Texte intégral
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, sur la mise en application de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.
Je vous rappelle que, dans ce débat, le Gouvernement aura la faculté, s'il le juge nécessaire, de prendre la parole immédiatement après chaque orateur pour une durée de deux minutes ; l'orateur disposera alors à son tour du droit de répartie, pour une minute.
Monsieur le ministre, vous pourrez donc, si vous le souhaitez, répondre après chaque orateur, une fois que celui-ci aura regagné sa place dans l'hémicycle.
(…)
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.
M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Mesdames, messieurs les sénateurs, avant tout, je tiens à remercier les élus du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky de l'organisation de ce débat : ils nous donnent ainsi une première occasion de suivre l'application de ce texte de loi, adopté le 20 juillet dernier, c'est-à-dire il y a moins de six mois, à la suite de débats très riches. Je salue tout particulièrement le rapporteur du Sénat, Jean-Baptiste Blanc, et votre ancienne collègue Valérie Létard.
Nous l'avions déjà souligné alors : après le vote, il faudra s'assurer, étape par étape, que nous procéderons dans le bon ordre. Il s'agit non seulement de rassurer les élus locaux, mais aussi de conjuguer deux injonctions majeures : moins artificialiser nos sols sans pour autant se priver d'un potentiel de développement dont nous avons besoin, y compris au titre de la transition écologique.
En agissant sous le regard croisé de la chambre haute, si attentive aux territoires, et du Gouvernement, nous nous plaçons dans les meilleures conditions pour réussir. À cet égard, j'attends avec impatience les remontées de terrain, qui sans doute compléteront les informations que je vous communiquerai dans la suite du débat.
Je n'interviendrai pas à la suite de chaque orateur. Ne prenez pas ces silences pour des marques de mépris, mais, au contraire, comme la preuve d'une écoute approfondie de ma part : je tiens à entendre ce que chacun a à me dire avant d'apporter une réponse globale à l'issue du débat.
(…)
Conclusion du débat
Mme la présidente. En conclusion du débat, la parole est à M. le ministre.
M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je vais aller vite sur ce que tout le monde sait : la question n'est pas de savoir pourquoi une loi Climat et résilience a été votée ; elle est bien de savoir comment doit s'appliquer la loi du 20 juillet 2023.
Le cadre, que je résumerai en rappelant quelques données fondamentales, est assez simple : on a davantage artificialisé en cinquante ans qu'en cinq cents ans ; le rythme de consommation des sols a certes baissé depuis les années 2000 mais, sur la période 2011-2020, c'est malgré tout l'équivalent du département des Yvelines qui a été artificialisé ou bétonné – et c'est évidemment à dessein que je prends l'exemple de ce territoire, en hommage au président Larcher.
En l'espèce, fait relativement rare, les experts et les scientifiques sont unanimes : ils disent, en substance, que lutter contre l'étalement urbain entraîne cinq bienfaits.
Premièrement, cela permet de préserver la biodiversité, l'artificialisation étant la première cause de son érosion. Or la disparition de la biodiversité n'est pas du tout anecdotique : par exemple, s'il fallait demain remplacer par des actions humaines ce que font les insectes pollinisateurs, les conséquences seraient absolument incalculables.
Deuxième bienfait : l'atténuation du réchauffement climatique. Un espace naturel ou forestier stocke du carbone, alors qu'à l'inverse un espace artificialisé en émet, participant au réchauffement.
Troisièmement, sur le sujet de l'adaptation, je ne m'étendrai pas, mais je peux vous assurer que, ces dernières semaines, nos concitoyens du Pas-de-Calais se sont demandé pourquoi, en certains endroits, des permis de construire avaient été délivrés et pourquoi l'étalement urbain n'y avait pas été freiné. Il est des territoires dans lesquels la prise de conscience de la nécessité d'être sobre sur le plan de la consommation des espaces a été malheureusement payée au prix fort.
Quatrième sujet : le grand cycle de l'eau. Boucher la nappe phréatique provoque des écoulements, ce qui crée des difficultés pour lutter contre les sécheresses, car il n'y a pas de meilleure retenue que ladite nappe.
J'en viens, cinquièmement, à la souveraineté alimentaire. Si nous sommes attachés à l'agriculture – je sais que vous l'êtes tous ici, mesdames, messieurs les sénateurs, et je le dis avec une mention particulière pour le sénateur Bilhac, qui a évoqué ce sujet –, nous devons conserver des espaces pour produire. Dans un contexte où nous aurons moins de ressources qu'auparavant pour produire et où nous serons de plus en plus nombreux sur cette planète, préserver une capacité à produire près de chez nous est une nécessité et suppose d'y consacrer des espaces.
