Texte intégral
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, adopté par l'Assemblée nationale (projet n° 248, rapport n° 249).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, voilà un peu plus de deux mois, le 14 octobre, Amélie de Montchalin et moi-même avions l'honneur de présenter en conseil des ministres un projet de loi de finances pour l'année 2026.
Près de deux mois plus tard, donc, on peut reconnaître que la méthode inédite annoncée par le Premier ministre a permis au débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 de se tenir et d'aboutir au vote et à l'adoption de ce texte. Cette réussite crée un précédent et trace une voie pour les futurs débats budgétaires.
En revanche, reconnaissons aussi que les discussions à l'Assemblée nationale n'ont pas permis d'aller au bout de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. L'Assemblée nationale n'a pas pu examiner la seconde partie du texte ni définir le budget qu'elle souhaitait. Elle a même plutôt défini un budget qu'elle ne souhaitait pas, puisque la première partie a été quasi unanimement rejetée par les députés.
De votre côté, vous avez rejeté le projet de loi de financement de la sécurité sociale, voté et adopté par l'Assemblée nationale, mais vous avez adopté un budget. Même si nous avons pu avoir quelques désaccords sur le résultat de ce budget, je dois reconnaître qu'il a été longuement et bien débattu au sein de votre assemblée.
L'échec de la commission mixte paritaire de vendredi dernier relève sans doute de divergences politiques, mais aussi, et surtout, du travail quelque peu inachevé de la navette parlementaire sur le projet de loi de finances. Nous apprenons en marchant, notre culture politique évolue : prenons donc ces quelques jours, ces quelques semaines supplémentaires, pour réussir à trouver un compromis budgétaire, comme le font de nombreuses autres démocraties.
Je me permets cependant de vous mettre en garde, car je vois poindre ici ou là – peut-être moins ici que là – une certaine accoutumance à la loi spéciale. Dire que le monde va s'écrouler avec la loi spéciale serait mentir, évidemment ; mais dire que nous pouvons nous en contenter plus que quelques jours ou quelques semaines serait un déni de réalité.
La loi spéciale nous offre simplement le temps nécessaire pour prolonger les débats et nous permettre d'aller au terme de l'examen du texte. J'ai déjà eu l'occasion de le dire, c'est une roue de secours qui permet de faire quelques kilomètres avant de pouvoir changer le pneu et repartir de plus belle.
Dans notre situation, le projet de loi spéciale est un passage obligé. C'est un court texte d'une quinzaine de pages, qui comprend trois articles : le premier permet de continuer à lever l'impôt, le deuxième de garantir les ressources nécessaires au bon fonctionnement de nos collectivités locales et le troisième d'autoriser l'État à continuer d'émettre de la dette afin d'assurer la continuité des services publics et de son action.
Je précise que l'adoption de ce texte n'équivaut pas à la reconduction du budget de l'année dernière. La mise en œuvre de la loi spéciale, ainsi que des décrets de services votés, revient à ouvrir le minimum de crédit que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement.
Je rappelle d'ailleurs que la loi spéciale ne peut pas modifier les barèmes d'impôt ni prolonger les dispositifs fiscaux de l'année précédente. Le Conseil d'État a été très clair sur ce point dans son avis rendu l'année dernière sur la loi spéciale de l'époque. Il l'a rappelé dans son avis sur le présent projet de loi.
En outre, la loi spéciale interdit tout investissement nouveau, comme le soutien aux sous-traitants automobiles de toutes les régions, qui sont en profonde transformation, le soutien aux secteurs aéronautiques avec le Conseil pour l'aéronautique civile (Corac), le soutien aux premiers ordinateurs quantiques français – on est en avance sur ces sujets, reconnaissons-le, et continuons à accélérer. Le guichet MaPrimeRénov' est lui aussi suspendu, cela a fait l'objet de longues explications.
Évidemment, les investissements supplémentaires dans nos forces armées, en faveur desquels vous avez très largement voté dans le cadre d'un débat organisé au titre de l'article 50-1 de la Constitution la semaine dernière, sont aussi suspendus.
Enfin, élément très important pour nous toutes et nous tous, le prolongement de la garantie de l'État à l'Agence française de développement (AFD) pour la Nouvelle-Calédonie et le fonds de garantie " émeutes " sont aussi suspendus.
Il faut donc accélérer pour mettre un terme à cette situation, en raison des incertitudes importantes liées à cette solution provisoire.
