Texte intégral
Monsieur le Président,
Madame le directeur,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs les directeurs,
Je suis heureuse de me trouver aujourd'hui parmi vous, qui êtes les présidents, les administrateurs et les responsables administratifs des organismes de la branche vieillesse du régime général, à l'occasion de cette réflexion qui vous rassemble, comme chaque année, sur le thème de l'action sociale de vos organismes. C'est en effet pour moi l'occasion de rendre hommage à la contribution que vous apportez ainsi à la politique de solidarité menée en faveur des personnes âgées.
Je sais que les personnels de vos services sont actuellement très sollicités par les assurés, en raison des modifications intervenues dans le mode de calcul des retraites. Il s'agit là d'un travail quotidien et indispensable. En effet, la compréhension que les Français auront de la réforme des retraites dépendra en grande partie des explications qui leur seront fournies, localement, dans les points d'information que vous mettez à la disposition du public. Je tiens donc, en votre présence, à saluer les efforts particuliers de vos agents dans ces circonstances.
Notre réunion témoigne une nouvelle fois de la nécessité de confronter nos analyses sur des sujets d'intérêt commun. Nos rôles sont différents, bien sûr, mais cette différence n'exclue pas la mise en commun des expériences, dès lors que les finalités poursuivies sont les mêmes. Déjà, il y a trois semaines, j'ai participé à la conférence européenne sur les personnes âgées et la solidarité entre générations que mon ministère a coorganisée avec la Caisse nationale. La réussite incontestable de cette manifestation a été due, pour partie, à l'excellente collaboration qui a prévalu, dans la préparation comme dans le déroulement des trois journées. Des échanges de ce type sont profitables, à condition que les responsabilités et les compétences de chacun soient parfaitement définies et encadrées.
Enfin, vos journées étant consacrées à l'action sociale en direction des personnes âgées, il m'a paru particulièrement important de me tenir informée de vos travaux sur ce thème qui constitue une de mes préoccupations prioritaires. Depuis 1967, la Caisse nationale est chargée de promouvoir l'action sociale pour les retraités. Les orientations, définies par le conseil d'administration, ont pour ambition de permettre aux retraités qui le souhaitent de rester le plus longtemps possible à leur domicile pour vivre dans un environnement familier, et d'offrir aux plus âgés des établissements d'accueil et de soins adaptés. Au moment où le gouvernement souhaite apporter une réponse collective plus satisfaisante au problème de la dépendance des personnes âgées, il serait anormal qu'il ne cherche pas à bénéficier des enseignements que l'on peut tirer de l'expérience que vous avez acquise en ce domaine au cours des vingt années écoulées.
C'est pourquoi je rappellerai l'importance de l'action sociale que vous conduisez, et son caractère déterminant et innovant, avant de vous faire part de quelques-unes de mes réflexions sur ce que pourrait être une nouvelle allocation spécifique destinée aux personnes âgées dépendantes.
Votre action sociale comporte deux grands volets : l'action immobilière propre à favoriser l'hébergement et les aides individuelles. Les crédits d'investissement immobiliers dont vous disposez sont comparables à ceux que l'État peut mobiliser pour l'humanisation des hospices, or l'humanisation des hospices est une des priorités de mon département ministériel. 485 millions de francs y seront consacrés en 1994, et l'intention du gouvernement est de prolonger cet effort les années suivantes jusqu'à la transformation complète des hospices en établissements plus conformes aux vœux des personnes hébergées et de leurs familles. Je note que le conseil d'administration de la Caisse nationale a souhaité attirer l'attention des organismes régionaux sur la nécessité de réserver en priorité les crédits au profit des opérations programmées dans le cadre des contrats de plan État-Régions. Cette orientation traduit le choix d'une complémentarité entre l'État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale qui peut seule garantir le succès de l'entreprise. Je ne peux que vous en féliciter.
