Texte intégral
Monsieur le Président, (Madame la Présidente)
Madame la Rapporteure générale,
Mesdames et messieurs les Députés,
Le débat d'orientation des finances publiques prend cette année un relief particulier avec le budget triennal 2015-2017 de l'Etat et, à la suite de Michel Sapin qui vous a présenté la stratégie d'ensemble du gouvernement, je vais insister particulièrement sur la partie "dépenses de l'Etat".
Vous connaissez la trajectoire de finances publiques qui vous a été proposée dans le programme de stabilité : elle est fondée sur la réalisation de 50 milliards d'euros d'économies sur les trois ans à venir, pour poursuivre l'assainissement budgétaire et financer notre politique et nos priorités en faveur d'abord de l'emploi, de l'éducation, de la justice et de la sécurité.
L'effort d'économies est équitablement réparti entre l'ensemble des administrations publiques. Sur ces 50 milliards d'euros, la part de l'Etat est de 18 milliards : les plafonds de crédits du budget général par ministère pour les trois ans à venir ont donc été déterminés de manière à permettre la réalisation de ces économies.
Les dépenses des ministères baisseront en valeur de 1,8 Md dès 2015, 2,1 Md en 2016 et de 2,3 Md en 2017. C'est donc un effort sans précédent.
Mais avant de vous présenter plus en détail ces plafonds, je voudrais rappeler les raisons qui ont conduit le Gouvernement à vous proposer ces économies.
Les débats que nous pouvons avoir sur la dépense sont souvent assez généraux : nous débattons sur le périmètre d'action de l'Etat, sur les liens entre croissance et dépense publique ou sur la nécessité de réformer.
Mais pour comprendre la dépense de l'Etat, il faut aller dans le détail, regarder chaque ligne : c'est le travail que nous avons mené avec Michel Sapin et l'ensemble de nos collègues ministres pendant plusieurs semaines avant que le Premier ministre ne rende ses arbitrages définitifs pour fixer ce budget triennal. Et quand on regarde précisément les dépenses de l'Etat, on voit qu'il existe des marges d'amélioration importantes.
Dans l'héritage que nous avons reçu en 2012, il n'y a pas seulement la dette et le déficit historiquement élevés : il y a aussi des années de multiplication d'interventions souvent redondantes ou mal articulées entre elles, de sélection déficiente des investissements, de réflexion insuffisante sur l'optimisation de l'organisation et des processus administratifs et donc des effectifs et des dépenses de fonctionnement courant. ; en un mot, des années d'utilisation mal avisée de l'argent public puisque, entre 2002 et 2012, alors que la dépense progressait chaque année et que le déficit atteignait des niveaux historiques, nous n'avons pas constaté d'amélioration du service public ni de renforcement de notre modèle social.
Le statu quo est donc impossible : il faut inverser la tendance à l'oeuvre pendant une décennie, examiner et évaluer la dépense publique, pour renforcer l'efficacité de l'action de l'Etat et réduire le déficit.
Il existe en effet des « marges d'efficience » qui sont établies et incontestables : si l'on agit sur ces marges, alors on peut réaliser des économies sans remettre en cause le champ d'action de l'Etat ni réduire la qualité du service public ni renoncer à notre modèle social.
- Les économies que le Gouvernement vous propose ne visent donc pas à remettre en cause par principe la dépense publique en général : il s'agit de faire des choix, de préserver les dépenses indispensables pour garantir l'efficacité de nos services publics, les dépenses d'avenir qui préparent la croissance économique de demain, et enfin maintenir notre modèle social et donc nos dépenses de redistribution.
Nous le répétons depuis 2012 : la réduction du déficit public, le meilleur ciblage des 1 200 milliards d'euros de dépenses, sont les conditions du maintien de notre modèle social qui peut être préservé, sans être financé à crédit.
