Texte intégral
Le "phénomène religieux" a toujours paru important aux sociétés civiles et aux gouvernements qui les régissent et ce quelle que soit leur politique à son endroit. Paradoxalement la religion n'a jamais tant requis l'attention des pouvoirs civils que lorsqu'ils lui étaient hostiles.
L'ancien régime surveillait attentivement les manifestations du phénomène religieux. Si le clergé catholique grâce à l'assemblée du clergé donnait l'apparence d'une administration et d'un pouvoir indépendant et autonome, le pouvoir séculier c'est-à-dire essentiellement le Roi, ses ministres et les parlements, vérifiait attentivement son fonctionnement tant dans le domaine pratique que dans le domaine doctrinal ; ils analysaient la doctrine enseignée et vérifiaient sourcilleusement sa conformité avec les quatre articles de la déclaration de 1682 qui définissait le gallicanisme français. Enfin le pouvoir nommait aux évêchés et aux principales dignités ecclésiastiques, le Saint-Siège se limitant à l'investiture canonique.
La monarchie constitutionnelle ne fit d'ailleurs que tirer les conséquences de cet état de chose et de ce gallicanisme pratique sinon doctrinal qui existait en France, lorsqu'elle définit un statut de l'Église sous la forme de la Constitution Civile du Clergé. Les lenteurs romaines, parfaitement calculées d'ailleurs, aboutirent plus tard, trop tard sans doute pour la paix publique, à une condamnation des principes qui régissaient cette déclaration par le Bref du Pape Pie VI "quod aliquantum". Ces atermoiements permirent l'instauration et l‘implantation de l'Église dite constitutionnelle qui requit encore plus que par le passé et sous l'ancien régime l'attention vigilante du pouvoir séculier.
Les querelles furent nombreuses, l'hostilité entre Français ouverte et les troubles à l'ordre public constants.
La persécution religieuse qui marqua les débuts de la Ière République niait le phénomène religieux ; jamais pourtant on n'eut autant à légiférer sur la matière pour tenter de se dégager des contradictions entre la liberté reconnue et proclamée par les Constitutions et les immortels principes et la prohibition du culte romain puis, finalement, l'interdiction dans les faits de l'Église constitutionnelle issue de la Constitution Civile du Clergé.
Le Concordat du 23 Fructidor an IX (10 septembre 1801) signé entre le Pape Pie VII et le Premier Consul de la République Française Napoléon Bonaparte, est certainement un des actes fondateurs de la France du XIXe siècle. Il ramenait, d'une part, la paix publique et permettait d'apaiser les haines soulevées par la question religieuse ; il plaçait la religion sous la protection de l'État mais en même temps instaurait un contrôle tatillon du phénomène religieux, grâce aux articles organiques, enfin il reconnaissait les cultes existant à l'époque en France, les réformés prenaient droit de cité, le judaïsme défendu dès 1789 par l'abbé Grégoire devait se voir reconnaître bientôt un statut officiel par l'Empereur Napoléon Ier. Les Juifs, pour la première fois, étaient reconnus non plus en tant qu'individus isolés mais en tant que communauté religieuse et la constitution autoritaire du Sanhedrin était le premier embryon d'une collectivité religieuse juive bénéficiant de droits identiques à ceux que le Concordat accordait aux catholiques et aux protestants.
Paradoxalement le Concordat de 1801, contraignant le Pape Pie VII à des mesures sans précédent dans l'histoire de l'Église et notamment à déposer massivement les évêques d'ancien régime qui n'avaient pas démérité, conférait au Saint-Siège des pouvoirs inouïs et nouveaux qui sont le germe de la puissance pontificale qui se manifestera au cours de tout le XIXe siècle et dont le point culminant sera la définition de l'infaillibilité par le Concile du Vatican en 1870.
Ce Concordat, combiné avec les articles organiques qui assuraient la mainmise du pouvoir consulaire puis bientôt impérial sur l'Église catholique, suscita une véritable administration des cultes confiée à Portalis, véritable ministère des cultes créé en 1804, dont il fut chargé jusqu'à sa mort en 1807 ; lui succéda Bigot de Préameneu. Le ministère des cultes supprimé le 3 avril 1814, au seuil de la première restauration et rattaché au Ministère de l'Intérieur, ressuscita par le ministère des Affaires Ecclésiastiques et de l'Instruction Publique dont un célèbre titulaire fut Monseigneur Frayssinous, premier aumônier du roi. Ce ministère non seulement assumait les relations entre l'État et les Églises mais avait même, que ce soit sous l'Empire ou la Restauration, une tendance à régenter les cultes que notre conception moderne du respect du phénomène religieux nous fait paraître anachronique.
