Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les sénateurs,
Le débat d'orientation budgétaire est un temps important de la vie parlementaire. Le Gouvernement dirigé par L. Jospin y expose son cap pour les finances publiques. Le Parlement exerce son rôle d'évaluation et de contrôle. Le Ministre de l'Économie et des Finances, la Secrétaire d'État au Budget informent la représentation nationale et s'efforcent de répondre à ses questions. C'est d'autant plus nécessaire aujourd'hui que la conjoncture économique est changeante et assez incertaine. Dans ce cadre, je présenterai 4 séries d'observations.
1. Face au ralentissement économique international incontestable, la France, même si elle résiste mieux que d'autres, est concernée avec les autres et par les autres.
La dégradation de la conjoncture nous vient des États-Unis. L'économie américaine affiche aujourd'hui une croissance divisée par 5 par rapport à 2000. Certes, des informations contradictoires sont quotidiennement diffusées, mais la prudence s'impose : en dépit de l'action forte de la Réserve fédérale, je ne crois malheureusement pas à un retour rapide de l'économie américaine aux taux de croissance précédents. Dans le même temps, le Japon - qui constitue avec les États-Unis. près de la moitié du PIB mondial - souffre d'une croissance atone, voire négative. Le pétrole très cher, trop cher, perturbe aussi le panorama : dès lors que l'OPEP refuse d'augmenter sa production, la faiblesse des stocks et les difficultés des raffineurs alimentent un haut niveau et une forte volatilité des cours. L'intérêt de tous serait qu'un équilibre global et durable soit trouvé entre producteurs et consommateurs autour d'un prix de 20 à 25 $ le baril : c'est le message que la France a adressé et adresse à l'OPEP, dont les représentants se réuniront début juillet. La mondialisation des économies signifiant aussi celle de leurs problèmes, l'onde de choc touche l'Europe avec une rapidité plus grande que dans le passé et notamment ceux de nos voisins, je pense à l'Allemagne et dans une moindre mesure à l'Italie, qui ont fondé leur espoir de reprise sur le dynamisme des exportations. Telle est la situation autour de nous.
La France doit affronter ce ralentissement en évitant 2 erreurs : minimiser l'évolution, en amplifier les effets. La capacité de résistance de notre économie est solide. La consommation des ménages reste forte. Certes leur moral a chuté depuis le pic d'optimisme atteint en janvier mais ce moral restait, selon la dernière estimation connue, très supérieur à 1995. La progression du revenu des ménages est bien orientée grâce aux créations d'emplois qui ont dépassé le seuil des 100 000 postes au début de l'année : le pouvoir d'achat, soutenu par l'évolution des salaires et les baisses d'impôts, devrait demeurer largement positif en 2001. Dans le même temps, l'investissement des entreprises, autre moteur de la croissance, s'il est inférieur au rythme enregistré l'année dernière, restera soutenu cette année. Le déstockage massif, qui a fortement pesé sur l'activité du premier trimestre par sa brutalité même, devrait ménager l'activité des mois à venir.
Dans ce contexte, la croissance française devrait être supérieure à la moyenne des autres pays, quoique plus faible que prévue. Avec les États-Unis. et le Canada, nous nous situons sur la moyenne période dans le peloton de tête du G7, nous sommes avec le Royaume-Uni le pays dont la croissance enregistre le moins d'à-coups sur une longue durée. Pour la 4e année consécutive, notre croissance sera supérieure à celle de l'Allemagne. Quel chiffre exact ? J'ai dit récemment, revoyant en baisse nos prévisions précédentes, que nos perspectives de croissance pour cette année pourraient se situer à un taux proche de 2,7 %. Ce chiffre sera précisé dans quelques semaines, selon les calendriers habituels. En tout état de cause, si nous devons prendre nos précautions face au ralentissement, nous devons rester confiants : notre économie a la capacité de résister.