Au-delà de notre trajectoire de finances publiques, c'est aussi un principe ancien, constitutif de notre République, que nous avons gardé à l'esprit en préparant ce budget : chaque citoyen verse une contribution pour le financement du service public (chaque citoyen, y compris les plus modestes puisque, par exemple, tout le monde paie la taxe sur la valeur ajoutée qui est la première ressource de l'Etat), chacun est donc en droit de demander des comptes sur l'utilisation de sa contribution, et c'est au Gouvernement et au Parlement de faire en sorte que l'argent public soit utilisé au mieux et que le service public assume l'ensemble de ses missions avec les ressources strictement nécessaires.
A travers ce budget triennal qui vous est présenté aujourd'hui, le Gouvernement vous propose un service public irréprochable, un Etat qui utilise de la meilleure façon possible les contributions versées par chacun. L'enjeu va au-delà de l'impératif budgétaire: il touche au consentement à l'impôt et donc à la légitimité de l'action de l'Etat et c'est un enjeu qui touche aux principes fondateurs de la République et du service public.
J'en viens aux plafonds du budget triennal dont vous avez pris connaissance aujourd'hui.
Ce budget triennal a été construit sur la base de plusieurs principes.
Tous les ministères, tous les opérateurs participeront aux économies : chaque ministère doit examiner ses dépenses et en évaluer l'efficacité et la pertinence.
Pour autant, nous maintenons nos priorités en faveur de l'éducation, de la justice et de la sécurité : comme l'a indiqué Michel Sapin, les créations d'emplois prévues seront réalisées et gagées sur des suppressions dans les autres ministères pour assurer la stabilisation des effectifs de l'Etat sur la législature.
Au sein de chaque ministère, les économies ont été déterminées en tenant compte de la nature de la dépense, de son évolution tendancielle sur le triennal et des efforts déjà réalisés par le passé. Il faut prendre avec beaucoup de précaution les chiffres bruts fournis par les tableaux car ils ne reflètent pas nécessairement le niveau de "mise à contribution" des ministères : la dépense peut croître spontanément dans les trois ans qui viennent et conduire à une hausse tendancielle des crédits mais cela ne signifie en aucun cas que les ministères en cause ne réalisent pas d'économies significatives qui permettent de contenir cette progression - par exemple sur le budget des affaires sociales, de l'outre-mer, ou du logement. A l'inverse, des crédits peuvent être en baisse par rapport à leur niveau de 2014 sans que cela ne signifie en rien que nous renonçons au financement de nos priorités, du fait d'un tendanciel en baisse, qui peut être lié par exemple directement à l'amélioration de l'environnement économique, ou à l'effet positif par exemple des mesures fiscales ou sociales décidées en faveur de telle ou telle priorité.
Le débat d'aujourd'hui porte sur les grandes orientations de notre politique budgétaire - ce n'est pas la présentation détaillée du projet de loi de finances 2015, qui viendra en son temps, fin septembre. Maisje souhaiterais néanmoins anticiper sur les débats que nous aurons à l'automne en vous indiquant plusieurs axes transversaux d'économies que vous proposera le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2015 :
- Les opérateurs et agences de l'Etat avaient été largement préservés entre 2007 et 2012 avec une croissance cumulée de 15 % de leurs moyens : nous proposerons des mesures spécifiques pour mettre fin à cette ligne de fuite de la dépense. Les subventions pour charges de services publics seront en baisse et, surtout, le
* plafond des taxes affectées sera abaissé de plus de 1,1 milliard d'euros dès 2015. Pour maîtriser réellement la dépense de ces opérateurs, nous procéderons également à un réexamen systématique des fonds de roulement des opérateurs, qui, s'ils sont importants, pourraient être mobilisés pour des dépenses supplémentaires en contradiction avec les orientations définies en matière de maîtrise de la dépense.
* Des fusions de structures seront aussi mises en oeuvre.
- L'amélioration du fonctionnement de l'administration conduira également à dégager de nouvelles économies :
* La dématérialisation des relations avec les usagers sera renforcée, - Michel Sapin et moi-même en ferons ainsi un axe central de modernisation du ministère des finances et des comptes publics.
* La mutualisation des fonctions support sera amplifiée, en amplifiant la démarche déjà engagée en matière d'achats et d'immobilier et un chantier spécifique sera consacré aux dépenses informatiques de l'Etat. :
* Les services déconcentrés de l'Etat seront adaptés à la nouvelle carte territoriale et le Premier ministre a lancé récemment une "revue des missions" de l'administration territoriale qui permettra d'optimiser les organisations.
