Texte intégral
Mesdames, Messieurs les sénateurs,
L'objectif de la réforme qui vous est soumise aujourd'hui, mesdames et messieurs les sénateurs, n'est pas de remettre en cause les activités exercées par notre institut d'émission. Il n'est pas, en effet, de l'intention du Gouvernement de toucher aux 17 métiers de la Banque de France.
Le projet de loi que je vous soumets s'assigne pour seul et unique objectif de modifier la répartition des pouvoirs de la politique monétaire entre l'État et la Banque. C'est là une tâche législative importante, qui suffit largement à nos ambitions.
D'autant que le débat entre les partisans de l'indépendance de la Banque et les tenants d'un contrôle accru de l'État, débat aussi ancien que la Banque elle-même jalonna durant deux siècles toujours avec passion notre vie parlementaire.
Depuis le consulat, les rapports entre la Banque de France et l'État sont marqués par un appel récurrent à notre institut d'émission pour financer, par la monnaie, des dépenses que le Gouvernement ne parvient plus à couvrir par l'emprunt ou l'impôt. La trame de fond de la discussion se résume à une dialectique entre deux logiques, celle de la nécessité et celle de la confiance : nécessité pour l'État de trouver des ressources par appel à l'institut d'émission qu'on se doit donc de mieux contrôler ; confiance qu'il devient impérieux de rétablir par une plus grande indépendance, lorsque la défiance du public envers notre monnaie, fait courir des risques à notre économie.
Le fondateur même de la Banque de France a vécu ce dilemme.
L'échec de l'expérience de Law sous le Régent encore vivace dans les esprits à la fin du XVIIIe siècle, la désastreuse émission des assignats durant la Révolution dont les conséquences politiques et sociales furent catastrophiques, avaient suscité une profonde désaffection du public à l'égard du papier-monnaie et de sa gestion par la puissance publique. Aussi, lorsqu'en 1800 Bonaparte, Premier Consul, accorde sa bénédiction à la création de la Banque de France en étant l'un de ses premiers actionnaires, il tînt à ce que celle-ci fût une société commerciale anonyme privée, qui ne se distinguait pratiquement pas des autres banques commerciales émettant du papier-monnaie.
Mais le coût exorbitant des guerres napoléoniennes modifia progressivement l'état d'esprit du premier Consul et conduisit, peu à peu, la Banque de France à octroyer des prêts à l'État
L'année 1803 représente une étape décisive dans les relations entre la Banque et l'État. Non seulement parce que la loi du 14 avril 1803 constitue la première charte officielle de la Banque de France qui obtient le privilège d'émission de billets de banque à Paris. Mais aussi parce qu'est créé, celte année-là, le franc germinal. La convertibilité du franc contre du métal précieux qui durera, à quelques intervalles près pendant plus d'un siècle, a en définitive dominé la politique conduite par la Banque de France jusqu'à la première guerre mondiale. En effet, le respect de la Loi de Germinal imposait en permanence des contraintes d'émission à notre Banque centrale qui, même privée, ne pouvait se permettre de déroger à des normes prudentielles indispensables au maintien de la convertibilité du franc.
Et si j'attire votre attention, mesdames et messieurs les sénateurs, sur le rapport entre le statut de notre institut d'émission durant cette période et le franc germinal, ce n'est pas sans raison. Chacun y verra une illustration de la soumission de la politique monétaire au choix du régime de change. L'apparente contradiction entre les deux paragraphes de l'article 1er de notre projet de loi disparaît lorsque l'on sait que c'est le pouvoir politique qui a de tous temps et en tous pays assumé la responsabilité du change et donc en dernier ressort les fondements même de la gestion de la politique monétaire ; et cela quelle que soit l'indépendance de l'institut d'émission vis-à-vis du gouvernement. Pendant plus d'un siècle, la France, gérée par un institut d'émission largement autonome, a bénéficié grâce à la loi de Germinal d'une monnaie stable qui a été outil de prospérité économique. La formidable force de rappel qu'a été la nécessité de respecter la convertibilité du franc a imposé à nos autorités monétaires une discipline dont, pendant plus d'un siècle, les français ont été les bénéficiaires.
Et si au cours de ses premières années d'existence, la Banque de France est passée d'un régime d'indépendance assorti d'une simple protection de l'État à une sorte de tutelle de celui-ci, si le gouverneur et les deux sous-gouverneurs furent notamment nommés par le Gouvernement, si à plusieurs reprises, en particulier en 1848, les prérogatives de l'État furent étendues, la véritable loi qui s'imposait à la Banque de France et qui à la fois en assurait son indépendance vis-à-vis de l'extérieur et sa soumission aux règles de la vie financière, était bien la loi de 1803 créant le franc germinal.