Trois éléments supplémentaires - significatifs - doivent être pris en compte. D'abord, l'inflation a récemment augmenté, à cause de la hausse des prix du pétrole et de celle des produits frais. Dans le secteur de la grande distribution et - je l'ai dit - dans le secteur pétrolier, le Gouvernement devra veiller particulièrement au bon fonctionnement des règles de la concurrence. Si nous voulons que les gains de pouvoir d'achat jouent à plein, les prix doivent rester modérés. Il faut donc éviter toute spirale inflationniste. Au total, la hausse des prix devrait rester plus basse que celle de nos partenaires. D'autre part, sur le front de l'emploi, le chômage a continué de diminuer, mais à un rythme moins fort qu'en 2000. Il a retrouvé ce printemps son niveau de 1983, résultat d'autant plus remarquable qu'intervenu dans un contexte de forte progression de la population active : plus de 200 000 entrées nouvelles sur le marché du travail en un an. C'est ainsi qu'en 4 ans, plus d'un million de Français ont retrouvé un revenu du travail : notre politique économique est bien celle de l'emploi et nous devons la poursuivre. Enfin, une dernière donnée - empirique : depuis 1997, le Gouvernement de Lionel Jospin a démontré sa capacité à mettre en uvre les stratégies utiles pour affronter et amortir les chocs extérieurs.
2. Quelques données sur l'exécution du budget 2001.
S'agissant du volet des dépenses de l'État pour 2001, nous avons annoncé une progression de 0,3 % en volume. Cet engagement sera tenu. L'augmentation constatée au premier trimestre traduit pour l'essentiel un effort d'amélioration de la gestion des dépenses militaires en capital : au lieu d'être concentrées au début de l'année, comme c'était le cas pour les exercices précédents, ces dépenses sont désormais lissées tout au long de l'année. Le ministère de la Défense avait dépensé fin avril près de 12 MdF de plus sur ses crédits d'investissement qu'en 2000, cela fera donc 12 MdF de moins à consommer dans les mois à venir.
S'agissant des recettes, les moins values enregistrées à ce stade par rapport à 2000 résultent surtout de l'allégement de la pression fiscale. Les mesures annoncées depuis le printemps 2000 trouvent leur traduction concrète. La diminution dans l'évolution des recettes provient principalement de la baisse d'un point de la TVA intervenue en avril 2000 et de l'instauration de la TIPP stabilisatrice pour faire face au choc pétrolier de l'automne 2000. Dans les deux cas, cela traduit la volonté du Gouvernement de consolider le pouvoir d'achat et de soutenir la consommation des ménages, donc la croissance. J'ai cru naguère entendre certains responsables de l'opposition affirmer que la baisse des impôts annoncée par le Gouvernement n'avait pas de réalité : elle se lit pourtant dans les recettes de l'État et elle se lira sur les avis d'impôt sur le revenu 2000. Un aléa à la baisse peut toutefois exister en raison du ralentissement de la conjoncture.
L'exécution du budget 2001 s'accomplit selon l'impératif de transparence. Florence Parly et moi-même avons transmis aux Assemblées le décret d'avance, avant sa signature, ce qui, de mémoire de parlementaire, constitue une première. Très régulièrement, vous recevez les situations budgétaires et vous disposez, depuis deux ans, d'une présentation du budget expliquant les actions financées, les objectifs visés, les résultats obtenus, les marges de progression escomptées. Tout cela atteste notre souci d'informer et d'associer le Parlement au contrôle et à l'élaboration du budget. Je sais combien, comme sénateurs, vous y êtes sensibles. C'est l'occasion pour moi de saluer le rôle de votre Haute Assemblée dans la réforme de l'ordonnance de 1959, examinée avec grande compétence par vous-mêmes et soumise récemment à votre vote. La transparence est une démarche d'ensemble. Nous partageons le même attachement à cette démarche positive.