- S'agissant maintenant de la masse salariale, les effectifs seront stabilisés globalement, comme prévu, sur l'ensemble de la législature, le gel du point d'indice de la fonction publique sera maintenu, et l'enveloppe de mesures catégorielles à nouveau réduite, après une première baisse de 50 % en 2013. C''est donc un effort particulièrement important qui est réalisé permis par les gains de productivité ;
- Enfin, les interventions de l'Etat ont fait l'objet d'une attention particulière. Deux exemples :
* Notre politique du logement est l'une des plus coûteuses en Europe alors que ses résultats sont plus que mitigés : elle fera l'objet de réformes structurelles, sur la base des conclusions d'une évaluation actuellement en cours, pour en améliorer l'efficacité et la cibler davantage sur le soutien à la construction. Je rappelle à cet égard que les moyens de cette politique ne se limitent pas aux crédits budgétaires, mais que doivent être pris en compte, et faire l'objet de la même démarche d'évaluation, les moyens fiscaux consacrés à cette politique.
* Les exonérations de charges ciblées sur les territoires prioritaires de la politique de la Ville seront également adaptées pour renforcer leur impact sur l'emploi et l'activité économique dans les quartiers
Au total, quel que soit le périmètre retenu, la dépense de l'Etat diminuera sur le triennal et cette baisse sera concentrée sur 2015 : nous ne remettons pas les économies à la fin de la législature, nous proposons, au contraire, d'en réaliser la plus grande part dès 2015 :
- Les dépenses des ministères diminueront, par rapport à la loi de finances pour 2014, de 1,8 milliard d'euros en 2015, de 2,1 milliards d'euros en 2016 et de 2,3 milliards d'euros en 2017 ;
- En incluant le prélèvement au profit de l'Union européenne, la baisse sera d'un milliard dès 2015, et également d'un milliard en 2017 après un ressaut en 2016 lié à la progression cette année là du prélèvement sur recettes.
- en ajoutant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, ce qui correspond donc au traditionnel périmètre dit « zéro valeur » dont nous avons coutume de suivre l'évolution, la diminution par rapport à la loi de finances pour 2014 sera de 4,2 milliards d'euros en 2015, de 6,4 milliards d'euros en 2016 et de 11,5 milliards d'euros en 2017 ;
- Enfin, sur l'ensemble des dépenses du budget général, y compris charges de la dette et pensions, les dépenses diminueront de 2,5 milliards d'euros sur trois ans. Il s'agit bien dans tous les cas d'une diminution en valeur. Cette diminution conduit donc, au regard du tendanciel d'évolution des dépenses, à une baisse de 18 Mds sur les dépenses de l'Etat, hors dotations aux collectivités locales.
Je ne doute pas que certains estimeront cet effort insuffisant : je me contenterais de rappeler qu'entre 2007 et 2012, les dépenses de l'Etat ont augmenté, en moyenne, d'environ 5 milliards d'euros chaque année, dont 2,2 milliards d'euros sur la norme en valeur. C'est donc un véritable retournement de tendance que nous avons engagé dès 2014, et que nous amplifions à compter de 2015.
D'autres pourraient avoir des craintes sur l'incidence de ces économies sur le service public et notre modèle social : je le répète, ces économies sont, au contraire, la condition du maintien dans le temps de notre modèle social, elles ne remettront en cause ni l'étendue de notre modèle social ni la qualité du service public.
Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Députés, un bon budget n'est pas un budget qui augmente : c'est un budget :
- qui garantit que l'argent public est utilisé au mieux
- un budget qui préserve notre modèle social, la qualité du service public et les dépenses d'avenir
- c'est enfin un budget qui sert l'intérêt de tous et non les intérêts particuliers
Et si nous sommes d'accord sur ces critères, alors nous serons d'accord pour dire que le budget de l'Etat pour les trois à venir est un bon budget.
Je vous remercie.