Mesdames, Messieurs les sénateurs, si j'ai tenu à évoquer ces rappels historiques, ce n'est point, croyez-le bien, pour faire étalage d'érudition. C'est tout simplement parce que le cœur du débat qui nous retient aujourd'hui se retrouve dans l'origine même de notre institut d'émission ainsi que dans les mécanismes historiques qui ont présidé à son fonctionnement.
La première guerre mondiale avec les besoins considérables de financement des dépenses militaires impose à nouveau le cours forcé de notre monnaie. Une nouvelle étape de notre histoire monétaire s'ouvre alors, marquée notamment sous l'autorité de Raymond Poincaré par le retour éphémère à la convertibilité.
1936 constitue une date charnière. Avec le Front populaire, la question des rapports entre les pouvoirs publics et la Banque de France prend un tour passionnel. Au nom du combat contre le pouvoir des "200 familles", la loi du 24 juillet 1936 remplace les 15 régents par 20 conseillers désignés pour la plupart par l'État. La réforme s'achève à la Libération avec la nationalisation de la Banque de France. La loi du 2 décembre 1945 transfère la propriété du capital à l'État. Le Gouvernement assume désormais directement et sans entrave la politique monétaire.
La loi que je soumets à votre-vote aujourd'hui établit de nouvelles relations entre l'État et la Banque de France. À l'image des instituts d'émission d'un nombre élevé de nos partenaires, et comme cela d'ailleurs a été le cas dans le passé durant la plus longue période de son histoire, avec votre appui, notre institut d'émission va retrouver l'indépendance dans la gestion de sa politique monétaire.
Et notre pays va se doter d'une Banque centrale capable de répondre aux défis de cette fin de siècle.
Stabilité, décentralisation et ouverture, tels sont les trois idées clés qui caractérisent notre projet et résument toute sa modernité.
Stabilité d'abord, car toutes les études le confirment. Sur la longue période, plus un pays dispose d'un institut d'émission assurant de façon indépendante, la gestion de sa politique monétaire, plus il obtient de bons résultats en matière de stabilité des prix.
Ceux qui condamnent la politique de stabilité des prix au motif qu'elle serait source d'une aggravation du chômage font erreur. Là encore de nombreux travaux empiriques récents ont même de façon irréfutable qu'aucune corrélation n'existait sur la longue période entre la stabilité des prix et le chômage. Bien au contraire, on n'insiste jamais assez sur les méfaits de la hausse des prix pour les salariés et les retraités qui voient leur pouvoir d'achat et leurs économies amputés. L'inflation au cours des dernières décennies a été une cause d'inégalité sociale croissante entre les Français. Et la hausse des prix finit toujours par la mise en place de politiques de stabilisation, sources de chômage.
La Banque de France puisera dans l'indépendance de son action un surcroît de crédibilité dans notre lutte contre l'inflation. Or dans un monde où les capitaux circulent librement, où les marchés sont à l'affût des moindres messages ou des informations, la crédibilité est un atout déterminant.
Stabilité donc, mais aussi décentralisation. Les modes modernes de gestion de nos sociétés complexes sont à l'évidence décentralisés. Les hommes qui partagent notre inspiration philosophique le savent depuis Montesquieu ou Tocqueville ; les autres ont dû s'en convaincre avec l'effondrement désastreux des régimes les plus centralisés qu'on n'ait jamais connus, à savoir les régimes d'inspiration soviétique. La concentration en une seule main d'un grand nombre de pouvoirs a pu apparaître de par le passé comme une source d'efficacité. Nous savons aujourd'hui de façon irréfutable qu'elle ne conduit qu'à l'irrationalité et au gaspillage.
Stabilité et décentralisation, et enfin ouverture. Car tel est le troisième maître-mot de notre projet. Il est évident que celui-ci s'inscrit dans le cadre de la construction européenne. Avec la ratification du Traité sur l'union économique et monétaire, nous avons accepté la constitution d'un système européen de banques centrales composé d'instituts d'émission, tous indépendants dans la détermination de la politique monétaire de chacun des pays membres. Conformément au Traité, nous nous devons de modifier le statut de la Banque de France avant le passage à la troisième phase de l'union économique et monétaire.
Qu'en est-il maintenant du contenu de la réforme ? Cinq impératifs ont guidé notre réflexion et notre travail.
1. Nous avons voulu, tout d'abord, définir un modèle de banque centrale qui corresponde à la culture et au mode de gouvernement de la France.