Mais votre action immobilière ne se limite pas aux opérations, classiques et indispensables, d'humanisation des hospices et de modernisation des maisons de retraite. Sa participation à la recherche de réponses appropriées aux besoins des personnes âgées s'exprime notamment dans le financement d'autres formes d'habitat ou d'hébergement : maisons d'accueil pour personnes âgées valides ou dépendantes, résidences à garantie d'usage et de services « Edilys », formules d'hébergement temporaire, ainsi que domiciles collectifs et appartements d'accueil.
De la qualité de ces réponses variées à des situations diverses dépend largement la satisfaction des personnes et de leurs familles. Il est donc nécessaire que nous puissions, grâce à des actions comme celles que vous menez, continuer d'expérimenter des formules que nous pourrons, le moment venu, généraliser.
Les aides individuelles représentent maintenant l'essentiel du budget du Fonds national d'action sanitaire et sociale de la Caisse nationale. Là encore, la branche vieillesse du régime général a montré depuis 1967 que son rôle était déterminant dans la mise en place effective d'une politique d'aide au maintien à domicile des personnes âgées. Sur les 500 000 personnes qui bénéficient en France d'une aide-ménagère, plus de 300 000 la doivent à votre action. La satisfaction des besoins dans l'ensemble de notre pays en services d'aide-ménagère résulte pour une grande part de votre dispositif de conventionnement de ces services, et de l'effort fait pour en rééquilibrer l'offre au profit des régions où les besoins restent le plus importants.
Parallèlement à cette intervention remarquable par son ampleur, la Caisse nationale poursuit, comme pour l'action immobilière, le développement d'actions innovantes. Parmi celles-ci, je citerai la prestation de garde à domicile, qui a suscité les remous que vous connaissez cette année.
Cette prestation a été définie par le conseil d'administration de la Caisse nationale au début de l'année 1992. L'objectif était de mieux répondre aux besoins des familles et des personnes âgées, en développant les services de proximité. Après une relative réussite en 1992, et les assouplissements apportés à ses critères d'attribution, la prestation de garde à domicile a rencontré un succès tel en 1993 que de nombreuses demandes n'ont pu être satisfaites. J'ai d'ailleurs été interrogée sur ce sujet à l'Assemblée nationale et au Sénat par des parlementaires qui se sont fait l'écho des plaintes de ceux dont les demandes n'avaient pu être honorées par suite des contraintes budgétaires. Certains d'entre vous, présidents de conseil d'administration des caisses régionales, m'ont également fait part de leur inquiétude devant cette situation. À tous, j'ai répondu qu'il était impératif de respecter l'autonomie dont jouit le conseil d'administration de la caisse nationale pour gérer le Fonds national d'action sanitaire et sociale, de définir les solutions pour éviter la répétition des mêmes difficultés l'année prochaine. Il faudra certainement mieux préciser les critères d'attribution de la garde à domicile et son articulation avec l'aide-ménagère, afin d'éviter des dérives entre ces deux prestations. D'autres aménagements pourront porter sur le mécanisme de droit de tirage annuel. Au-delà des problèmes ponctuels, ce qui est surtout mis en lumière c'est l'énorme attente qu'éprouvent les familles pour une prestation qui corresponde à la réalité de leurs besoins. En l'état le succès de cette prestation est évidemment lié à sa souplesse d'utilisation et au fait qu'elle permet de soulager temporairement des familles qui assument la charge d'une personne âgée dépendante. Il s'agit là d'un enseignement de premier ordre que nous devons garder à l'esprit.
Je voudrais maintenant vous faire part de mes réflexions sur ce que pourrait être une nouvelle allocation spécifique destinée aux personnes âgées dépendantes. Ces réflexions ont été, bien évidemment, enrichies par les actions concrètes déjà menées, en particulier par vos organismes, comme celles que je viens de citer.
Mais auparavant, je voudrais revenir brièvement sur la notion de dépendance et ses dimensions humaine, morale, économique et politique.
