Texte intégral
Je voudrais tout d'abord vous dire le plaisir et l'honneur que je ressens de pouvoir aujourd'hui parler devant vous de l'Union économique et monétaire et de la position française à son égard.
Nos deux pays entretiennent depuis le début de la construction communautaire des liens étroits et constants. La coopération franco-allemande a toujours joue un rôle central et moteur dans les progrès de cette construction.
Cette intimité dans la relation franco-allemande trouve son origine dans la grande réconciliation historique voulue par le chancelier Adenauer et le Général de Gaulle et cultivée par tous leurs successeurs respectifs. Elle reflète une convergence objective d'intérêts, tant économique que politique.
Elle est chaque jour amplifiée par les contacts très étroits que nos gouvernements entretiennent sur tous les sujets d'intérêt commun, qui sont à l'évidence de plus en plus nombreux.
Mais elle se nourrit avant tous des liens toujours plus étroits qui se tissent entre nos peuples. Les communautés d'affaires allemande et française représentent une part déterminante de cette symbiose féconde.
Aussi ai-je très volontiers accepté l'invitation du DIHT à venir parler de l'union économique et monétaire devant vous aujourd'hui.
Je me réjouis par avance du dialogue qu'il nous sera possible d'engager ensemble sur cette question fondamentale pour l'avenir de nos deux pays.
En Allemagne comme en France, les perspectives ouvertes par la monnaie unique sont largement débattues. Aussi me permettrai-je de concentrer mon propos sur quelques aspects spécifiques, qui me paraissent particulièrement dignes d'intérêt aujourd'hui.
Je voudrais, plus précisément, développer cinq convictions qui forment l'ossature de la position française dans ce débat.
1. Nous devons avoir une lecture exigeante des critères de Maastricht.
2. La France sera en mesure de participer dès le 1er janvier 1999 à la monnaie unique.
3. Nous devons garantir les conditions d'une stabilité budgétaire durable en troisième phase.
4. Il faut garantir la stabilité monétaire au sein du marché unique.
5. Nous devrons renforcer la coordination des politiques économiques entre États membres participant à la troisième phase et lui donner une réelle visibilité politique.
1. – Nous devons avoir une lecture exigeante des critères de Maastricht
J'ai déjà eu l'occasion de délivrer ce message, mais je crois utile de le répéter : pour la France, la monnaie unique doit être l'aboutissement d'un processus de convergence. Son avènement ne peut précéder la convergence.
C'est en réalité une vérité d'évidence, mais qui peut être parfois oubliée. Elle constitue pourtant de façon claire la philosophie sous-jacente du traité de Maastricht.
La monnaie unique ne peut se construire qu'entre des pays dont l'augmentation du niveau général des prix et les taux d'intérêt sont suffisamment proches pour permettre une union équilibrée et féconde. Elle ne peut se concevoir qu'entre pays dont les politiques budgétaires sont durablement assainies et les niveaux d'endettement contenus dans des limites raisonnables.
La monnaie unique, qui passe par la fixation irrévocable des parités des monnaies constitutives, ne peut qu'être l'aboutissement et la sanction positive d'une convergence effective dont l'appartenance pendant au moins deux ans au mécanisme de change européen, sans dévaluation, aura démontré le caractère crédible.
Sur tous ces points, je crois qu'il y a une parfaite identité de vues entre l'Allemagne et la France.
Je regrette que mon pays ait parfois pu donner le sentiment à ses partenaires d'avoir des convictions moins solides que les leurs dans ce domaine.
Sans doute faut-il y voir une caractéristique de « l'esprit gaulois », qui, plus que d'autres peut-être, répugne à s'enfermer dans des conclusions définitives !
Plus sérieusement, si l'on regarde avec objectivité les politiques économiques conduites en France depuis maintenant de nombreuses années, force est de constater que dans tous ces domaines, la philosophie d'action a été constante et conforme à ces orientations.
Des efforts très importants ont en effet été mis en oeuvre, depuis longtemps, qui permettent aujourd'hui à la France d'afficher d'excellents résultats en matière de convergence :
– notre performance en matière d'inflation est, vous le savez, tout à fait satisfaisante et traduit notre attachement à la stabilité monétaire ;
– notre endettement public rapporte au PIB est l'un des plus faibles de l'Union. Il est largement inférieur au seuil de 60 % prévu par le Traité ;
– la recherche constante de la stabilité monétaire et budgétaire permet très logiquement à la France d'avoir des taux d'intérêt à long terme inférieurs à la moyenne de l'Union :
– la France respecte naturellement le critère de change du Traité. La bonne tenue actuelle du franc reflète la bonne perception, par les marchés, de nos performances en matière d'inflation et de nos efforts sur le plan budgétaire.