À aucun moment, il n'a été question de calquer notre dispositif sur celui des deux modèles les plus fréquemment montrés en exemple: le modèle américain, et surtout le modèle allemand. Ces deux pays ont des institutions politiques fédérales, qui font reposer le fonctionnement de leur Banque centrale sur un système décentralisé. La France elle, est un pays unitaire.
Si l'on compare notre projet à la situation qui prévaut, par exemple, en Allemagne, les différences avec la Bundesbank apparaissent en effet importantes.
J'en veux pour preuve que le conseil de politique monétaire, appelé à devenir l'organe central chargé de conduire la politique monétaire en France, n'a pas d'équivalent en Allemagne. Ou encore que le gouverneur de la Banque de France conserve la totalité de ses fonctions dans le domaine du contrôle prudentiel. Alors qu'en Allemagne, la responsabilité en incombe à un établissement public fédéral spécifique (l'Office fédéral de surveillance des banques).
Le Gouvernement, j'insiste sur ce point, s'est assigné un objectif clair : définir un concept original, un "modèle français" de banque centrale qui soit parfaitement adapté à nos institutions et à nos habitudes.
2. Nous avons ensuite recherché un équilibre entre, d'une part, la conduite de la politique monétaire et, d'autre part, la détermination de la politique de change.
La clé de la réforme consiste à transférer à la Banque de France, la responsabilité de la définition et de la mise en œuvre de la politique monétaire. C'est-à-dire la définition des objectifs de croissance de la masse monétaire et la surveillance de ses évolutions ; le contrôle de la liquidité bancaire au travers des interventions sur le marché monétaire sous toutes les formes possibles, notamment la gestion des taux d'intérêt et la définition d'obligations pesant sur les établissements de crédit telles les réserves obligatoires.
Demain donc, la Banque de France définira et mettra en œuvre la politique monétaire. Mais avec un objectif clair : assurer la stabilité des prix. Tel est le cœur même de notre projet qui apparaît d'ailleurs dès l'article 1er.
C'est dans ce but que, conformément aux autres banques centrales, le système des prêts avances de la banque de France, et donc le financement monétaire du déficit du budget de l'État, sont interdits par le projet de loi.
Le projet de loi crée au sein de la Banque de France un conseil de la politique monétaire, distinct du conseil général, et qui sera précisément en charge de la définition de la politique monétaire, que le Gouverneur mettra ensuite en œuvre.
En revanche, comme dans la quasi-totalité des autres pays, les décisions en matière de change continuent, elles, de relever du Gouvernement.
Naturellement, l'État confie à la Banque de France, dans le cadre des orientations générales de la politique de change formulées par le ministre de l'Économie, le soin d'intervenir pour son compte sur les marchés des changes, pour régulariser la parité du franc vis-à-vis des autres devises. À cet effet, la Banque détient et gère les réserves de change de l'État.
À ce stade de la présentation, je voudrais répondre par avance aux interrogations qui, je le sais, se sont manifestées sur la conformité à la Constitution de ce dispositif, qui confie à la Banque de France le soin de déterminer la politique monétaire.
Je voudrais répondre également à ceux qui pensent qu'il y aurait une contradiction dans l'article 1er de la présente loi.
Certains estiment que l'on commence par dire que la Banque de France détermine la politique monétaire, qu'elle le fait de façon indépendante puisqu'elle ne peut recevoir instruction, et que, cependant, elle doit le faire dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement.
En réalité, Mesdames Et Messieurs, il n'y a ni problème constitutionnel, ni contradiction. En effet, si la Banque de France est indépendante dans la détermination de la politique monétaire, cette dernière est évidemment conditionnée par les grands choix de la politique économique générale du Gouvernement. Et c'est pourquoi, dans tous les statuts de banques centrales, il est fait référence à cette politique économique du Gouvernement.
Pour illustrer ce propos, le meilleur exemple est sans doute celui de la politique de change, qui constitue l'un des piliers de la politique économique. C'est ce qui traduit l'article 2 du projet qui prévoit, comme il est de règle dans tous les pays, que le Gouvernement détermine le régime de change et la parité du franc. Il est clair que les choix qui sont faits en matière de change dressent un cadre à la politique monétaire, qui doit s'adapter aux grands choix qui auront été faits, sans pour autant, naturellement, être contrainte étroitement.
Je voudrais prendre des exemples concrets pour bien vous l'expliquer.