Ainsi, les cultes religieux reconnus par l'État et en même temps organises sous sa direction, entraînaient une administration lourde et pointilleuse, tantôt rattachée à la Chancellerie, tantôt au Ministère de l'Intérieur qui aménagea peu à peu, avec l'aide en certaines matières ou le contrôle du Conseil d'État, un véritable statut des cultes en France, non seulement du culte catholique mais également des cultes protestant et israélite, les seuls connus en France à l'époque. Le ministère de l'Intérieur, sur 200 ans d‘histoire religieuse de la France depuis la Révolution, a assumé pendant plus de 100 ans la responsabilité des relations entre la religion et l'État.
La séparation des Églises et de l'État, promulguée par la loi du 9 décembre 1905, par une conséquence naturelle n'entraîna pas la diminution des relations entre les cultes et l'État mais, au contraire, les augmenta et dans une première période jusqu'à l'extravagance par le nombre des cas qui se posèrent, leur importance et la violence des conflits qui existent. En effet, si la loi du 9 décembre 1905 assurait la liberté de conscience, garantissait le libre exercice des cultes et prononçait la séparation des Églises et de l'État, elle généra dans les relations à prime abord d'hostilité puis plus tard d'objectivité paisible, toute une vie commune entre les religions et l'État. Sous le contrôle et l'autorité du Conseil d'État, apparut peu à peu un affinement de la notion de "laïcité-hostilité" à "laïcité-neutralité", puis à "laïcité-garantie du libre exercice du culte" au nom de la liberté de conscience et dans la limite de la législation de séparation des Églises et de l'État.
En effet, les constitutions de la France, aussi bien celle de 1946 que celle de 1958, ont affiné la notion de laïcité et si elles proclament à nouveau que la République est indivisible, laïque, démocratique et sociale (art. Ier de la Constitution de 1946), elle précise qu'elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion et affirme surtout qu'elle respecte toutes les croyances.
La ratification par la France le 3 juin 1981 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l‘homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 affine encore ces dispositions puisque l'art. 9 de la convention précise que toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion et que ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites ; la liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publique ou à la protection des droits et des libertés d'autrui.
À une séparation des Églises et de l'État orageuse succéda bientôt une séparation cordiale, en tout cas respectueuse des convictions de chaque citoyen, que vinrent vite compléter les problèmes religieux que posait le retour des départements d'Alsace et de Moselle où le Concordat survivait modifié par diverses lois édictées par l'empire allemand et qui réintroduisaient à l'intérieur du système administratif français, une attention particulière à des problèmes du culte qu'on avait voulu supprimer en 1905.
Le 20 mai 1921, la France échangeait des aide-mémoires entre son représentant et la secrétairerie d'État, relatifs aux relations diplomatiques de la France et du Saint-Siège et à la promotion des évêques de France. En 1923, les 16 et 17 novembre, puis 14, 17 et 27 décembre, un échange de lettres entre le Ministère des Affaires Étrangères et le Nonce Apostolique, relatives d'une part à la faculté de théologie de Strasbourg et d'autre part aux associations diocésaines, créait un régime nouveau qualifié du nom de ses inspirateurs ou de ses signataires "les accords Briand-Ceretti" qui constituent une sorte de Concordat, ou tout au moins de modalité de concorde entre la France et les représentants du culte catholique.
La France, état laïc, se trouve donc curieusement disposer d'une législation multiple régissant les cultes ; d'une part le régime de droit commun qui n'est plus le régime de séparation absolue et quelque peu hostile, voulu en 1905 mais un régime de relations jalonnées par des accords et par la jurisprudence du Conseil d‘État et la pratique du ministère ; d'autre part le régime d'Alsace-Moselle qui reconnaît 4 cultes : le culte catholique, le culte protestant de la confession d'Augsbourg et celui de l'église réformée d'Alsace-Moselle et le culte israélite, qui bénéficient chacun d'un régime spécifique et dépendent du bureau des cultes. Il existe également un régime du culte catholique en Guyane Française, en vertu de l'ordonnance toujours en vigueur du roi Charles X du 27 août 1828, régime complété par les décrets Mandel sur les conseils civils des missions du 16 janvier 1939 et du 6 décembre 1939.
