Déclaration de M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, sur le rôle du Conseil d'orientation stratégique, l'aide internationale fournie par la France à l'Afrique, la réforme des structures de coopération en France et le fonctionnement et le bilan du Fonds de solidarité prioritaire, Paris le 13 février 2001.

Texte intégral

Messieurs les Parlementaires,
Mesdames et Messieurs les Directeurs,
Chers Amis,
Sans être exagérément emphatique, je commencerai par dire que nous vivons un petit moment historique. Notre réunion est celle de l'installation d'une nouvelle instance dont j'attends beaucoup, le Conseil d'orientation stratégique du FSP (Fonds de solidarité prioritaire).
Merci d'avoir pu vous libérer pour participer au lancement de cette nouvelle institution, dont je dirai dans un instant ce qu'à mes yeux nous pouvons en espérer. Je salue l'ensemble des membres et des personnes présentes.
Je tiens à dire un mot particulier de la présence parmi nous d'un responsable de la Commission européenne, M. Bernard Petit, directeur à la direction du développement. Sa présence fait écho aux travaux de la présidence française et à l'excellent esprit avec laquelle les services de la Commission ont travaillé avec nous.
La mise en place du Conseil d'orientation stratégique marque l'aboutissement mais aussi l'approfondissement de la réforme de la coopération.
Comme vous le savez, la solidarité avec le monde en développement constitue un élément fort de l'action internationale de notre pays, comme d'ailleurs de la majorité des autres Etats membres de l'Union européenne. La France reste le pays le plus généreux du G7 en terme d'effort d'aide publique au développement : avec 0,39 % du PIB, elle dépasse le Japon (0,35 %) et se trouve loin devant des pays comme le Royaume-Uni (0,23%) ou les Etats-Unis (0,10 %). Au total, la France a dépensé 34,7 milliards de francs en 1999 en aide publique au développement, somme en augmentation de 2,5% par rapport à l'année précédente. Sur ce montant, près des trois quarts - 25,4 milliards de francs - sont consacrés à l'aide bilatérale, territoires d'outre-mer inclus.
Cet effort de solidarité reste marqué du sceau de la fidélité, puisque environ la moitié de notre aide bilatérale est consacrée au continent africain.
Mais cette fidélité ne signifie pas l'immobilisme. Depuis 1998, un effort considérable de rénovation a été entrepris. Un mot maintenant des réalisations dont on peut faire état trois ans après le lancement de ce processus.
Il serait réducteur de limiter la réforme à la fusion de deux ministères, même si elle est l'une des illustrations de la modernisation de l'Etat.
Pour moi, cette réforme signifie au moins deux autres choses. D'abord, la coopération au développement, en tant que corpus de valeurs, se trouve intégrée à la politique étrangère de la France, au même titre que la participation à la bataille pour les idées, les savoirs et la paix. Ensuite, elle entend désormais se fonder sur des objectifs explicites, précis, évaluables, appuyés sur une hiérarchie des priorités et sur des relations de partenariat, aussi bien avec nos partenaires du Sud qu'avec les autres bailleurs de fonds.
A l'appui de cette volonté, nous développons une réflexion stratégique. La rédaction de "documents stratégiques pays" a été entreprise de façon à mieux répondre aux priorités de nos partenaires, à prendre en considération les actions des bailleurs multilatéraux, de façon aussi à assurer la cohérence des différents instruments de la coopération française : actions financées par le ministère des Affaires étrangères, interventions du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, projets mis en uvre par l'Agence française de développement, sans oublier l'action des autres administrations.
Cet effort de rationalisation de l'action de la France va de pair avec une mobilisation des énergies qui existent par ailleurs dans la société civile et au sein des collectivités territoriales, avec lesquelles un dialogue renouvelé s'est noué et avec lesquelles se développent des partenariats opérationnels. Disant cela, je ne parle pas seulement du rôle joué par le Haut Conseil pour la Coopération internationale, installé voici un peu plus d'un an et dont l'action de sensibilisation de l'opinion publique mérite d'être saluée. Je souhaite aussi évoquer les actions menées directement auprès des populations des pays en développement pour appuyer les démarches démocratiques "à la base".
Ces actions sont, dans mon esprit, parfaitement complémentaires de la coopération institutionnelle conduite par l'Etat pour renforcer les administrations publiques, sans lesquelles il n'y a ni "gouvernance", ni protection des droits des citoyens.