Quels sont les grands choix en matière de politique de change ? Le premier est de savoir si l'on adhère à un régime de changes fixes – par exemple, le SME. Le second, quelle largeur pour les bandes de fluctuation vis-à-vis des monnaies tierces. Le troisième, le maintien ou la modification du taux de change central vis-à-vis de chacune des monnaies du système à un instant donné, décision qui n'est d'ailleurs pas unilatérale dans le cas du système monétaire européen, mais conjointe entre les participants.
Il est clair que chacun de ces choix impose à la Banque centrale un cadre incontournable, sans naturellement que cela ne signifie qu'elle soit totalement déterminée par ces objectifs de change.
Pour autant, il serait faux de prétendre que cela détruit toute indépendance de la Banque de France dans la détermination de la politique monétaire. Il suffit de rappeler l'exemple des pays voisins, où la Banque centrale est indépendante, et où l'on trouve exactement le même type de rapport que celui que je viens de vous décrire. Chacun sait que le Trésor américain intervient régulièrement sur le marché des changes, comme c'est son droit. La Banque fédérale de réserve doit tenir compte de ses interventions dans la gestion de sa politique monétaire. Quant à l'Allemagne, nous gardons tous en mémoire les modalités de la réunification monétaire entre les deux Allemagnes qui s'est effectuée contre le gré de la Bundesbank. Celle-ci a été tenue d'adapter sa politique monétaire à ces nouvelles données.
J'ajouterai – et c'est là essentiel pour la crédibilité de notre politique – qu'il ne nous a pas paru opportun d'envisager de procédure d'arbitrage pour régler d'éventuels conflits entre le Gouvernement et la Banque de France. À l'étranger, il n'y en a pas et cela s'explique. Introduire dans le texte un moyen de résolution des conflits, ce serait décrédibiliser le système que l'on met en place. En fait, le succès d'une telle réforme repose, qu'on le veuille ou non, sur un consensus national. C'est vrai en Allemagne, où il y a un consensus pour la priorité à la lutte contre l'inflation. C'est également le cas en France. J'aurais en effet tendance à croire que le rejet du flottement des monnaies, et donc le maintien de la parité du franc, est une idée largement partagée sur l'échiquier politique national. C'est elle qui forme le socle d'une politique de crédibilité qui assure, j'en suis convaincu, le succès de notre projet de loi.
3. Notre travail a également été guidé par la nécessité de créer les conditions d'une indépendance effective de la Banque de France pour ce qui concerne la gestion de la politique monétaire proprement dite. C'est pourquoi nous avons institué un conseil de la politique monétaire, chargé de définir et de mettre en œuvre la politique monétaire de façon indépendante.
Son indépendance sera pleinement garantie, comme en attestent les cinq dispositions que je souhaiterais maintenant vous présenter : en premier lieu, les modalités de la nomination des membres du conseil de la politique monétaire contribuent à l'indépendance de ce conseil. En effet, une liste de candidats sera établie par des personnalités indépendantes. Les candidats retenus le seront à la fois en fonction de leur "compétence" et de leur "expérience professionnelle dans le domaine économique et monétaire".
Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs seront, comme aujourd'hui, nommés par décret en conseil des ministres. Les six autres membres du conseil de la politique monétaire seront également nommés en conseil des ministres, à partir d'une liste de douze personnes établie par les présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale, du conseil économique et social el le vice-président du conseil d'État. Ils seront ensuite renouvelés par tiers tous les trois ans.
L'élaboration de ce mécanisme a été, je le reconnais volontiers, complexe et difficile. Notre souci majeur a été de concilier deux préoccupations. D'une part, éviter toute politisation des nominations au conseil de la politique monétaire. D'autre part, permettre au Parlement de jouer un rôle important. La proposition qui en découle et qui vous est soumise constitue, je le crois, un bon équilibre entre les deux.
En second lieu, les membres du conseil de la politique monétaire ne pourront ni recevoir, ni solliciter d'instructions du Gouvernement ou de toute personne. C'est là une marque fondamentale de son indépendance.
L'irrévocabilité des membres du conseil de la politique monétaire avec la longue durée de leur mandat (six ans pour le gouverneur et les sous-gouverneurs ; neuf ans pour les autres membres) représentent le troisième élément constitutif de cette indépendance.
L'indépendance des membres du conseil résultera également du fait qu'ils se consacreront exclusivement à leur mission, et ne pourront exercer de mandats électifs majeurs ou – à de très rares exceptions près – d'activités extérieures à la Banque de France.
Enfin, le souci de favoriser un dialogue responsable entre le Gouvernement et la Banque de France ne nuira pas à l'indépendance de cette dernière. En effet, si le Premier ministre et le ministre chargé de l'Économie et des Finances, pourront assister aux réunions du conseil de la politique monétaire, ils n'auront cependant pas voix délibérative.