Un troisième régime est applicable à Saint-Pierre et Miquelon, aux territoires d'outre-mer de Polynésie Française et des Iles Marquises, de Wallis et Futuna et de la Nouvelle-Calédonie qui est, d'une part dû au fait que ces territoires n'avaient jamais connu ni le Concordat de 1801 ni par la suite la loi de séparation de 1908, le statut religieux de ce territoire est placé sous le régime des décrets Mandel de 1939 et d'un échange diplomatique de lettres des 7 et 19 juin 1951 entre le Saint-Siège et la France. Ce régime est également applicable aux territoires d'outre-mer des terres australes et antarctiques.
Ainsi, malgré la séparation de 1905, le ministère de l'Intérieur et sur le plan de la législation cultuelle française, et sur le plan de l'ordre public, doit porter une attention particulière au phénomène religieux par l'élaboration d'un véritable droit civil ecclésiastique français. Il partage cette responsabilité pour partie avec le ministère des Affaires Étrangères, dans le cadre des attributions propres à ce ministère, concernant la mise en œuvre et l'application des accords diplomatiques qui régissent partiellement le droit civil ecclésiastique français.
C'est la raison pour laquelle, le ministère de l'Intérieur possède un Bureau des Cultes dont l'histoire se confond d'une part avec l'histoire de la France contemporaine et en même temps illustre les manières dont, dans le respect de la laïcité de l'État, sont conçues dans un esprit de liberté les relations avec les différentes religions reconnues.
Le Bureau des Cultes, survivance de la vieille Direction des Cultes illustrée par M. Louis Méjan qui fut le gardien attentif d'une laïcité rigoureuse et en même temps respectueuse du phénomène religieux, a fait place à un bureau qui a su avec rigueur et compétence assumer la responsabilité quelque peu paradoxale des relations d'un État laïc et des différentes religions qu'il respecte et dont il a pour charge d'assurer la liberté.
En octobre 1944, le général de Gaulle décida la création d'un service des cultes qui aurait été rattaché au ministère de la Justice. C'est le ministre de l'Intérieur, M. Adrien Tixier, qui parvint à le convaincre de la nécessité du rattachement de ce service au ministère de l'Intérieur en lui démontrant que les cultes, les congrégations et les associations reconnues d'utilité publique, étaient une matière de haute politique et d'ordre public plus qu'administrative, qu'il s‘agissait de relations constantes avec la police, avec l'administration municipale, de conflits entre maires et curés dans lesquels les préfets peuvent apporter un apaisement certain ; que c'était sous l'autorité du ministère de l'Intérieur que le bureau des Cultes devait être maintenu. Presque 50 ans après, cette situation est toujours celle qui nous régit.
A ces rôles classiques de séparation cordiale succédant à un Concordat de méfiance mutuelle, aux tâches traditionnelles de police des cultes, d'attribution des églises, de nomination des personnels religieux là où la compétence en est donnée à l'État, se sont ajoutés des problèmes nouveaux et insoupçonnés des fondateurs des bureaux des cultes. De régulateur de la vie paroissiale, le Bureau des cultes a désormais des tâches nouvelles. Tout d'abord la vérification que les associations cultuelles qui existent sur le territoire français se conforment aux règles du culte dont elles se réclament ; un contentieux vaste qu'avec l'assistance des conseils de la Haute Assemblée, le Bureau des cultes aide le ministre à résoudre. Mais en même temps que le ministre de l'Intérieur devient le régulateur de la vie religieuse en France, dans ses aspects administratifs et financiers, de nouvelles associations cultuelles, voire de nouveaux cultes ou, ne craignons pas le mot, de nouvelles religions sont apparus.
Les unes étaient connues de tout temps car elles sont aussi anciennes que l'Histoire, c'est notamment l'Islam, mais elles n'existaient que de manière sporadique sur le territoire français métropolitain, alors qu'aujourd'hui l'Islam est tenu numériquement pour la deuxième religion en France. L'Islam est multiple et on peut même parler, sans que le mot ait aucune connotation péjorative d'une pulvérisation du phénomène islamique lié à la circonstance que l'Islam récuse formellement la notion de clergé, bien qu'il dispose de ministres officiants de divers grades et de théologiens, d'où une attention particulière que dans le respect, d'une part, de la confession intéressée et, d'autre part, des principes de la laïcité républicaine (l'État ne reconnaît ni ne salarie aucun culte), le Bureau des Cultes du Ministre de l'Intérieur porte à ces problèmes.