La première incertitude porte sur les finances publiques et le niveau de déficit lui-même. La loi spéciale limite évidemment les hausses résultant de dépenses discrétionnaires, mais elle ne limite en rien les hausses tendancielles. On est ainsi tenté de laisser se développer le mauvais gras et de réduire le bon gras, mais, en définitive, il s'agit toujours de gras, c'est-à-dire d'un déficit public qui, si la situation était amenée à se prolonger, pourrait paradoxalement augmenter – en tout cas, il ne diminuerait pas.
La deuxième incertitude tient à la croissance. Nos chefs d'entreprise, nos concitoyens, tant qu'ils n'ont pas de budget, tant qu'ils n'en connaissent pas les dispositions fiscales, vont retenir leurs investissements, dans l'appareil productif pour les entreprises ou dans le logement pour nos concitoyens.
La troisième incertitude concerne le financement de la dette de l'État. Pour l'instant, tout va bien, si j'ose dire. Les taux d'intérêt auxquels nous empruntons sont relativement contenus en écart par rapport aux taux consentis à l'Allemagne, mais vous l'avez vu récemment, ces taux ont fortement augmenté, risquant d'obérer d'autant les charges de financement de l'État.
Pour toutes ces raisons, nous devrons nous réveiller le 1er janvier avec la même obsession qu'en nous couchant le 31 décembre : faire adopter un budget pour la France. Il nous revient de finaliser rapidement nos travaux. Nous reprendrons le travail à l'Assemblée nationale en début d'année, là où vous l'avez arrêté, afin de converger au mois de janvier, nous l'espérons, vers un budget qui puisse être adopté du fait des échéances financières, des échéances économiques, mais aussi des échéances électorales qui sont devant nous.
Nous devons poursuivre nos efforts pour maintenir le déficit sous les 5% du PIB, seuil qui nous permet de rester sur la trajectoire qui nous ramène en dessous de 3 % à l'horizon 2029 et nous permet enfin de commencer à stabiliser notre dette.
Mesdames, messieurs les sénateurs, cet objectif est ambitieux ; il est atteignable, j'en suis convaincu. C'est notre devoir de l'atteindre.
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.
Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, la commission mixte paritaire qui s'est réunie vendredi dernier pour débattre du projet de loi de finances pour 2026 s'est avérée non conclusive. Le Gouvernement en a donc pris acte et, en conséquence, a présenté aujourd'hui un projet de loi spéciale qui nous accorde collectivement quelques jours supplémentaires afin de donner au plus vite un budget à la France.
C'est en effet une nécessité vitale pour notre pays, car, j'ai déjà eu l'occasion de le dire, une loi spéciale n'est pas un budget. Ce n'est pas non plus un choix politique ; c'est plutôt un non-choix, ce qu'un pays comme le nôtre ne peut se permettre. Enfin, c'est un service minimum qui a été pensé dans le cadre d'un processus budgétaire à l'arrêt, mais c'est un texte qui ne répond au fond ni aux urgences ni aux exigences des Français.
En effet, ce service minimum correspond à des risques maximums. Certains, à l'Assemblée nationale, m'ont reproché de dramatiser la loi spéciale. Je dois vous dire que je ne la dramatise pas, mais qu'il est utile d'être transparent sur ce qu'elle présente comme possibilités, mais aussi comme risques.
Le principal risque, c'est que cette loi ne résout rien au fond et ne nous permettra pas de répondre réellement aux urgences des Français ; elle ne nous permettra pas d'investir ; elle nous permettrait à la limite de laisser le pays immobile, mais je crois que personne ici ne le souhaite.
Vous le savez, un service minimum n'a de sens que s'il est très court dans le temps. Du provisoire qui dure n'est pas ce que nous souhaitons offrir à notre pays, nous tous qui souhaitons être des responsables politiques. Il serait même indigne d'un grand pays comme la France de se contenter du minimum et du provisoire.
La loi spéciale, vous le savez, ne comporte que trois articles : un premier, qui permet de prélever les impôts existants ; un deuxième, qui reconduit les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales dans les conditions de la loi de finances pour 2025 ; et un troisième, qui autorise les opérations d'emprunt et la gestion de la dette. En résumé, le strict minimum et le service de la dette.
Ce régime budgétaire du minimum aura des conséquences très concrètes, très perceptibles dès le 1er janvier. Je ne veux pas non plus les dramatiser, mais il me semble utile d'être transparente.