Ce n'est pas d'un arrêt de la construction qu'il s'agit, mais d'une division du rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; et, à cet égard, le texte dont il est question cet après-midi a été considérablement amélioré au fil de la discussion.
Je veux d'emblée balayer une critique : la crise du logement n'est pas liée au ZAN ; si tel était le cas, il n'y aurait pas de crise du logement en Allemagne, en Espagne, en Belgique, dans la quasi-totalité des pays européens. Cette crise généralisée a des raisons conjoncturelles et des raisons structurelles ; en tout état de cause, aujourd'hui et depuis que la loi a été promulguée, le ZAN en lui-même ne pose pas de difficulté à cet égard : il est faux d'affirmer le contraire.
La loi du 20 juillet 2023 a permis nombre d'avancées. Soyez-en fiers : n'ayez pas le ZAN honteux ! (Sourires.) L'allongement des délais, la garantie rurale, la garantie du trait de côte, les grands projets d'envergure nationale et européenne, la consécration de la commission régionale de conciliation, l'édiction de règles spécifiques pour l'outre-mer et pour la Corse, la mise à la disposition des maires de nouveaux outils, comme le droit de préemption : tout cela, c'est grâce à vous !
Il reste beaucoup à faire. C'est pourquoi, loin de m'étonner que nous nous retrouvions moins de six mois après le vote, je plaide pour que nous prenions le temps d'ajuster ce qui doit encore être ajusté : voyons-nous !
Qu'avons-nous fait d'ores et déjà ?
Nous avons publié un guide (M. le ministre en brandit un exemplaire.), dont je me permets de faire la promotion ; il n'enrichit pas l'État, puisqu'il est téléchargeable gratuitement. Il ne fait que seize pages, en comptant la page de garde (M. le ministre tourne les pages en guise de démonstration.). Si je donne cette précision, ce n'est pas par coquetterie : on y trouve des dessins. Le sujet est si complexe, en effet, qu'il était nécessaire et même crucial d'élaborer un document expliquant clairement le dispositif.
Y sont détaillés certains engagements primordiaux, comme la non-remise en cause des zones d'aménagement concerté (ZAC) créées avant 2021 : la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers qu'engagent ces projets peut être intégralement rattachée à la période 2011-2021 et, donc, ne pas être imputée aux nouvelles trajectoires.
J'ai par ailleurs organisé des ateliers.
Je me suis rendu à Dieppe pour y vérifier que les exigences de sobriété foncière ne remettent pas en cause les projets d'envergure nationale – en l'occurrence le chantier des nouveaux réacteurs nucléaires – et, partant, la réindustrialisation du pays.
Je me suis également rendu en Auvergne-Rhône-Alpes pour discuter avec le président Wauquiez, devant 400 personnes, dans le cadre d'une COP. Si certains élus partagent sa position, j'ai pu mesurer à cette occasion combien beaucoup d'autres, sur le même territoire, sont conscients qu'il est nécessaire d'avancer et de trouver des compromis entre l'indispensable préservation des espaces naturels et la tout aussi indispensable poursuite de notre développement.
Nous sommes en train de traiter la question des projets d'envergure nationale ou européenne.
Le travail n'est pas fini : des centaines de projets me sont remontés. À la fin du mois de décembre, après analyse de ces centaines de projets, nous avons envoyé des listes aux présidents de région, lesquels ont jusqu'à la fin du mois de février pour se prononcer – « on prend », « on ne prend pas » ou « il en manque ». Nous allons donc avoir un temps de discussion.
Ces listes reposent sur une nomenclature, ou plutôt – je préfère le dire ainsi, car c'est de cela qu'il s'agit – sur du bon sens.
Je m'explique : la loi dispose que la consommation d'espaces attachée aux projets d'envergure nationale ou européenne est prise en compte dans le cadre d'un forfait, qui vaut jusqu'en 2031.
Or, pour certains projets, l'échéance est plus lointaine : aucun des EPR dont la mise en chantier est aujourd'hui prévue ne sera terminé en 2031. Lesdits EPR comptent donc littéralement pour zéro, à la minute où nous parlons, dans le calcul de l'artificialisation : ils seront imputés à la période suivante. De la même manière, certains projets d'infrastructures aboutiront après 2031 : cela n'aurait pas de sens de les rattacher au forfait.
Mais, comme les documents d'urbanisme valent pour vingt ans, il faut d'emblée préciser qu'ils ont la qualification de projets d'envergure nationale ou européenne, afin qu'ils ne soient pas comptabilisés dans les trajectoires des PLUi.
Cette liste des projets d'envergure nationale ou européenne comporte donc deux catégories : dans la première liste figurent les projets dont le financement est bouclé, dont les dates de réalisation sont certaines et pour lesquels l'artificialisation sera achevée en 2031 ; dans la seconde, tous les autres.