Source http://www.economie.gouv.fr, le 11 juillet 2014
Madame la Rapporteure générale,
Mesdames et messieurs les Députés,
Le débat d'orientation des finances publiques prend cette année un relief particulier avec le budget triennal 2015-2017 de l'Etat et, à la suite de Michel Sapin qui vous a présenté la stratégie d'ensemble du gouvernement, je vais insister particulièrement sur la partie "dépenses de l'Etat".
Vous connaissez la trajectoire de finances publiques qui vous a été proposée dans le programme de stabilité : elle est fondée sur la réalisation de 50 milliards d'euros d'économies sur les trois ans à venir, pour poursuivre l'assainissement budgétaire et financer notre politique et nos priorités en faveur d'abord de l'emploi, de l'éducation, de la justice et de la sécurité.
L'effort d'économies est équitablement réparti entre l'ensemble des administrations publiques. Sur ces 50 milliards d'euros, la part de l'Etat est de 18 milliards : les plafonds de crédits du budget général par ministère pour les trois ans à venir ont donc été déterminés de manière à permettre la réalisation de ces économies.
Les dépenses des ministères baisseront en valeur de 1,8 Md dès 2015, 2,1 Md en 2016 et de 2,3 Md en 2017. C'est donc un effort sans précédent.
Mais avant de vous présenter plus en détail ces plafonds, je voudrais rappeler les raisons qui ont conduit le Gouvernement à vous proposer ces économies.
Les débats que nous pouvons avoir sur la dépense sont souvent assez généraux : nous débattons sur le périmètre d'action de l'Etat, sur les liens entre croissance et dépense publique ou sur la nécessité de réformer.
Mais pour comprendre la dépense de l'Etat, il faut aller dans le détail, regarder chaque ligne : c'est le travail que nous avons mené avec Michel Sapin et l'ensemble de nos collègues ministres pendant plusieurs semaines avant que le Premier ministre ne rende ses arbitrages définitifs pour fixer ce budget triennal. Et quand on regarde précisément les dépenses de l'Etat, on voit qu'il existe des marges d'amélioration importantes.
Dans l'héritage que nous avons reçu en 2012, il n'y a pas seulement la dette et le déficit historiquement élevés : il y a aussi des années de multiplication d'interventions souvent redondantes ou mal articulées entre elles, de sélection déficiente des investissements, de réflexion insuffisante sur l'optimisation de l'organisation et des processus administratifs et donc des effectifs et des dépenses de fonctionnement courant. ; en un mot, des années d'utilisation mal avisée de l'argent public puisque, entre 2002 et 2012, alors que la dépense progressait chaque année et que le déficit atteignait des niveaux historiques, nous n'avons pas constaté d'amélioration du service public ni de renforcement de notre modèle social.
Le statu quo est donc impossible : il faut inverser la tendance à l'oeuvre pendant une décennie, examiner et évaluer la dépense publique, pour renforcer l'efficacité de l'action de l'Etat et réduire le déficit.
Il existe en effet des « marges d'efficience » qui sont établies et incontestables : si l'on agit sur ces marges, alors on peut réaliser des économies sans remettre en cause le champ d'action de l'Etat ni réduire la qualité du service public ni renoncer à notre modèle social.
- Les économies que le Gouvernement vous propose ne visent donc pas à remettre en cause par principe la dépense publique en général : il s'agit de faire des choix, de préserver les dépenses indispensables pour garantir l'efficacité de nos services publics, les dépenses d'avenir qui préparent la croissance économique de demain, et enfin maintenir notre modèle social et donc nos dépenses de redistribution.
Nous le répétons depuis 2012 : la réduction du déficit public, le meilleur ciblage des 1 200 milliards d'euros de dépenses, sont les conditions du maintien de notre modèle social qui peut être préservé, sans être financé à crédit.