Première conséquence, cette loi spéciale acte de facto l'arrêt des investissements nouveaux. Cela aura des conséquences, notamment pour le ministère des armées, qui ne pourra pas passer les commandes nouvelles, pourtant cruciales, dans le climat de montée des tensions géopolitiques que nous connaissons trop bien ; de même, les ministères de la justice et de l'intérieur seront freinés dans leurs investissements. Néanmoins, je veux rassurer les entreprises, notamment celles qui fournissent ces ministères : tous les engagements passés seront tenus – je pense en particulier à notre porte-avions, qui a déjà fait l'objet d'engagements, lesquels seront honorés.
Deuxième conséquence, la loi spéciale n'autorise pas les dépenses dites discrétionnaires. L'ensemble des aides qui ne sont pas des dispositifs de guichet encadrés par un texte réglementaire ou un texte de loi ne peuvent être versées par l'État et ses opérateurs. Je pense notamment aux engagements que certains voudraient voir être pris pour leur rénovation énergétique grâce à MaPrimeRénov'. Là aussi, je tiens à rassurer les Français, tous les dossiers déjà déposés et déjà validés feront l'objet des paiements attendus.
La troisième conséquence est le gel des recrutements publics, avec, à la clé, 4 000 postes prévus dans les ministères régaliens qui ne seront pas pourvus immédiatement, sauf si les concours ont déjà été lancés. Sont également menacés 8 800 nouveaux recrutements du ministère de l'éducation nationale par un nouveau concours au niveau de la licence pour former différemment nos enseignants ; ce concours ne pourra pas être lancé si nous ne disposons pas de crédits supplémentaires, et donc si nous n'avons pas un vrai budget.
Contrairement à ce que certains pensent, la loi spéciale et les services votés ne sont pas mécaniquement source d'économies pour les finances publiques, puisqu'aucune réforme structurelle ne peut être mise en œuvre en l'absence de budget ; ils ont même un impact négatif sur les recettes de l'État.
La seule manière de réduire durablement le déficit, c'est bien d'avoir un budget voté, que le Gouvernement met en œuvre, exécute, comme on dit. L'an dernier, la commission mixte paritaire avait conclu que la cible de déficit était de 5,4% du PIB et Éric Lombard, puis Roland Lescure, et moi-même avons passé l'année à tenir cet objectif de déficit.
Pour éviter le désordre, évidemment, l'État sera là. Pour gérer les urgences, l'État sera là aussi. Heureusement, la loi spéciale le permet, qu'il s'agisse des catastrophes climatiques – j'ai une pensée, ce soir, pour nos compatriotes de l'Hérault, qui font face à des crues – ou sanitaires – j'ai également une pensée pour nos agriculteurs. Évidemment, la loi spéciale ne remet absolument pas en cause notre engagement pour lutter contre la dermatose nodulaire contagieuse, que ce soit pour financer la politique de vaccination et les indemnités d'abattage ou pour le déploiement du fonds d'urgence.
Mais nous ne pouvons pas nous contenter de gérer les urgences pendant une année. Les Français attendent mieux : ils attendent non pas le minimum, mais le maximum.
Alors, il me semble que, si la trêve de Noël arrive, cette trêve ne peut pas être la trêve du compromis ni la grève du compromis. Nous devons nous mettre en ordre de marche pour que chaque jour de loi spéciale, qui sera un jour de trop, soit si possible le dernier.
Un chemin de compromis, on le sait, a été trouvé avec le Sénat sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 ; il a également été trouvé à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je crois qu'un tel chemin peut et doit être trouvé sur le projet de loi de finances. C'est une ardente obligation de donner à la France un budget.
Vous trouverez, vous le savez, le Gouvernement, le Premier ministre, Roland Lescure et tous les ministres à votre disposition – je remercie également Françoise Gatel d'être présente ce soir,…
M. Rachid Temal. Ça change tout ! (Sourires.)
Mme Amélie de Montchalin, ministre. … alors que nous avons encore à travailler sur le sujet des collectivités locales.
Au fond, ce qui est devant nous, c'est un exercice et une exigence de responsabilité et de sérieux budgétaires, mais c'est surtout une exigence de respect envers les Français. Les Français vous ont indirectement, mais fermement, élus, et ils ont demandé au Gouvernement d'agir ; c'est par respect pour eux que nous devons remettre ce texte sur le métier dès le mois de janvier, pour donner à la France, par respect pour les Français, un budget. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP.)
(…)
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.
M. Roland Lescure, ministre. Je ferai bref, madame la présidente : la dernière fois que j'ai pris la parole au terme d'une discussion générale, j'avais peut-être été trop long, et les débats s'en étaient trouvés un peu bousculés. (Sourires.) Je serai bref, donc, pour dire deux ou trois choses.