3. L'évolution de la conjoncture impose la vigilance. Compte tenu des résultats obtenus depuis 1997, elle invite à maintenir le cap de notre stratégie budgétaire. Nos choix précis pour 2002 seront rendus publics, comme il est normal, lors de la présentation du PLF en septembre. Je veux dès aujourd'hui en réaffirmer le socle : une évolution modérée et maîtrisée de la dépense publique, la poursuite des baisses d'impôts pour la croissance et le pouvoir d'achat, la volonté de limiter les déficits et l'endettement. Tout cela afin de contribuer le plus possible à l'emploi et à la solidarité durables.
La maîtrise de la dépense publique est une clé de voûte de notre stratégie de finances publiques. Le chiffre de progression des dépenses de l'État sera, ainsi que l'a déterminé le Premier ministre, de 0,5 % en volume pour 2002, c'est-à-dire en tout état de cause très inférieur à la croissance. Cette évolution doit nous permettre d'être fidèles à nos objectifs pluriannuels. A ceux qui doutent du bien fondé de cette démarche, je rappelle que ce dernier critère conduit les différents acteurs publics, notamment l'État et les ministères, à concevoir leur action sur le moyen terme en définissant les actions nouvelles et les possibilités de redéploiement sur une période de 3 ans. De cette façon, depuis 1997, plus de 30 MdF d'économies et de redéploiement ont été réalisés chaque année, qui contribuent à financer les mesures nouvelles souhaitées par le Gouvernement et le Parlement. Au terme de cette gestion active de la dépense, près de 90 % de la progression du budget de l'État ont pu être affectés aux secteurs prioritaires que sont l'éducation, la lutte contre les exclusions, la sécurité, la justice et l'environnement. Les budgets correspondant à ces secteurs prioritaires ont progressé de 14 % en valeur entre 1997 et 2001.
Est-il besoin de souligner une fois de plus que laisser filer les dépenses serait incompatible avec les possibilités économiques et financières de la France, avec nos engagements européens, avec les incertitudes qui pèsent sur l'environnement économique international ? Au ralentissement actuel de conjoncture ne doit évidemment pas s'ajouter un renversement de stratégie économique : depuis 1997, la majorité a rétabli des fondamentaux sains, conditions d'une croissance durable et créatrice d'emplois. Des dépenses qui dérapent, ce seraient des taux d'intérêt à la hausse et donc l'emploi à la baisse. La vigilance vaut aussi pour les dépenses sociales, en particulier les dépenses d'assurance maladie qui ne doivent pas s'alourdir au point de compromettre l'équilibre de la sécurité sociale. N'oublions pas que des efforts importants et diversifiés resteront à faire pour le financement à long terme des retraites. Le même message vaut pour les dépenses militaires dont l'augmentation massive ne m'apparaîtrait ni nécessaire pour notre sécurité ni compatible avec nos perspectives économiques.
Concernant les prélèvements, le Gouvernement s'est engagé sur un plan triennal d'allégement des impôts à hauteur de 120 MdF. Ces baisses portent sur les grands impôts nationaux (TVA, impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés) comme sur la fiscalité locale (taxe professionnelle ou vignette). En 2002, et même si on peut émettre quelques réserves sur la pertinence et la fiabilité de cette notion, le taux global des " prélèvements obligatoires " devrait baisser à environ 44,5 %. au total, les allégements " volontaristes " de prélèvements obligatoires - impôts et prélèvements sociaux - pourraient représenter 2,2 points de PIB sur la durée de la législature. Les baisses d'impôts se poursuivront en 2002 conformément au plan pluriannuel 2001-2003. La réduction dégressive du barème de l'impôt sur le revenu interviendra pour la 3e année consécutive et elle devrait soutenir la consommation. La 2e étape de la suppression de la surtaxe dite Juppé sur les bénéfices des entreprises sera franchie en 2002, concernant prioritairement les petites entreprises. La prime pour l'emploi sera doublée afin de favoriser le retour à l'activité : les ménages les plus modestes, souvent non imposables, en bénéficieront.