Au total, la stabilité macro-économique qui caractérise la France depuis longtemps nous permet aujourd'hui de respecter tous les critères de convergence à l'exception du critère de déficit public.
J'en viens donc à mon second point.
2. – la France sera en mesure de participer dès le 1er janvier 1999 à la monnaie unique :
Parce qu'il a mis l'emploi au coeur de ses préoccupations, le gouvernement auquel j'appartiens s'est engagé dans une politique résolue d'assainissement des finances publiques et sociales. Réaffirmée solennellement en octobre dernier par le président de la République et le Premier ministre, la détermination du gouvernement dans ce domaine est totale.
D'où venons-nous ? Malheureusement de loin. En 1994, le déficit des administrations publiques a atteint 5,8 % du PIB. Le gouvernement, dès qu'il est entré en fonction, s'est fixé un chemin exigeant mais crédible de réduction des déficits publics : 5 % en 1995, nous avons atteint cet objectif, puis 4 % en 1996 et 3 % en 1997.
Les prévisions décevantes de recettes m'ont conduit à geler 20 milliards de francs de crédit au début de cette année pour ne pas nous écarter de notre objectif. Si nécessaire, d'autres mesures seront prises. Pour 1997, nous nous préparons à des arbitrages budgétaires difficiles, tant dans le domaine du budget de l'État que dans celui de la protection sociale. Conformément aux orientations fixées par le président de la République, nous serons « draconiens » dans la diminution de la dépense. Ainsi, les objectifs seront tenus.
Certains ont objecté que cette stratégie serait périlleuse en période de relatif ralentissement. La conviction qui anime le Gouvernement est parfaitement opposée : une stratégie lisible et irréversible qui favorise à terme la consommation et l'investissement doit être clairement affichée.
Le ralentissement temporaire que nous avons enregistré en France comme en Allemagne ne nous détournera pas de nos objectifs. La croissance revient d'ailleurs en France, dès le courant de cette année, sur une pente ou une tendance de l'ordre de 2,5 % à 3 %.
En 1997 donc, nos déficits publics seront ramenés à un niveau de 3 % du produit intérieur brut. Nous ne nous arrêterons pas là et poursuivrons nos efforts d'assainissement budgétaire au-delà de 1997.
Ce n'est pas en effet pour respecter les critères de convergence que nous réduisons nos déficits publics. C'est parce que nous n'avons pas le choix, parce qu'on ne peut durablement dépenser plus que ce que l'on gagne. Une lutte efficace contre le chômage, qui constitue la priorité du gouvernement, suppose par ailleurs une maîtrise des déficits publics.
Il m'arrive d'expliquer que si les déficits publics permettaient de lutter efficacement contre le chômage, nous serions en France depuis longtemps dans une situation de plein emploi.
Ce n'est malheureusement pas le cas. La lutte contre le chômage passe par l'assainissement des finances publiques, la stabilité des politiques économiques et la mise en oeuvre résolue des réformes structurelles indispensables.
Il est important de placer nos efforts d'assainissement dans cette perspective économique et sociale : nous ne réduisons pas les déficits pour sacrifier à un quelconque fétichisme des critères. Nous faisons cet effort parce qu'il est de notre intérêt objectif. La monnaie unique nous sera donnée en prime.
Je sais que l'Allemagne est engagée dans une même politique de redressement de ses comptes publics. Je ne doute pas de sa capacité à atteindre ses objectifs. Je sais donc que le 1er janvier 1999, l'Allemagne et la France seront toutes deux au rendez-vous de cette nouvelle étape fondamentale de la construction européenne.
Elles répondront par-là pleinement à leur vocation naturelle. Celle d'être l'âme du processus politique qui doit permettre à l'Europe d'approfondir toujours plus son union, pour occuper dans le monde du XXIe siècle toute la place que l'histoire de ses peuples justifie.
Encore faut-il que cette union soit bâtie sur un socle solide et durable. J'en viens donc à mon troisième point.