Je le précise, nous ne considérons que l'ouvrage : nous ne prenons pas en compte le chantier s'il est rendu à la nature – je réponds ainsi au sujet du grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO). La surface nécessaire pour réaliser ce projet s'étend sur 2 000 hectares ; une fois achevée, l'infrastructure n'en consommera que 700 – et je ne fais que citer les chiffres qui nous remontent du territoire. Dans le calcul de l'empreinte des projets, nous ne prenons pas en compte les utilisations temporaires d'espace, car cela n'aurait tout simplement pas de sens.
À l'inverse – je le dis en réponse à l'interpellation qui m'a été adressée sur Béziers –, au gré des échanges que nous avons sur ces questions, nous pouvons choisir de retenir, au nombre des espaces rattachés aux projets d'envergure nationale ou européenne, des zones dont la vocation est d'accueillir des sous-traitants dans le cadre d'activités industrielles ou de transition écologique, mais à la seule condition que les porteurs de projets, même les plus petits, soient connus. Alors, il devient possible de basculer lesdites zones de la seconde à la première liste.
Quand ce travail aura été effectué, nous soumettrons le décret qui aura été ainsi rédigé à consultation publique. Enfin, si notre dialogue n'est pas conclusif, la commission de conciliation – qui fait partie des grandes avancées – pourra faire bouger les lignes, étant entendu que ces listes sont révisables chaque année. Il sera possible d'en retirer certains projets ou d'y ajouter ceux qui deviendront matures ou qui, tout simplement, émergeront.
C'est dans cet esprit de souplesse, qui est celui du Sénat, que nous entendons mener à bien la réindustrialisation du pays.
J'ai parlé des ZAC ; je ne serai pas plus long sur le sujet.
Je vais plutôt me concentrer sur ce qu'il nous reste à faire.
Premier gros sujet : la fiscalité, autrement dit les moyens, l'accompagnement budgétaire des communes.
À ce propos, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez totalement raison. J'ai un regret : nous avions proposé un dispositif qui plaisait à la moitié des groupes du Sénat et à un peu plus de la moitié des groupes de l'Assemblée nationale ; las ! il a été déclaré irrecevable, en commission, lors de l'examen du projet de loi de finances. Il faut dire que nous l'avons finalisé trop peu de temps avant le début des débats pour que son examen se fasse dans de bonnes conditions, celles qui auraient permis une mise en oeuvre sereine – je prends donc, en la matière, ma part de responsabilité.
De quoi s'agissait-il ? Il était prévu qu'un terrain devenu constructible fasse l'objet d'une redevance partagée entre la commune et l'agence de l'eau, laquelle paie aussi les conséquences d'une partie de cette artificialisation. Ce dispositif avait le mérite de donner des ressources non seulement aux communes, mais aussi aux agences de l'eau. Ainsi, tout en préservant une part destinée aux communes, évitait-on l'effet d'aubaine qui aurait vu certaines d'entre elles pousser à l'artificialisation de terres, afin de boucler leur budget.
Dans notre pays, un peu moins de 7 000 communes ont institué une surtaxe sur les opérations qui rendent constructible un espace auparavant nu ; un peu moins de 27 000 communes, à l'inverse, ne se sont pas dotées d'un tel dispositif.
Je dis à Jean-Baptiste Blanc, qui a été le premier à le soulever, avant même que la loi Climat et résilience ne l'aborde, ainsi qu'à Bernard Pillefer, ce sujet sera évidemment au coeur de nos travaux cette année.
En ce qui concerne le fonds vert, en 2023, 1 225 hectares de friches ont bénéficié de crédits, et 685 hectares ont bénéficié d'opérations de renaturation, pour un total de 479 millions d'euros – nous ne sommes donc pas loin d'avoir consommé la totalité de l'enveloppe, les fameux 500 millions d'euros. Je me permets d'attirer votre attention sur ce bilan : 2 000 hectares, sur dix ans, c'est un résultat supérieur de 20 % à celui que nous avions imaginé, ce qui prouve combien il s'agit d'un outil puissant.
Du reste, j'évoque un fonds vert doté de 2 milliards d'euros ; or nous allons porter ce montant à 2,5 milliards d'euros et le fonds Friches, qui en est l'un des volets, sera renforcé pour que nous restions à la hauteur de l'enjeu.
S'agissant de l'ingénierie, nous réfléchissons actuellement à la meilleure manière de nous y prendre pour que les 250 millions d'euros du PCAET puissent éventuellement être mobilisés.
La signature d'un pacte entre toutes les agences – Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), ANCT, Cerema – remédiera à cette question.