Ainsi, les engagements pris seront respectés. C'est une question de crédibilité vis-à-vis des Français qui avaient durement sanctionné, comme vous vous en souvenez, un candidat à l'élection présidentielle dénonçant d'un côté les impôts excessifs mais entamant son mandat par une augmentation brutale de 2 points de la TVA. Ces baisses, qui doivent être équitables, sont d'autre part un atout face au ralentissement de la conjoncture : il serait dangereux, à l'heure où les ménages ont besoin d'appui et les entreprises de marges d'action, d'inverser les baisses d'impôts.
Limitation des déficits. Depuis 4 ans, le besoin de financement des administrations publiques est passé de - 3,5 % du PIB en 1997 à - 1 % prévu en 2001. Sur cette période, le déficit de l'État a été réduit de 100 MdF, soit cinq fois plus que sous la majorité de droite. Nous devons pour l'an prochain à nouveau limiter le déficit public. La réduction constante de la dette confirme cette gestion sérieuse : alors qu'elle avait explosé au cours de la précédente législature, la dette devrait poursuivre sa réduction au rythme d'un point de PIB par an en moyenne depuis 1998. Il s'agit de bien gérer le présent et de bien préparer le futur.
4. Écarter la démagogie.
Dans la discussion sur ces orientations budgétaires, nous écouterons vos observations et nous nous attacherons, lorsqu'elles nous paraissent les plus pertinentes, à les intégrer pour la détermination du budget proprement dit. Il existe pour noter les entreprises un classement, un " rating " : la note la plus haute est le triple A. Le débat budgétaire mérite malheureusement souvent plutôt un double M : la magie et la myopie.
Magie : n'est-ce-pas le mot juste pour qualifier deux attitudes fréquentes ? Les uns, constatant le ralentissement économique, proposent volontiers comme remède d'augmenter massivement les dépenses publiques. Ignorant ainsi le butoir que constitue le niveau relativement élevé - malgré une nette amélioration - de nos déficits. Ignorant qu'il faut toujours rembourser ces déficits. Les mêmes soutiennent parfois qu'il faudrait augmenter les impôts. Ignorant que les baisses actuelles soutiennent la demande intérieure. Ignorant aussi le fait que la France est un pays ouvert et que si la taxation des personnes et des entreprises était durablement plus élevée que nos voisins, les unes et les autres pourraient " voter " avec leurs pieds. D'autres responsables, appartenant à d'autres horizons politiques, se montrent adeptes de la " pensée budgétaire magique " en proposant, à l'inverse, des coupes immédiates et massives. Comme si on pouvait réduire brutalement les salaires des fonctionnaires ! Comme si on pouvait ne pas acquitter les intérêts de la dette (plus de 200 MdsF). Avec une autre forme fréquente de magie : regretter le poids des dépenses publiques en général et militer pour des coupes massives, tout en applaudissant bien sûr aux inaugurations des TGV, tout en demandant davantage de policiers, de professeurs, d'infirmières, tout en proposant que les dépenses militaires (243 Mds en 2001) augmentent fortement dans les années qui viennent. Sans oublier non plus d'exprimer des regrets critiques pour insuffisance, à l'égard par exemple du budget de l'agriculture, du " budget " des collectivités locales (340 Mds en 2001 si on additionne dotations budgétaires et prélèvements sur recettes), ou encore du budget du Ministère de l'Équipement (138 Mds).
Cette magie se double parfois d'une forte myopie. Une politique doit se juger sur la durée ; une politique de solidarité doit être durable, donc durablement financée. Quelle serait la durabilité, donc la crédibilité, d'une politique économique qui, comme semblent le proposer certains dans l'opposition, voudrait financer des dépenses budgétaires reconductibles chaque année par des recettes enregistrées une seule fois, par exemple telle privatisation ? Sachant que, comme je l'indiquais, nous aurons en tout état de cause des charges nouvelles à financer dans les années qui viennent, je pense aux retraites. Cette addition fréquente de la magie et de la myopie, n'est-ce pas cela précisément que l'on appelle la démagogie ?
