contrôle des frontières dans les aéroports, qu’il ne confiera pas à des entreprises privées de sécurité. S’agissant d’Engie, l’Etat concentre sa présence dans le contrôle de l’indépendance et de la sécurité énergétique. L’Etat régulateur reste donc bien présent dans ces secteurs.

En outre, dans le cas d’ADP, il ne s’agit pas de privatisation au sens strict mais de cession d’activités pour une durée limitée, de 70 ans. L’Etat devrait récupère donc, en principe, la propriété des titres cédés au terme de ce délai. L'interdiction de vol entre 23 heures et 6 heures est maintenue ainsi que le nombre de vols maximum et le statut des .

Toutefois, les privatisations de la Française de jeux et d’ADP soulèvent des critiques. La première concerne l’intérêt financier de telles opérations. Les entreprises concernées sont bénéficiaires et rentables :

• La Française des jeux dégage un bénéfice de 170 millions d’euros pour un chiffre d’affaires de 1,8 milliards d’euros. D’autre part,  la question de l’opportunité de confier au privé des activités au fort potentiel addictif pour les joueurs interroge. Le jeu Rapido, pourtant l’un des plus rentables (près d’1,5 milliards d’euros de chiffres d’affaire en 2012) des jeux de la Française des jeux, qui avait soulevé un problème de santé publique, en raison de son caractère addictif, avait dû être retiré du marché par l’Etat. La question de savoir si un opérateur privé prendrait la même décision est posée. 
• ADP est le numéro 1 mondial de la gestion aéoportuaire avec 281 millions de passagers en 2018. Son chiffre d'affaire s'établit à 4,4 milliards d'euros, en hausse de 23 % par rapport 2017. Un référendum d’initiative partagée (RIP) est actuellement en cours. Soutenu par près de 248 parlementaires, le RIP est ouvert aux signatures depuis le 13 juin 2019 jusqu'au 12 mars 2020. S'il atteint 4,7 millions de signatures, les dispositions seront réexaminées par les le Parlement. 

Le Fonds pour l'innovation

La création du Fonds pour l’innovation le 15 janvier 2018 dirige les sommes dégagées par les privatisations et cessions de titres publics vers le financement des hautes technologies, telles que les nanotechnologies. Un rapport remis en mars 2018 propose d’orienter près de 150 millions vers les grands défis « sur le modèle des agences de l'innovation américaines », 70 millions vers les start-up spécialisées dans les technologies de pointe et 25 millions pour le Plan nano 2022 (vers les nanotechnologies).

Le fonds devrait être doté, à terme, de 10 milliards d’euros. La dotation totale du Fonds n’a pas vocation à être « consommée ». Seuls les intérêts produits, de l’ordre de 200 à 300 millions d’euros par an, seront utilisés pour financer les aides à l’innovation.

Les premières sommes dont a bénéficié le Fonds sont issues de la vente du capital de Renault, à hauteur de 4,73 % des parts (soit 1,21 milliards d’euros). Les 8 milliards restant devraient être fournis par les cessions de participations publiques au cours du quinquennat. Un mécanisme transitoire basée sur le prêt d’action publique permet dores-et-déjà de doter à hauteur de 10 milliards d’euros.

• Rapport d'activité 2018-2019 de l'Agence des participations de l'État