Texte intégral
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie (projet n° 23, rapport n° 409).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le Premier ministre. (M. François Patriat applaudit.)
M. Sébastien Lecornu, Premier ministre. Monsieur le président du Sénat, madame la présidente de la commission des lois, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, lorsque le Président de la République m'a confié le dossier calédonien, à la veille du référendum d'autodétermination de 2020 organisé en application de l'accord de Nouméa, j'ai trouvé un territoire fracturé de toutes parts : fracturé politiquement ; fracturé socialement ; fracturé économiquement.
Les acteurs ne dialoguaient plus. Ils ne construisaient plus ensemble. La promesse d'un destin commun, scellée dans l'accord de Nouméa, ne correspondait pas aux réalités vécues par les Calédoniennes et les Calédoniens, non pas à cause d'un simple désaccord – une telle situation fait naturellement partie de la démocratie –, mais parce que, à force de campagnes référendaires binaires, la trace s'était perdue du seul chemin pourtant possible : celui d'un avenir partagé.
L'histoire mêlée, douloureuse et lumineuse de cette terre calédonienne, l'histoire d'un peuple premier et notre histoire coloniale n'étaient pas – n'étaient plus, peut-être – réductibles à une simple question binaire, à une question qui enfermait.
Les résultats des deux premiers référendums, bien qu'ils aient été clairement favorables au maintien dans la France, et ce malgré un corps électoral restreint, étaient surtout beaucoup plus serrés qu'attendu par les experts historiques du dossier, comme, certainement, par la plupart des signataires de l'accord de 1998 eux-mêmes.
Après trente-trois ans de dialogue, ces résultats dessinaient une impasse. Il fallait donc, selon la belle expression de nos compatriotes kanaks, faire d'abord coutume. Ce fut la mission du fameux "format Leprédour", succédant au groupe de dialogue "sur les chemins de l'avenir", réuni sur l'initiative du Premier ministre Édouard Philippe. Je salue d'ailleurs l'engagement, à ses côtés, de Mme Girardin, alors ministre des outre-mer.
Ce fut aussi l'intense "chantier d'écoute profonde", qui permit de donner la parole à celles et ceux qui ne l'avaient pas toujours eue, qu'il s'agisse des autorités coutumières, des entrepreneurs, des enseignants et chercheurs, des représentants de la société civile, des jeunes ou encore des femmes.
Menés en pleine crise pandémique, alors que le Caillou vivait sans le virus, littéralement coupé du monde, ces échanges eurent le mérite infini de mettre en lumière le constat suivant : la majorité de nos compatriotes calédoniens ne savaient plus précisément ce qu'impliquait l'indépendance ni d'ailleurs, parfois, le maintien dans la République française.
Les mots avaient remplacé les faits. Les peurs s'étaient substituées aux chiffres. L'État, signataire et partenaire de l'accord de Nouméa, a donc pris une décision simple : informer, expliquer, objectiver, ainsi, d'ailleurs, que les observateurs de l'ONU l'avaient réclamé dès le premier référendum.
L'État a pris soin d'objectiver les conséquences économiques d'une indépendance, qu'il s'agisse de la monnaie, de la dette, de l'accès aux marchés ou du financement des services publics ; d'en objectiver les conséquences sociales, que ce soit sur les transferts sociaux, la solidarité nationale, la reconnaissance des diplômes ou les services publics de proximité ; d'en objectiver les conséquences culturelles, notamment pour la continuité des politiques éducatives, l'accès à l'université et les dialogues culturels ; d'en objectiver les conséquences militaires et sécuritaires, en particulier sur la défense de la zone économique exclusive (ZEE), sur le maintien de l'ordre et la justice, ainsi que sur la coopération régionale ; d'en objectiver les conséquences financières, au titre de la soutenabilité budgétaire, de la capacité d'emprunt, de l'équilibre des comptes publics, de la garantie de l'État sur les marchés, du modèle énergétique ou encore, évidemment, du soutien au nickel ; d'en objectiver, enfin, les conséquences juridiques – nous y reviendrons –, au titre de la double nationalité, de la circulation dans l'espace européen ou de l'état civil, sans oublier la perte du statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM).
Les services de l'État ont produit des analyses, des chiffres et des simulations, non pas pour imposer une vérité, mais pour réintroduire de la rationalité dans un débat trop souvent passionnel.