D'un côté, il y a donc les spécialistes de la boite de Pandore qui nous disent " Dépensez, dépensez, il en restera toujours quelque chose " ; de l'autre, les spécialistes de Tartuffe qui affirment " Cachez ces dépenses que nous ne saurions voir ". Entre ces deux écueils, je crois plutôt qu'il faut dépenser juste, ni trop ni trop peu, financer les priorités du moment sans hypothéquer l'avenir. On critique parfois Bercy. Et il est vrai que cette administration aux personnels très compétents comporte probablement certaines imperfections et qu'elle peut être amenée de temps à autre à dire non. Il est vrai aussi que les finances ne sont qu'un des paramètres à considérer dans une décision. Mais cette critique ne s'adresse-t-elle pas souvent au principe de réalité lui-même ? Gouverner, c'est choisir. S'opposer, ce devrait être aussi choisir. Là où il y a une volonté, il y a un chemin ; mais un chemin qui doit offrir une vraie perspective. Là où il y a une dépense, il faut bien qu'il y ait une recette. Là où on souhaite davantage de solidarité, il y faut des moyens, en dépenses et en ressources. Là où on veut créer des emplois, il ne faut pas dissuader ceux qui les créent. Disant cela, je crois ne dire que l'évidence et la vérité. Ni F. Parly ni moi-même n'entendons " dorer la pilule ". Car le débat budgétaire n'est pas seulement un débat sur les orientations, mais aussi un débat sur la vérité. Nous nous attacherons à la respecter.
Deux remarques pour conclure.
D'une part, la politique économique sera d'autant plus efficace qu'elle sera coordonnée en Europe. Tous les pays de la zone euro subissent aujourd'hui à la fois un ralentissement de l'activité résultant de l'atterrissage brutal de l'économie américaine et une hausse des prix provenant notamment de la hausse des prix de l'essence et de certains prix alimentaires. Dans ce contexte, trois principes devraient conduire la politique des pays européens :
- Poursuivre la combinaison de politiques budgétaires sérieuses et d'une politique monétaire favorable à la croissance. La politique monétaire, avec des taux d'intérêt aussi faibles que possible, ne peut fournir au secteur privé les crédits dont il a besoin que si le crédit aux gouvernements connaît une évolution maîtrisée. Dans cette perspective, l'amélioration des comptes publics est nécessaire. Pour l'obtenir, l'ensemble des gouvernements doit viser une évolution modérée de la dépense publique. Dans le contexte présent, une forte hausse des dépenses financée par un fort endettement supplémentaire pèserait négativement sur la croissance.
- Il faut adapter les politiques macro-économiques aux spécificités de chaque pays. Dans le cadre Dun mouvement d'ensemble d'assainissement des comptes publics, un effort particulier doit être conduit dans les pays connaissant une inflation préoccupante. Il y en a plusieurs autour de nous, y compris parmi les pays les plus riches. Ils doivent faire effort pour réduire leur inflation.
- Enfin, dans tous les pays de la zone euro, une croissance durable et non inflationniste implique à la fois la mise en uvre des plus récentes technologies afin de développer " l'économie de la connaissance " et l'amélioration de l'emploi. Cette amélioration du marché de l'emploi doit permettre de combiner de fortes créations d'emplois et une évolution positive des salaires.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, quand la mer est incertaine, il faut être d'autant plus assuré de son cap. Notre cap est clair : pour l'emploi, une croissance et une solidarité durables. Afin de le tenir, nous devons avoir confiance dans les capacités de notre économie et continuer d'aider les Français et nos entreprises dans leurs efforts. Beaucoup de réformes utiles et de progrès ont déjà été accomplis par le Gouvernement de L. Jospin avec et pour les Français. Dans un contexte devenu plus difficile, c'est en maintenant une politique dynamique et solidaire, une politique de vérité, que le Gouvernement servira la croissance et l'emploi, l'efficacité et la solidarité. C'est le chemin que nous entendons suivre pour préparer le budget 2002.
(Source http://www.finances.gouv.fr, le 20 juin 2001)