En même temps sont apparues des Églises séparées de Rome, de nouvelles communautés à l‘intérieur ou à côté des confessions protestantes figurant au nombre des quatre cultes reconnus en France et enfin des religions nouvelles notamment le bouddhisme qui, brusquement, est apparu en France et a amené le ministère à une reconnaissance légale par le décret du 8 janvier 1988 portant reconnaissance légale du Monastère bouddhiste de Saint-Léon sur Vézère en Dordogne. Plus tard, en 1989 c'est une communauté de moniales orthodoxes qui a bénéficié de cette reconnaissance, ce qui tend à démontrer que la gestion du phénomène religieux par le bureau des cultes du ministère de l'Intérieur n'est pas statique mais profondément calquée sur l'évolution de la situation religieuse française et donc adaptée à une laïcité moderne.
En fait, la loi de séparation, loin de supprimer les relations entre les cultes et l'État, a pris une signification nouvelle ; elle n'a pas créé de vide juridique, elle n'a pas mis les cultes hors la loi, elle a organisé leur liberté ; l'État ne reconnaît aucun culte mais il les connaît tous et conformément aux statuts qu'ils se sont eux-mêmes donnés, d'où la collaboration entre les autorités civiles et les associations religieuses dans le domaine propre de chacun.
La laïcité, acquis démocratique lié à l'établissement même de la république en France, a fait l'objet d'un renouvellement par modification des mentalités et augmentation du nombre d'acteurs. C'est le Bureau des cultes qui est chargé de tous ces problèmes importants qui concernent la santé morale du pays. Il veille avec attention aux quatre cultes reconnus, mais marque une ouverture aux cultes nouveaux qui apparaissent, dans le respect des principes définis par la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Il a également pour tâche de veiller à la reconnaissance et à l'accueil de l'importante communauté musulmane qui pose des problèmes notamment par la multiplication des lieux de culte, dont nombre d'entre eux sont insuffisants à satisfaire les besoins des fidèles, par les problèmes d'abattage rituel qui concernent annuellement le ministre de l'Intérieur, par l'accueil au cours du service militaire de jeunes musulmans dont les obligations religieuses ne sont pas compatibles de manière aisée avec les traditions classiques françaises ; dialogue confiant avec les religions qui se poursuit dans la difficulté supplémentaire ou le Bureau des cultes se trouve d'être dépourvu d‘interlocuteur unique ou surchargé de partenaires dont aucun ne peut assumer une représentation unitaire.
C'est donc une tâche difficile qu'assure depuis 100 ans le ministre de l'Intérieur, à l'intérieur d'une tradition elle bicentenaire de reconnaissance du phénomène cultuel en tant que manifestation de la liberté de chaque individu, phénomène qui ne peut être atomisé en autant de cas particuliers que de fidèles mais qui exige la reconnaissance attentive du statut religieux qu'ils se sont donné et des autorités qu'ils se reconnaissent à l'intérieur même de leur culte.
Le système religieux français est compliqué car il est composé de strates successives dans lesquelles les souvenirs, les combats, les regrets et les rancœurs se sont inscrits dans les mentalités et les textes ; cependant, depuis plusieurs siècles, la France a toujours et c'est sa grande tradition, accueilli les religions et reconnu le droit à chacun de pratiquer la religion de son choix. L'action de la Direction, puis du Bureau des cultes comporte des tâches administratives, du contentieux, de la sociologie, de la finesse et des contacts nombreux d'autant plus délicats qu'ils ne sauraient s'inscrire dans le cadre d'un carcan administratif facile à déterminer.
Il est bon que quelques années après la commémoration du bicentenaire de la République on puisse, par un numéro spécial de la Revue "Administration", étudier l'action de tous ces fonctionnaires du ministère de l'Intérieur qui ont construit empiriquement, avec compétence et libéralisme, avec autorité et souplesse, le régime sous lequel nous vivons depuis bientôt deux siècles. Leur histoire et par là-même leur vertu civique, se devait d'être exposée et reconnue.
Ils ont réussi, à travers toutes les intransigeances et les excès de pensée des philosophies ou des partis, des gouvernements ou des groupes de pression, à maintenir une tradition qui s'inscrit bien dans le patrimoine français. D'abord, respecter les valeurs, les cultures, les croyances philosophiques et religieuses et ne pas détruire ou méconnaître le patrimoine commun et pluraliste qu'apporte à la France le phénomène religieux. Ensuite, promouvoir le respect par les religions des principes de la république et par la république de la non-discrimination en matière religieuse rappelée par les Droits de l'Homme.
Enfin, permettre à la liberté créatrice de formules nouvelles de religion, de s'exercer, à côté, au travers, en séparation d'Églises anciennes et de permettre à ces nouveaux groupes religieux de trouver leur place dans une société attachée aux principes fondateurs de la République, à la séparation et à la laïcité de l'État, mais également à une saine coopération des partenaires institutionnels en matière de religion et de libertés publiques.