4. Nous avons enfin voulu nous en tenir à l'objectif principal de la réforme. Nous nous sommes en effet refusé à remettre en cause tant les autres activités de la Banque que les modalités actuelles de contrôle prudentiel des banques.
Le texte confirme, j'insiste sur ce point, que la Banque de France continuera à exercer ses 17 métiers actuels. Et notamment la gestion de la circulation fiduciaire, la gestion des moyens de paiement, la fabrication des billets, la gestion des fichiers, ou encore, la réalisation d'études économiques à propos desquelles, vous les savez, des interrogations avaient été émises quant à leur maintien.
Toutes les activités de service public et d'intérêt collectif, que la Banque a d'ailleurs développé avec succès au cours de ces dernières années, sont maintenues. J'y ai personnellement veillé.
Je confirme également que l'activité "banque commerciale", c'est-à-dire les comptes de clientèle, sera conservée en l'état bien que de nombreuses Banques centrales à l'étranger aient ou soient en train de supprimer leur clientèle directe.
J'insiste en outre sur le fait que le projet ne remet nullement en cause le statut du personnel. Aucun changement n'y est apporté. Les 17 000 personnes qui travaillent à la Banque de France n'ont donc aucune inquiétude à avoir.
La réforme n'a pas non plus pour objet de modifier en profondeur le mode de financement de la Banque.
Ainsi, elle continuera à tirer ses ressources pour l'essentiel des intérêts sur les réserves de change, des intérêts que lui procure le refinancement du système bancaire et de l'émission de billets.
Elle bénéficiera également des ressources issues des prestations qu'elle réalisera pour le compte de l'État, ou de tiers. Le projet de loi prévoit en effet – et c'est là naturel sur le plan économique – que ces prestations devront désormais être rémunérées afin de couvrir les coûts engagés par la Banque.
Pour ses autres activités, les changements sont d'ampleur limitée. Le conseil général, comprenant les membres du conseil de la politique monétaire, un représentant élu par le personnel, et un censeur représentant l'État et ayant un droit de veto, continue à gérer l'emploi des fonds propres de la Banque et les questions relatives à la gestion des activités autres que fondamentales.
C'est parce que nous avons voulu distinguer la conduite de la politique monétaire des autres activités, et éviter que n'interfèrent dans ces décision des problèmes de gestion de la Banque de France, que nous avons confié l'administration de la Banque à un autre organe, le conseil général.
J'en viens maintenant à la fonction de contrôle prudentiel. Le dispositif français a fait ses preuves pour assurer la stabilité du système financier. Il n'y a donc pas de raison de modifier l'organisation actuelle au-delà d'une simple clarification des responsabilités de chacun.
Ainsi, mesdames et messieurs les sénateurs : d'une part, la réglementation bancaire continuera à être directement de la responsabilité de l'État. À cet effet, le comité de la réglementation bancaire restera présidé par le ministre de l'Économie ; le Gouverneur de la Banque de France, s'il n'en assumera plus la vice-présidence, restera membre de ce comité en tant que président de la commission bancaire. Enfin, le ministre chargé de l'Économie et des Finances, ou son représentant, continuera de siéger à la commission bancaire et au comité des établissements de crédit.
Et d'autre part, le gouverneur de la Banque de France restera président de la commission bancaire ; c'est en cette qualité, ce qui est nouveau, qu'il continuera de présider le comité des établissements de crédit, qu'il siégera au comité de la réglementation bancaire et qu'il mettra en œuvre l'article 52 de la loi bancaire relatif à la solidarité de place.
5. Enfin, mesdames et messieurs, l'indépendance de la Banque de France dans la conduite de la politique monétaire doit aller de pair avec une meilleure transparence de ses actions. C'est là la cinquième considération qui a guidé notre travail.
C'est pourquoi, le projet de loi prévoit que le Gouverneur de la Banque de France devra adresser au Président de la République et au Parlement, au moins une fois par an, un rapport sur les opérations de l'institut d'émission et sur la politique monétaire de l'année précédente et de l'année en cours. En outre, il est prévu qu'il se rende aux convocations des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale lorsque celles-ci en émettront le souhait.
Loin d'affaiblir notre démocratie, ce projet la renforce car l'autonomie de la Banque de France accroîtra la transparence des orientations et des décisions prises en matière de politique monétaire.
Cette réforme, mesdames et messieurs les sénateurs, est un élément clé du dispositif de redressement économique national.
Je connais votre engagement au service du relèvement du pays et je ne doute pas du soutien que vous apporterez au projet que je vous soumets.
Je vous remercie.