À cette période de l'année – cela a été mentionné par un certain nombre d'entre vous –, on a tendance à faire le bilan des cinquante-deux semaines écoulées, mais aussi à commencer de se projeter vers l'année qui s'ouvre. J'ai bien conscience que ce soir nous sommes surtout revenus sur le bilan des derniers jours et des dernières semaines : nous n'avons pas encore vraiment commencé à nous projeter dans l'année à venir.
M. Rachid Temal. Nous sommes encore dans le calendrier de l'Avent !
M. Roland Lescure, ministre. Il y avait visiblement quelques comptes à régler, quelques coups à donner, peut-être, et un peu de frustration à évacuer. Pourquoi pas ? C'est de bonne guerre. Une fois que l'ensemble des – légitimes – frustrations qui ont à s'exprimer ici même aujourd'hui auront été évacuées, nous pourrons, je l'espère, passer à autre chose.
J'ai entendu quelques interventions qui visaient en quelque sorte – à la limite, je le comprends et je le respecte – à " refaire le match " de ces deux ou trois dernières semaines. Quant à moi, je ne souhaite en aucun cas le refaire. Je veux seulement vous faire part de la situation dans laquelle nous sommes aujourd'hui : un projet de loi de financement de la sécurité sociale qui a été adopté, un projet de loi de finances dont la navette va se poursuivre et, dans cette perspective, une volonté réelle du Gouvernement d'avancer. Pour ce faire – d'autres solutions étaient possibles –, il vous propose, dans un premier temps, cette loi spéciale.
L'immense consensus que j'ai entendu s'exprimer autour de cette loi sur l'ensemble des travées de votre hémicycle témoigne de ce que tout le monde a envie de continuer à travailler, ce qui constitue à mes yeux un motif d'espoir.
Monsieur Canévet, la loi spéciale, ça ne peut pas durer. J'entends ce que vous dites : 50 milliards d'euros d'économies, pour un sénateur qui a passé tout l'examen du projet de loi de finances à en réclamer,…
M. Rachid Temal. Sans succès…
M. Roland Lescure, ministre.… je comprends que cela puisse faire rêver. Pour autant, tailler à la serpe 50 milliards d'euros d'économies dans tout ce qui est dépenses d'avenir, en laissant filer les dépenses de fonctionnement, avec une récession à la clef, ce n'est clairement pas une bonne manière de faire des économies, ni, d'ailleurs, de faire évoluer notre économie !
En revanche, cette loi nous donne un peu de temps, en effet, pour trouver un autre chemin.
M. Pascal Savoldelli. C'est le guide qui n'est pas bon, pas le chemin !
M. Roland Lescure, ministre. Au vu de ce que j'ai entendu ce soir, je ne suis pas sûr qu'une telle issue soit parfaitement atteignable. Mais je suis convaincu que nous pouvons y arriver, en adoptant des méthodes différentes, et à condition de travailler ensemble.
Nous avons reçu hier, avec le Premier ministre, les représentants d'un certain nombre de groupes politiques du Sénat et de l'Assemblée nationale pour évoquer les points de convergence qui existent d'ores et déjà entre les votes respectifs des deux chambres. Il nous faut continuer à travailler en entamant l'année qui s'ouvre, je l'espère, forts d'une projection un peu plus positive sur les temps à venir.
Madame Lavarde, vous connaissez la devise de Jacques Cœur : " À cœur vaillant, rien d'impossible. " Soyons tous vaillants ! Donnons-nous tous la volonté d'aboutir. Je suis sûr que nous pouvons y arriver, monsieur le rapporteur général. Là où il y a une volonté, il y a un chemin ; je ne sais plus si cette formule est de Lénine, de Mao…
M. Rachid Temal. De Mitterrand !
M. Loïc Hervé. De Kennedy !
M. Roland Lescure, ministre. … de Kennedy, de Mitterrand ou de qui que ce soit d'autre, mais je suis convaincu que nous allons y arriver. Travaillons ensemble !
Reposons-nous un peu d'ici à la reprise des travaux – nous en avons tous besoin – et faisons en sorte que la France dispose d'un budget : non pas d'un texte comme celui que vous votez aujourd'hui – ce n'est pas un budget –, mais d'un vrai budget pour la France et les Français.
Merci à toutes et à tous ; bonnes fêtes et à très bientôt, quoi qu'il arrive.
Source https://www.senat.fr, le 3 février 2026