Après ce travail, aussi inédit que tardif, est venu le troisième référendum, celui de 2021. Le Gouvernement a choisi une date permettant à ce scrutin d'échapper à toute interférence avec une campagne présidentielle – historiquement, vous le savez, une telle confusion a toujours été désastreuse pour le territoire.
On a beaucoup commenté après coup ce référendum, sa date et son opportunité. On a rarement précisé que l'État avait l'obligation de le mettre en œuvre, puisqu'il était demandé par un vote du congrès de la Nouvelle-Calédonie ; ce fait a d'ailleurs été rappelé dans l'hémicycle du Sénat lors d'une séance de questions d'actualité au Gouvernement.
On a, bien sûr, beaucoup commenté le résultat écrasant de ce référendum, obtenu au prix d'un boycott par la quasi-totalité des électeurs indépendantistes. En revanche, on a rarement rappelé qu'il s'était déroulé dans le calme, le scrutin ayant été organisé par les autorités municipales de tout le territoire, y compris par l'intégralité des maires indépendantistes.
Surtout, on a rarement replacé ce référendum dans la perspective historique sans laquelle il ne peut s'expliquer, et qu'il est utile de rappeler pour comprendre le sens de notre discussion de cet après-midi.
Ce contexte était celui de la crise sanitaire, face à laquelle l'État a accordé diverses aides économiques tout en projetant des équipes médicales depuis Paris et en distribuant des vaccins – la Nouvelle-Calédonie a obtenu des doses de vaccin avant tous les autres territoires du Pacifique. Fin 2021, la solidarité nationale avait pris tout son sens : elle s'était rendue concrète et tangible. La République tenait sa promesse.
Ce contexte était aussi celui de la crise industrielle : en 2021, l'État venait de sauver l'usine de Prony, évitant ainsi de justesse un drame économique majeur pour la province Sud, où se concentre l'essentiel de la population, à la suite d'un épisode de violences avant-coureur.
Ce contexte était, enfin, celui d'une crise politique : après avoir fait chuter ensemble le gouvernement autonomiste, les formations indépendantistes s'étaient déchirées pendant l'essentiel de l'année 2021 face au choix d'un président de gouvernement, plongeant le territoire dans l'incertitude et l'indécision.
En 2021, la Nouvelle-Calédonie était-elle prête à assumer son indépendance ?
Les indépendantistes ont contribué à organiser le scrutin, mais ils n'y ont pas pris part. Ceux qui connaissent la Calédonie savent ce qu'y signifie une absence de réponse.
En définitive, l'État a organisé les trois consultations en trois ans. Il a ainsi tenu la parole donnée en 1988 à Matignon, puis renouvelée en 1998 à Nouméa ; et, par trois fois, les Calédoniens ont dit oui au maintien dans la France. Des milliers de personnes se sont mobilisées en ce sens, trois fois.
Ce résultat n'efface pas les fractures. Il ne saurait nous conduire à nier les aspirations d'une minorité importante. Mais il crée une profonde responsabilité ; parce que, si la Nouvelle-Calédonie reste dans la République, alors la République doit tenir ses promesses ; parce que le principe majoritaire est la règle dans une société démocratique et doit être respecté, comme nous le respectons tous dans cet hémicycle ; parce que les trois "oui" majoritaires au référendum témoignent d'une volonté renouvelée de faire Nation, condition du maintien dans la République.
Depuis 2022, j'ai exercé diverses fonctions ministérielles avant de devenir Premier ministre. J'ai choisi, en conscience, de ne jamais interférer dans les discussions institutionnelles. Je m'en suis délibérément tenu éloigné pour laisser toute latitude à mes successeurs. Je vous le dis en toute franchise : j'avais moi-même trop souffert de telles situations pour ne pas les imposer à d'autres.
Cela étant, j'ai aussi conservé la conviction profonde que les besoins de la Nouvelle-Calédonie ne peuvent se résumer aujourd'hui à la seule détermination de son avenir institutionnel.
Des réformes de toute nature, indépendamment des futurs équilibres institutionnels et politiques, devront être menées par les acteurs locaux. Je pense en particulier aux réformes visant à garantir la soutenabilité financière et budgétaire des collectivités calédoniennes et des comptes sociaux du territoire.
J'ai donc, en conscience, pris un engagement clair à l'automne dernier : aborder enfin le dossier calédonien dans sa dimension économique et sociale, non pas en contournant l'institutionnel, mais en refusant de dissocier artificiellement les différents sujets et en considérant que les questions institutionnelles n'épuisaient pas les besoins des Calédoniennes et des Calédoniens.