3. – Nous devons garantir les conditions d'une stabilité budgétaire durable en troisième phase
En présentant à l'automne dernier son « pacte de stabilité budgétaire » destiné à garantir un strict respect de la discipline budgétaire en troisième phase, mon collègue Théo WAIGEL a lancé une intense et riche réflexion au sein de l'Union.
J'ai, dès l'origine, publiquement soutenu la proposition de Théo WAIGEL. Pourquoi ?
Construire l'Union monétaire sur des politiques budgétaires non maîtrisées se traduirait immédiatement par une réduction des marges de manoeuvre de la politique monétaire et une hausse des taux d'intérêt préjudiciables à la croissance et à l'emploi.
Le maintien d'une discipline budgétaire commune est d'autant plus indispensable qu'un dérapage budgétaire dans un seul des pays participant à l'Union monétaire pénaliserait tous les autres pays passés à la monnaie unique.
La France, pas moins que l'Allemagne, est attachée à la solidité de notre future monnaie commune.
L'épargnant français serait-il, moins que son homologue allemand, soucieux de préserver l'avenir ? Les entreprises ne souhaitent-elles pas que notre future monnaie leur apporte tous les avantages de la stabilité ?
La proposition de Théo WAIGEL a fait son chemin : les objectifs d'un tel pacte de stabilité budgétaire en troisième phase sont maintenant soutenus par l'ensemble des ministres des Finances. Ils l'ont réaffirmé, le 3 juin dernier au Luxembourg, dans leur rapport au Conseil européen de Florence.
Les modalités de mise en oeuvre de cette discipline budgétaire seront étudiées dans le détail par les experts au cours du second semestre de cette année : notre objectif est de conclure nos travaux d'ici la fin de l'année et d'appeler les chefs d'État ou de gouvernement à se prononcer définitivement sur sa mise en oeuvre au Conseil européen de DUBLIN en décembre.
Il serait évidemment prématuré de présenter aujourd'hui des conclusions définitives alors que des débats sont en cours. Mais plusieurs points de consensus méritent d'être signalés.
Nous nous sommes tous unanimement accordés sur la nécessité de définir des règles de discipline budgétaire strictes. La référence de 3 % du PIB pour les déficits publics, prévue par le Traité, doit être considérée comme une limite supérieure à ne pas dépasser, sauf de façon « exceptionnelle et temporaire » comme en dispose le Traité. Nous allons d'ailleurs préciser ces termes d'ici le Conseil européen de Dublin.
Pour respecter, quoiqu'il arrive, cette valeur de référence de 3 % du PIB, les États membres doivent poursuivre un objectif de déficit de moyen terme proche de l'équilibre ou en excédent.
La mise en oeuvre pratique et institutionnelle des objectifs d'un pacte de stabilité budgétaire doit être examinée avec attention, dans le respect du Traité.
En troisième phase, le respect de la discipline budgétaire est une véritable obligation imposée par le Traité. Les sanctions jouent un rôle dissuasif très important. Elles doivent pouvoir être mises en oeuvre suffisamment rapidement, dans le cadre défini par le Traité.
À cette fin, je crois qu'il faut renforcer les procédures prévues par l'article 104 C du Traité, en fixant des délais serrés de mise en oeuvre des différentes étapes de la procédure des déficits publics excessifs.
De même, les procédures de déclenchement des sanctions doivent être accélérées pour rendre ces dernières crédibles, rapides et donc dissuasives. Un travail approfondi sur le droit dérivé du traité devrait nous permettre d'atteindre ces objectifs qui apparaissent essentiels à mes yeux.
4. – Nous devons également garantir la stabilité monétaire au sein du marché unique
Parallèlement au renforcement de la stabilité budgétaire en troisième phase de l'UEM, je souhaite que nous intensifions nos efforts pour la mise en place d'un système de change entre la monnaie unique et les autres monnaies européennes.
La stabilité des changes au sein de l'Union est, en effet, indispensable au bon fonctionnement du marché unique. La France attache à cette question un intérêt tout particulier.
Il convient tout d'abord de lutter contre les fluctuations monétaires à court terme.
Ces dernières ont en effet un impact défavorable sur l'économie. Nous avons pu le constater une fois de plus ces dernières années ; les mouvements erratiques de change auraient conduit, selon la Commission, à un ralentissement de la croissance compris entre un quart et un demi-point de PIB.