La dépendance des personnes âgées est avant tout une question humaine et morale. Tous ceux qui sont confrontés à cette situation risquent de se trouver dans un grand désarroi. C'est le cas des personnes âgées elles-mêmes lorsque la dégradation de leurs capacités physiques les contraint à demander l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes de leur vie quotidienne. C'est aussi le cas des familles, lorsqu'elles doivent consacrer de plus en plus de temps et d'argent à compenser cette dégradation ou se résoudre à placer leurs parents ou grands-parents dans un établissement. Outre la charge financière, de tels placements suscitent souvent un fort sentiment de culpabilité. Or le vieillissement actuel de la population a pour conséquence un accroissement notable du nombre de personnes âgées dépendantes, et transforme en fait de société un phénomène dont les familles étaient bien obligées de s'accommoder jusqu'alors.
La dépendance des personnes âgées a également une dimension économique majeure. Bien qu'elles ne répondent que pour partie aux besoins, les mesures actuellement financées par les organismes de sécurité sociale, d'assurance maladie et d'assurance vieillesse ainsi que par les collectivités locales représentent déjà 27 milliards de francs en 1991. Il faudrait y ajouter, pour connaître le coût réel de la dépendance, les dépenses des personnes âgées elles-mêmes et de leurs familles, ainsi que la prise en compte des services accomplis gratuitement par la famille et l'entourage. Cependant, ces masses financières doivent être relativisées par rapport celle des retraites qui a été, en 1992, supérieure à 700 milliards de francs en 1992.
La dépendance des personnes âgées est enfin un sujet politique, au sens noble du terme, important. D'ores et déjà, plus de 500 000 Français peuvent être considérés comme dépendants, et compte tenu des perspectives démographiques, leur nombre va encore augmenter. Il s'agit d'un véritable défi pour notre société, en cette fin du XXe siècle, et chacun voit bien qu'il faut désormais lui apporter une réponse qui procède d'une affirmation et d'une volonté politique nationale, et non pas, comme actuellement, d'initiatives éparses.
Face à ce problème, notre société a déjà réagi mais le constat est généralement répandu du caractère insuffisant des réponses mises en œuvre, et de l'impératif de les compléter.
J'aurai prochainement l'occasion de présenter un plan d'action en direction des personnes âgées, qui comportera un ensemble d'orientations et d'actions précises, destinées à améliorer la prise en charge et l'accompagnement des personnes du grand âge, et à accroître les moyens consacrés aux personnes âgées dépendantes. Il s'agira aussi de simplifier et d'harmoniser les procédures et les règles juridiques dans ce domaine, démarche qui est devenue indispensable face à la multiplicité des textes en cause et à l'absence manifeste de cohérence entre les différentes solutions, ouvrant ainsi la porte à des injustices ou des effets pervers inacceptables.
Pour l'instant, je me limiterai à trois questions fondamentales, concernant les caractéristiques et les finalités de la nouvelle allocation spécifique qui sera créée par le projet de loi.
Tout d'abord, il convient de déterminer qui de la personne âgée, de sa famille ou de la société doit supporter les conséquences financières de l'état de dépendance. Si nous estimions que la société ne devait intervenir qu'en dernier ressort, il nous faudrait retenir un mécanisme du type de celui de l'aide sociale, qui conduit à mobiliser les ressources de la personne dans un premier temps, puis ensuite celle de sa famille grâce à l'obligation alimentaire, et qui permet à la collectivité de reprendre les avances consenties, lors du décès de la personne secourue, par le jeu de la récupération sur succession.
Tel n'est pas mon choix.
Je pense que le respect de la dignité de la personne âgée nous impose de lui consentir une aide, dès lors que son état de dépendance est constaté, pour qu'elle puisse accéder aux services rendus indispensables par cet état et se maintenir, si elle le désire, à son domicile. Cette aide doit être attribuée en retenant des conditions de ressources qui la rendent accessible aux classes moyennes et ne la restreignent pas aux seuls titulaires du minimum vieillesse. En revanche, l'obligation alimentaire doit être écartée, car elle entraîne trop souvent les personnes âgées à renoncer à une prestation qui pénaliserait leur famille, et elle est mal ressentie par nos concitoyens. En ce qui concerne la récupération sur succession, le choix devra être fait en cohérence avec le mode de financement retenu.