Quel est, dans ce contexte, le rôle du "Fonds de solidarité prioritaire" ? Quelle est sa place dans notre politique de coopération développement ? C'est celle du levain dans la pâte.
Avec plus de 1,1 milliards de francs (173 millions d'Euros), il représente un levier d'action considérable car à son poids "quantitatif", s'ajoutent des propriétés "qualitatives" pratiquement uniques. Il est en quelque sorte le "cur du cur" de notre APD par l'effet d'entraînement qu'il exerce sur les autres moyens. Né de la réforme du "Fonds d'aide et de coopération", il a hérité de certaines de ses caractéristiques et, en particulier la capacité à financer des projets pluriannuels, ce qui est fondamental dans une logique de partenariat.
Depuis le décret du 11 septembre 2000, il a en outre acquis une spécialisation qui lui donne "vocation à financer par des dons des projets et programmes d'investissements matériels et immatériels, dans les domaines institutionnel, social, culturel et de recherche". Il ne finance ni des dépenses de fonctionnement, ni des dépenses récurrentes, ni des infrastructures lourdes et son champ géographique est en règle générale limité à la Zone de solidarité prioritaire.
Le FSP est donc l'instrument par excellence de l'aide projet de la coopération française, une aide projet désormais concentrée dans les domaines de la coopération institutionnelle, afin d'accroître les capacités de nos partenaires, dans le cadre de politiques sectorielles et de stratégies mûrement réfléchies et négociées. Les procédures du FSP ont été rénovées dans cet esprit. Dans ce travail de rénovation, notre maître mot a été "transparence". C'est à elle que nous avons travaillé au cours des douze derniers mois, qu'il s'agisse de l'instruction ou de la présentation des projets, de l'inclusion systématique d'objectifs précis et évaluables, ou encore de sa gestion désormais selon les règles de droit commun des fonds publics.
Dans le même temps, grâce au dialogue de qualité qui a pu être noué avec le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, il a été possible de libérer le FSP de contraintes qui obéraient une partie des ressources du FAC par des charges ne relevant pas vraiment de l'aide projet.
En revanche, nous avons préservé la consultation interministérielle qui précède l'adoption des projets : dans l'esprit du CICID, le FSP joue donc un rôle de mobilisation des énergies et des savoirs-faire bien au-delà du seul ministère des Affaires étrangères. Enfin - et c'est un autre aspect de la modernisation de l'Etat - les règles qui régissent le FSP établissent une distinction entre deux niveaux :
- un niveau administratif, le Comité des projets. Il est placé sous l'autorité du ministre mais il est piloté par le directeur général de la DGCID. Je saisis l'occasion pour saluer Bruno Delaye et son équipe. Sans leur travail, sans leur engagement, sans leur compétence, rien de ce que nous allons faire aujourd'hui n'aurait été possible ;
- un niveau d'orientation politique, le Conseil d'orientation stratégique, qui associe, je m'en réjouis, des parlementaires et des personnalités qualifiées, et dont je préside, en tant que ministre chargé de la Coopération, les travaux.
Le Conseil d'orientation stratégique va donc émettre des recommandations sur les orientations du Fonds de solidarité prioritaire, aussi bien en ce qui concerne les thématiques sectorielles que, je dirai, la logique "instrumentale", en particulier la cohérence entre l'utilisation du FSP et celle des autres instruments de la coopération française et son articulation avec les autres bailleurs de fonds, notamment européens et multilatéraux Qu'une telle réflexion stratégique ait lieu, au niveau où elle est placée, est la marque d'un changement de culture, de la volonté d'une concentration raisonnée de l'aide française, d'une quête de transparence et d'efficacité. La présence en son sein, en tant que membres à part entière, d'un haut responsable du PNUD et d'un haut responsable de la coopération européenne traduit la volonté d'ouverture et de coordination internationale des autorités françaises.
A cet égard, nous avons, avec cette première réunion, une responsabilité particulière. L'ordre du jour proposé au Conseil d'orientation stratégique permettra, n'en doutons pas, de nous séparer en émettant des recommandations claires et concrètes pour améliorer la qualité de ce que fait le FSP dans différents domaines. Je souhaiterais que nous ayons, avant de nous séparer, un échange de vues sur l'ordre du jour de la prochaine réunion de ce conseil.