Au-delà de notre trajectoire de finances publiques, c'est aussi un principe ancien, constitutif de notre République, que nous avons gardé à l'esprit en préparant ce budget : chaque citoyen verse une contribution pour le financement du service public (chaque citoyen, y compris les plus modestes puisque, par exemple, tout le monde paie la taxe sur la valeur ajoutée qui est la première ressource de l'Etat), chacun est donc en droit de demander des comptes sur l'utilisation de sa contribution, et c'est au Gouvernement et au Parlement de faire en sorte que l'argent public soit utilisé au mieux et que le service public assume l'ensemble de ses missions avec les ressources strictement nécessaires.
A travers ce budget triennal qui vous est présenté aujourd'hui, le Gouvernement vous propose un service public irréprochable, un Etat qui utilise de la meilleure façon possible les contributions versées par chacun. L'enjeu va au-delà de l'impératif budgétaire: il touche au consentement à l'impôt et donc à la légitimité de l'action de l'Etat et c'est un enjeu qui touche aux principes fondateurs de la République et du service public.
J'en viens aux plafonds du budget triennal dont vous avez pris connaissance aujourd'hui.
Ce budget triennal a été construit sur la base de plusieurs principes.
Tous les ministères, tous les opérateurs participeront aux économies : chaque ministère doit examiner ses dépenses et en évaluer l'efficacité et la pertinence.
Pour autant, nous maintenons nos priorités en faveur de l'éducation, de la justice et de la sécurité : comme l'a indiqué Michel Sapin, les créations d'emplois prévues seront réalisées et gagées sur des suppressions dans les autres ministères pour assurer la stabilisation des effectifs de l'Etat sur la législature.
Au sein de chaque ministère, les économies ont été déterminées en tenant compte de la nature de la dépense, de son évolution tendancielle sur le triennal et des efforts déjà réalisés par le passé. Il faut prendre avec beaucoup de précaution les chiffres bruts fournis par les tableaux car ils ne reflètent pas nécessairement le niveau de "mise à contribution" des ministères : la dépense peut croître spontanément dans les trois ans qui viennent et conduire à une hausse tendancielle des crédits mais cela ne signifie en aucun cas que les ministères en cause ne réalisent pas d'économies significatives qui permettent de contenir cette progression - par exemple sur le budget des affaires sociales, de l'outre-mer, ou du logement. A l'inverse, des crédits peuvent être en baisse par rapport à leur niveau de 2014 sans que cela ne signifie en rien que nous renonçons au financement de nos priorités, du fait d'un tendanciel en baisse, qui peut être lié par exemple directement à l'amélioration de l'environnement économique, ou à l'effet positif par exemple des mesures fiscales ou sociales décidées en faveur de telle ou telle priorité.
Le débat d'aujourd'hui porte sur les grandes orientations de notre politique budgétaire - ce n'est pas la présentation détaillée du projet de loi de finances 2015, qui viendra en son temps, fin septembre. Maisje souhaiterais néanmoins anticiper sur les débats que nous aurons à l'automne en vous indiquant plusieurs axes transversaux d'économies que vous proposera le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2015 :
- Les opérateurs et agences de l'Etat avaient été largement préservés entre 2007 et 2012 avec une croissance cumulée de 15 % de leurs moyens : nous proposerons des mesures spécifiques pour mettre fin à cette ligne de fuite de la dépense. Les subventions pour charges de services publics seront en baisse et, surtout, le
* plafond des taxes affectées sera abaissé de plus de 1,1 milliard d'euros dès 2015. Pour maîtriser réellement la dépense de ces opérateurs, nous procéderons également à un réexamen systématique des fonds de roulement des opérateurs, qui, s'ils sont importants, pourraient être mobilisés pour des dépenses supplémentaires en contradiction avec les orientations définies en matière de maîtrise de la dépense.
* Des fusions de structures seront aussi mises en oeuvre.
- L'amélioration du fonctionnement de l'administration conduira également à dégager de nouvelles économies :
* La dématérialisation des relations avec les usagers sera renforcée, - Michel Sapin et moi-même en ferons ainsi un axe central de modernisation du ministère des finances et des comptes publics.
* La mutualisation des fonctions support sera amplifiée, en amplifiant la démarche déjà engagée en matière d'achats et d'immobilier et un chantier spécifique sera consacré aux dépenses informatiques de l'Etat. :
* Les services déconcentrés de l'Etat seront adaptés à la nouvelle carte territoriale et le Premier ministre a lancé récemment une "revue des missions" de l'administration territoriale qui permettra d'optimiser les organisations.