Ensuite, je tiens à confirmer, comme je l'ai déjà évoqué au cours du débat parlementaire sur le budget du ministère des affaires sociales, ma préférence pour une prestation en nature.
Il faut entendre par là que la nouvelle allocation ne sera pas un complément de ressources, dont les personnes auraient la libre disposition, mais qu'elle servira à financer un hébergement ou des services à domicile, au terme d'une procédure qui garantira un emploi conforme à sa destination.
Les critiques adressées à l'actuelle allocation compensatrice doivent en effet être prises en compte. Dans la situation économique actuelle, nous devons nous assurer financer que les efforts qui seront inévitablement demandés à nos concitoyens, pour l'allocation, auront pour conséquence une amélioration réelle et tangible de la qualité de vie des personnes dépendantes. Toute autre solution affecterait fortement la légitimité de la nouvelle prestation, et, par voie de conséquence, ses chances de voir le jour.
Enfin, je voudrais insister sur la nécessité de coordonner l'ensemble des moyens mis en œuvre autour de la personne âgée dépendante. Les expérimentations auxquelles vous procédez, dans le cadre de vos actions innovantes en faveur des grands dépendants soulignent bien cela. J'ai pris connaissance avec intérêt du dossier relatif au partenariat mis en place par la Caisse régionale d'assurance maladie de Bourgogne et de Franche-Comté avec un centre communal d'action sociale, dans le domaine de l'adaptation personnalisée du logement. Dans le même ordre d'idées, l'expérience originale que poursuit la Caisse régionale d'assurance maladie du Sud Est et qui vise à coordonner les prestations dans le cadre du soutien à domicile est tout à fait intéressante. Une des difficultés que nous rencontrons en effet, dans ce dossier, est le fait que plusieurs organismes fournissent déjà des prestations aux personnes dépendantes, sans qu'il y ait une coordination organisée. Un des axes que j'entends privilégier, dans le projet de loi sur la dépendance, est précisément celui de la coordination autour de la personne, qui garantira que ses besoins seront examinés par une équipe compétente et capable de proposer une réponse cohérente, même si celle-ci doit y associer plusieurs partenaires institutionnels.
Voilà, Mesdames et Messieurs, les réflexions que je voulais vous faire partager.
Je sais que de nombreuses autres questions vous intéressent, et en particulier celles qui touchent à la procédure de gestion et d'attribution de l'allocation. Vous avez, monsieur le Président, fait connaître votre souhait de voir la gestion de l'allocation assurée par les caisses de sécurité sociale de la branche vieillesse, en évoquant la compétence et l'efficacité dont vos agents font d'ores et déjà preuve dans ce domaine. J'en prends acte. Je ne suis pas en mesure aujourd'hui de vous apporter une réponse sur ce point, et je pense qu'une telle réponse ne devra être donnée que lorsque tous les arguments militant en faveur de telle ou telle solution auront été examinés. C'est la raison pour laquelle mon intention, et l'intention du gouvernement, est d'ouvrir sur ce sujet une large concertation, à laquelle vous serez invités, afin que le dispositif présenté au Parlement au printemps de l'année 1994 prenne en considération les remarques de tous. L'enjeu justifie, me semble-t-il, que nous procédions à une consultation très étendue.
Dans l'immédiat, je souhaite que vos travaux pendant ces deux journées consacrées à l'action sociale de vos organismes contribuent à alimenter le grand débat national que nous ouvrirons sur le thème de la dépendance des personnes âgées. Votre contribution, du fait de la réalité des expériences sur lesquelles elle s'appuie, peut en effet nous apporter beaucoup, dans la validation ou au contraire dans le rejet d'idées a priori séduisantes. Au-delà des solutions concrètes qu'appelle la dépendance des personnes âgées dont il n'est pas besoin ici de souligner l'importance, ce débat sera, je n'en doute pas, l'occasion de traduire les sentiments de reconnaissance et de solidarité des plus jeunes vis à vis de ceux qui ont travaillé et œuvré leur vie durant et notre souci que les défaillances du grand âge soient assumées par notre société dans un esprit de générosité et de respect de la dignité de la personne.