Ces fluctuations monétaires ont sûrement leur place parmi les facteurs à l'origine du ralentissement conjoncturel et temporaire observé en Allemagne comme en France.
Le renforcement des procédures de convergence, l'étude de la mise en place d'une conditionnalité à l'octroi des fonds structurels sur le modèle de ce qui existe aujourd'hui pour le fonds de cohésion, ou la mise en place de mécanismes correcteurs dans le calcul du versement des fonds structurels peuvent être autant de réponses adaptées.
La Commission a été mandatée au Conseil ECOFIN informel de Vérone, pour faire prochainement des propositions en ce sens.
À moyen terme, la création d'un nouveau mécanisme de change entre les « ins » et les « pré-ins » apparaît indispensable. Le Conseil européen de Madrid a mandaté les ministres des Finances pour lui faire des propositions dans ce domaine.
Je suis persuadé que la stabilité monétaire au sein de l'Union européenne est une condition indispensable au bon fonctionnement du marché unique. Il faut également ménager aux États qui ne pourront disposer de l'euro dès le 1er janvier 1999, les conditions techniques et politiques d'une adhésion aussi rapide que possible.
Les points de vue de la France et de l'Allemagne convergent sur ce dossier. J'ai eu l'occasion d'en parler à plusieurs reprises à Théo WAIGEL. Je constate que nos idées communes progressent et rallient de plus en plus de partisans. Le 3 juin dernier, nous avons arrêté, à Quinze à Luxembourg, les propositions que nous allons faire aux chefs d'État ou de gouvernement à Florence dans les prochains jours.
Je note d'ores et déjà un large accord sur un certain nombre de points fondamentaux :
– le nouveau mécanisme doit être inspiré du SME ; il doit toutefois en tirer les leçons pour permettre une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre des réalignements ;
– il sera fondé sur la convergence ; ce point est évidemment fondamental : tenir un objectif de change dans la durée ne peut apparaître crédible aux yeux des marchés qu'à condition qu'un véritable effort de convergence soit réalisé ;
– le nouveau mécanisme sera ancré sur l'euro et comportera des cours-pivot avec des marges de fluctuation relativement larges ;
– il sera défendu par des interventions obligatoires aux marges de fluctuation, dans le respect de l'objectif de stabilité des prix qui est celui de la Banque centrale européenne.
Les progrès ont été particulièrement rapides au cours des dernières semaines sur toutes ces questions. Nous devons maintenant arrêter précisément les modalités concrètes de fonctionnement du nouveau mécanisme.
En particulier, les modalités des interventions et le rôle de la BCE dans le fonctionnement du mécanisme de change restent à définir précisément. Sur la base des grandes orientations qui seront validées à Florence, nous travaillerons activement au second semestre pour que les modalités du nouveau système et l'ensemble des dispositions nécessaires à son fonctionnement soient arrêtées au Conseil européen de DUBLIN à la fin de l'année.
J'en viens donc à mon dernier point
5. – Nous devrons renforcer la coordination des politiques économiques entre les États membres participant à la troisième phase et lui donner une réelle visibilité politique
Cette idée a parfois été mal comprise. Je voudrais, si vous m'y autorisez, m'y arrêter quelques instants.
Lorsqu'au moment de la négociation du traité de Maastricht avait été avancée l'idée de « gouvernement économique », certains, en Allemagne notamment, avaient pu craindre qu'il soit dans nos intentions de contester l'indépendance de la Banque centrale.
Je voudrais d'emblée écarter ce mauvais procès. Si je peux comprendre qu'il ait été entrepris à l'époque, il n'a aujourd'hui plus de sens. La France est indéfectiblement attachée au principe d'indépendance de la Banque centrale, qu'elle a inscrit dans ses propres lois au profit de la Banque de France.
La Banque centrale poursuit un objectif de stabilité des prix. C'est clair, simple et sans ambiguïté. Elle constitue le pôle monétaire de l'Union.
Il me paraît indispensable de mettre en place, de façon parallèle, un véritable pôle qui permette d'organiser la concertation étroite des politiques économiques rendue nécessaire par l'union monétaire.