- S'agissant maintenant de la masse salariale, les effectifs seront stabilisés globalement, comme prévu, sur l'ensemble de la législature, le gel du point d'indice de la fonction publique sera maintenu, et l'enveloppe de mesures catégorielles à nouveau réduite, après une première baisse de 50 % en 2013. C''est donc un effort particulièrement important qui est réalisé permis par les gains de productivité ;
- Enfin, les interventions de l'Etat ont fait l'objet d'une attention particulière. Deux exemples :
* Notre politique du logement est l'une des plus coûteuses en Europe alors que ses résultats sont plus que mitigés : elle fera l'objet de réformes structurelles, sur la base des conclusions d'une évaluation actuellement en cours, pour en améliorer l'efficacité et la cibler davantage sur le soutien à la construction. Je rappelle à cet égard que les moyens de cette politique ne se limitent pas aux crédits budgétaires, mais que doivent être pris en compte, et faire l'objet de la même démarche d'évaluation, les moyens fiscaux consacrés à cette politique.
* Les exonérations de charges ciblées sur les territoires prioritaires de la politique de la Ville seront également adaptées pour renforcer leur impact sur l'emploi et l'activité économique dans les quartiers
Au total, quel que soit le périmètre retenu, la dépense de l'Etat diminuera sur le triennal et cette baisse sera concentrée sur 2015 : nous ne remettons pas les économies à la fin de la législature, nous proposons, au contraire, d'en réaliser la plus grande part dès 2015 :
- Les dépenses des ministères diminueront, par rapport à la loi de finances pour 2014, de 1,8 milliard d'euros en 2015, de 2,1 milliards d'euros en 2016 et de 2,3 milliards d'euros en 2017 ;
- En incluant le prélèvement au profit de l'Union européenne, la baisse sera d'un milliard dès 2015, et également d'un milliard en 2017 après un ressaut en 2016 lié à la progression cette année là du prélèvement sur recettes.
- en ajoutant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, ce qui correspond donc au traditionnel périmètre dit « zéro valeur » dont nous avons coutume de suivre l'évolution, la diminution par rapport à la loi de finances pour 2014 sera de 4,2 milliards d'euros en 2015, de 6,4 milliards d'euros en 2016 et de 11,5 milliards d'euros en 2017 ;
- Enfin, sur l'ensemble des dépenses du budget général, y compris charges de la dette et pensions, les dépenses diminueront de 2,5 milliards d'euros sur trois ans. Il s'agit bien dans tous les cas d'une diminution en valeur. Cette diminution conduit donc, au regard du tendanciel d'évolution des dépenses, à une baisse de 18 Mds sur les dépenses de l'Etat, hors dotations aux collectivités locales.
Je ne doute pas que certains estimeront cet effort insuffisant : je me contenterais de rappeler qu'entre 2007 et 2012, les dépenses de l'Etat ont augmenté, en moyenne, d'environ 5 milliards d'euros chaque année, dont 2,2 milliards d'euros sur la norme en valeur. C'est donc un véritable retournement de tendance que nous avons engagé dès 2014, et que nous amplifions à compter de 2015.
D'autres pourraient avoir des craintes sur l'incidence de ces économies sur le service public et notre modèle social : je le répète, ces économies sont, au contraire, la condition du maintien dans le temps de notre modèle social, elles ne remettront en cause ni l'étendue de notre modèle social ni la qualité du service public.
Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Députés, un bon budget n'est pas un budget qui augmente : c'est un budget :
- qui garantit que l'argent public est utilisé au mieux
- un budget qui préserve notre modèle social, la qualité du service public et les dépenses d'avenir
- c'est enfin un budget qui sert l'intérêt de tous et non les intérêts particuliers
Et si nous sommes d'accord sur ces critères, alors nous serons d'accord pour dire que le budget de l'Etat pour les trois à venir est un bon budget.
Je vous remercie.
Source http://www.economie.gouv.fr, le 11 juillet 2014