La séance d'aujourd'hui permettra de dresser un bilan rapide de ce qui a été réalisé au cours des années les plus récentes avec le FAC finissant mais aussi avec le FSP commençant, de prendre connaissance des projets déjà adoptés et d'examiner les perspectives d'emploi de nos crédits en 2001. Je souhaiterais que nous ayons en outre un aperçu des développements en cours en matière de politique d'évaluation et de son inclusion dans le processus de prise de décision.
Mais le cur de cette réunion sera constitué par un débat "d'orientation stratégique" sur trois thèmes qui me paraissent particulièrement d'actualité aujourd'hui.
Pour entamer nos discussions, je vous propose de crever ensemble un abcès, ou un quasi-abcès, qui existe par approximations, non-dits, malentendus mais aussi difficultés réelles : l'articulation entre les instruments de l'aide européenne (auxquels la France verse chaque année entre quatre et cinq fois le montant du FSP) et notre coopération bilatérale, en particulier celle qui transite par le Fonds de solidarité prioritaire. Le moment est particulièrement bien venu puisque, à notre propre effort de réforme répond une refonte très profonde de la coopération européenne - dont, du reste, un certain nombre d'orientations ont été arrêtées sous présidence française au Conseil des ministres du Développement du 10 novembre 2000, avec l'adoption d'une "Déclaration du Conseil et de la Commission sur la politique de développement de la Communauté européenne". Déconcentration, coordination sur place avec les Etats membres, adoption de documents stratégiques par pays, concentration de l'aide européenne dans six secteurs : ces nouvelles orientations offrent au FSP des possibilités à saisir, sur lesquelles il n'est pas inutile que nous réfléchissions à l'adoption d'un certain nombre de règles et de procédures. A cet égard, la présence au sein de notre Conseil d'un directeur de l'administration communautaire constitue sur ce thème un capital de connaissances que nous aurions tort de ne pas "exploiter".
En second lieu, il vous est proposé de débattre de l'utilisation du Fonds de solidarité prioritaire pour financer des programmes visant à développer le potentiel de recherche dans les pays de la ZSP.
Il ne s'agit pas d'une coopération universitaire et scientifique "classique", ayant un rythme de fonctionnement compatible avec l'annualité budgétaire, mais de la prise en compte d'une dimension du développement, inscrite dans des horizons pluriannuels. Personne n'oserait contester qu'elle constitue plus que jamais un investissement immatériel, d'autant plus indispensable que les écarts sont dans ce domaine bien plus importants encore dans le domaine économique. Les difficultés auxquelles nous nous heurtons tiennent au fait qu'il y a un temps de la recherche, nécessairement long (dont les résultats ne peuvent être programmés au moment où elle est entreprise), mais aussi à la nature effective des projets retenus, qui résulte des choix faits par un comité scientifique après lancement d'un appel à propositions.
Notre débat devrait déboucher sur l'adoption de principes et de règles méthodologiques tenant compte des nécessités propres à la recherche dans les modalités d'examen des projets du FSP.
Enfin, nous nous pencherons sur le financement de projets "culturels" par le FSP : la question ne se pose plus à présent de savoir si le développement culturel fait bien partie du développement. Ce n'est pas une sorte de luxe qui distrairait les populations du monde en développement des "vrais" problèmes qu'elles ont à affronter. Il n'y a pas de progrès économique et social sans que la dimension humaine, à la fois identitaire et créative, soit dûment prise en considération... Et c'est encore plus vrai dans ce monde globalisé où les industries dites culturelles peuvent devenir des instruments d'asservissement si l'on ne prend pas quelques précautions. La France y est particulièrement sensible. Mais comment, pour ce faire, utiliser l'outil qu'est le FSP ? Que peut-on en faire concrètement ?
Il me reste, Mesdames et Messieurs, à déclarer ouverte cette session du Conseil d'orientation stratégique et à former le vu que nos travaux contribuent par leur qualité à en faire l'une des instances essentielles dans la fixation des orientations les plus concrètes de l'action de la France en matière de coopération au développement.
Je veux, enfin, souligner la qualité des documents, qui ont été préparés à cette occasion et remercier tous ceux qui y ont contribué, tant au sein de mon cabinet que dans les services.
(source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 13 février 2001)