À cet égard, je précise que je proposerai au nouveau Premier ministre d'engager une vraie réflexion autour de l'agencification de l'État : dans le prolongement des conclusions des rapports élaborés ici même, je plaide pour que les aides soient rendues plus lisibles et, plus largement, pour simplifier les voies d'accès à celles-ci.
Mme Cécile Cukierman. Vous aurez notre soutien !
M. Christophe Béchu, ministre. J'en finis avec ce qu'il nous reste à faire.
J'entends l'interpellation de Jean-Claude Anglars ; elle ne me surprend du reste pas, car l'ordre d'apparition des sujets qu'ont abordés les différents orateurs cet après-midi correspond exactement à celui qui a prévalu lors de la réunion de la CMP. En l'occurrence, la question que vous avez soulevée, monsieur le sénateur, celle de la prise en compte des bâtiments agricoles, est la dernière sur laquelle il nous a fallu avancer.
Pour autant, si je peux comprendre que vous considériez que vous n'avez pas été suffisamment entendu, à titre personnel, ou sur ce point précis, je ne peux pas vous laisser dire que le Sénat n'a pas été associé à la rédaction des décrets d'application de cette loi.
Tout d'abord, le dispositif que nous avons rédigé nous a permis de passer le filtre du Conseil d'État. Ensuite, il va de soi que nous allons examiner cette question en détail. Quoi qu'il en soit, monsieur le sénateur, ce n'est pas un texte contre le monde agricole, mais en sa faveur, car les agriculteurs sont les premières victimes de l'étalement urbain.
Parlons de la garantie rurale, puisque c'est sur cette disposition que nous avons le moins de recul. Par définition, nous ne pouvons pas savoir comment une mesure aussi récente sera mise en oeuvre.
À mon sens, il faut tout de suite exclure de notre réflexion les territoires comprenant peu de communes et pour lesquels on ne recense d'ores et déjà aucune difficulté ; en revanche, il faudra examiner de près la situation des territoires où les communes sont tellement nombreuses que le cumul des droits créés au titre de la garantie rurale pourrait soulever des difficultés.
Je pense à la Normandie, et c'est d'ailleurs la raison pour laquelle j'animerai vraisemblablement mon prochain atelier dans le Calvados, ou peut-être dans la Manche – pour y retrouver Philippe Bas (Sourires.). Il s'agit d'étudier concrètement comment les choses se passent à l'échelle d'une intercommunalité.
Je reviens sur le sujet des outre-mer : les CDPENAF, mises en place pour lutter contre l'étalement urbain, posent en effet une difficulté particulière. Malgré la souplesse que nous avons introduite dans les procédures, j'ai le sentiment, à vous entendre, que des rigidités, qu'il nous faudra donc examiner, persistent. Mais, après tout, c'est aussi à la prise de conscience de ce type de difficulté que sert un tel débat !
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne serai pas beaucoup plus long, ayant déjà très largement excédé le temps qui m'était imparti.
Je veux terminer en citant des propos qui, de mon point de vue, résument en grande partie nos débats : « Ces articles de loi ne manifestent pas seulement une défiance à l'égard des communes : ils sont incompatibles avec l'esprit des lois de décentralisation. Ils ont deux conséquences fâcheuses : ils retirent aux maires la maîtrise générale de la conception et de la définition de leur politique d'urbanisation ; de façon tout aussi inopportune, ils soustraient toute marge de manoeuvre à l'application des dispositions de la loi. »
Cette citation de Josselin de Rohan – et il ne s'agit là que de l'une des citations tirée d'un recueil que je suis en train de constituer – porte non pas sur le ZAN, mais sur la loi Littoral. À l'époque de l'examen de ce texte, les mêmes inquiétudes – la crainte que l'on mette certains territoires sous cloche, qu'on les prive ou qu'on leur retire les moyens de se développer – s'étaient exprimées ici.
Or, aujourd'hui, personne ne penserait à remettre en cause la loi Littoral, dont nous allons d'ailleurs bientôt, à l'occasion de son anniversaire, faire le bilan.
Pour les mêmes raisons, il me semble logique et tout à fait légitime que l'on prenne un peu de temps pour parfaire la mise en oeuvre du ZAN, laquelle constitue indiscutablement un basculement.
Je suis pour ma part convaincu que, dans quelques années, personne ne remettra en cause le fait que nous ayons cherché à concilier préservation de l'écologie et développement économique. Que nous le fassions ensemble est pour moi une immense fierté. Ce n'est en revanche pas une surprise, car je sais à quel point cette assemblée, loin de se contenter de voter des articles de loi, est celle du pragmatisme, de l'écoute des élus et de la volonté de réussir. (MM. Jean-Baptiste Lemoyne et Pierre Médevielle applaudissent.)
source https://www.senat.fr, le 26 janvier 2024