Ce pôle économique, investi de l'autorité politique que confère le suffrage universel, c'est-à-dire composé des ministres des Finances des États entrés en troisième phase, viserait à concourir à l'objectif de stabilité, notamment dans le domaine budgétaire.
La stabilité indispensable au bon fonctionnement de l'union monétaire se construirait ainsi sur deux piliers constitués d'une part de la Banque centrale, chargée de la politique monétaire dans un objectif de stabilité des prix, et d'autre part, du pôle économique, chargé de la stabilité budgétaire et de la coordination des politiques économiques.
On retrouve d'ailleurs de façon très logique l'idée du conseil de stabilité avancée par Théo WAIGEL.
Poussons un peu plus loin l'analyse. Quelles seraient précisément les attributions de ce conseil, appelons-le pour l'instant « conseil de stabilité » ?
Le Traité attribue aujourd'hui au conseil ECOFIN, composé des 15 ministres des Finances, un certain nombre de compétences précisément énumérées. C'est par exemple le cas de la politique de change, comme en dispose l'article 109. Le Traité prévoit que, pour certaines questions spécifiques, seuls les États entres en troisième phase disposent du droit de vote. Mais les quinze États participent aux délibérations.
Les compétences qui ne relèvent pas expressément du niveau communautaire sont, en vertu du principe de subsidiarité, de compétence nationale.
Il ne me paraît ni possible, ni souhaitable, de retirer au conseil ECOFIN des compétences qu'il exercera conformément aux dispositions du traité, ni de transférer au conseil de stabilité des compétences aujourd'hui exercées au niveau national.
De quoi s'agirait-il donc ? Je crois qu'il faut, avant tout, organiser une étroite concertation, entre États membres entrés en troisième phase, sur de nombreuses questions d'intérêt commun : procédures et orientations budgétaires, politique de change, analyse de la conjoncture et conduite de la politique économique.
Quelle forme doit prendre cette concertation ? Ce point doit évidemment être débattu. Dans mon esprit, elle doit, pour être efficace, disposer d'une visibilité politique suffisante. Ceci ne veut toutefois pas dire qu'elle doive être forcément institutionnaliste : après tout, les G7 ne sont pas prévus par un traité et ne disposent, en tant qu'institution, d'aucune compétence spécifique au sens juridique du terme. On ne peut nier toutefois leur force d'impulsion et leur visibilité politique.
C'est donc à mon sens par une recherche pragmatique que ce concept indispensable pourra être élaboré en commun.
Ce besoin de concertation étroite, nous le ressentons déjà très fortement entre nos deux pays. Quoi de plus logique d'ailleurs ? Lorsqu'on s'apprête à partager la même monnaie, il paraît naturel qu'on éprouve le besoin de se parler.
Depuis moins d'un an que je suis en fonction, mon collègue Théo WAIGEL et moi-même nous sommes déjà rencontrés plus de 10 fois sous forme bilatérale, en dehors de toutes les réunions multilatérales auxquelles nous participons tous deux.
Ce n'est évidemment pas pour le simple plaisir de nous rencontrer, bien que, croyez-moi, ce plaisir soit à chaque fois renouvelé !
Demain, ce besoin de concertation étroite s'élargira très naturellement à tous les pays entrés en troisième phase.
Je n'ai pas parlé de la préparation des administrations publiques à l'arrivée de l'euro ni des efforts très importants que nous devrons réaliser pour communiquer et informer nos opinions publiques.
Permettez-moi simplement de saluer ici la très intéressante initiative prise récemment par le ministère fédéral des Finances.
Je ne doute pas que « der Euro, stark wie die Mark », saura convaincre l'opinion publique allemande du bien-fondé de cette aventure commune, qui constituera une avancée fondamentale dans la construction européenne.
On présente parfois la monnaie unique comme un projet purement économique, voire technique. Comment ne pas voir pourtant que le visage de l'Union européenne aura radicalement changé le jour où certains de nos pays partageront la même monnaie ?
Je rappelais, en débutant mon propos, les liens étroits qui se sont tissés entre nos deux peuples depuis que le chancelier Adenauer et le général de Gaulle scellèrent la réconciliation.
Je suis sûr que l'avènement de l'euro marquera, sur ce plan, une étape fondamentale, qui portera en germe la construction d'une Europe nouvelle, forte et unie, dont l'avènement sera le meilleur héritage que nous pourrons léguer à nos enfants.