La promesse républicaine de développement, de sécurité, d'accès aux richesses et de progrès social – je n'oublie pas non plus le défi du réchauffement climatique – ne peut être une variable d'ajustement institutionnel. Celles et ceux qui pensent que l'on devrait soumettre le soutien économique et social à un accord préalable sur les institutions se trompent profondément. Mme la ministre des outre-mer et moi-même en sommes convaincus. (Mme la ministre le confirme.) Les Calédoniens ont choisi la France, et la France ne fait pas de chantage à ses concitoyens lorsqu'elle invoque la promesse républicaine.
C'est parce que, par trois fois, il a été dit "oui" à la République que la République doit déployer son ambition économique et sociale sans présager de l'avenir et de la suite des discussions politiques.
Mesdames, messieurs les sénateurs, la relance économique, le redressement des comptes sociaux, la résorption des inégalités sociales, les défis environnementaux, les enjeux énergétiques, l'exploitation du nickel, la mortalité routière, la surconsommation d'alcool et de drogues, les violences intrafamiliales, l'état de santé des populations calédoniennes, l'accès au soin sur le territoire, la délinquance chez les jeunes – et j'en oublie – ne relèvent pas des discussions de cet après-midi.
Ces sujets ne sont pas du ressort de la Constitution. Cela étant, la République ne saurait les balayer d'un revers de main, quand bien même ils affectent un territoire situé à 15 000 kilomètres de la capitale, quand bien même l'État n'est plus responsable de certaines des politiques publiques dont il s'agit, et cela depuis très longtemps. (Mme Annick Girardin acquiesce.)
L'économie calédonienne doit trouver des relais de croissance – il en est grand temps –, afin de satisfaire le besoin de développement exprimé par la population. Il faut le dire : le modèle économique calédonien, construit par les accords de Matignon et de Nouméa, est aujourd'hui à bout de souffle.
L'économie du Caillou est tirée par deux moteurs exogènes : d'une part, les transferts de fonds publics en provenance de l'Hexagone, qui représentent 17 % du produit intérieur brut (PIB) calédonien ; de l'autre, l'extraction, la transformation et l'exportation du nickel, activités pesant 7 % du PIB environ.
Le secteur public représente une part écrasante du PIB calédonien – il atteint environ 54 % de la richesse du territoire. Or il manque de relais de croissance robustes, du fait d'une compétitivité en berne, ainsi que d'une demande intérieure insuffisante, grevée par des inégalités de revenus marquées.
Le cadre politique des accords de Matignon et de Nouméa était stable, clair et prévisible. Il n'a pourtant pas permis de créer les conditions d'un développement économique durable, partagé et viable pour le territoire et les Calédoniens.
De la même manière, le secteur du nickel ne parvient pas à constituer un moteur de croissance pérenne pour l'économie calédonienne.
Au travers du plan présenté cet après-midi, le Gouvernement propose, en conséquence, d'engager près de 330 millions d'euros sur cinq ans pour renforcer l'attractivité du territoire et y soutenir l'initiative privée.
Ce plan accompagnera la création de zones franches autour des ports en eau profonde et des aéroports ouverts sur le Pacifique Sud. Ces zones doivent offrir un cadre fiscal attractif, des procédures simplifiées et un guichet unique pour l'implantation des entreprises.
Le plan financera pendant cinq ans une baisse significative de l'impôt sur les sociétés hors nickel, pour soutenir la trésorerie des entreprises, renforcer leur compétitivité et relancer l'investissement.
En parallèle, le Gouvernement augmentera fortement le soutien au microcrédit, notamment en faveur du tourisme, de la pêche et de l'agriculture en terres coutumières. L'entrepreneuriat kanak doit devenir un levier d'émancipation économique.
Le plan que le Gouvernement a proposé aux acteurs calédoniens détaille un dispositif exceptionnel de défiscalisation pour reconstruire les bâtiments détruits lors des émeutes de mai 2024, sous réserve d'un engagement des travaux avant la fin de l'année 2027. Un dispositif renforcé permet d'ailleurs d'ores et déjà de faire face aux problèmes d'assurabilité qui paralysent l'activité. Cet outil redonnera confiance au secteur économique.
Dans les autres domaines, les priorités ne manquent pas non plus. Il faut rendre le territoire plus robuste face au changement climatique, diversifier l'économie et préparer l'avenir dans les secteurs de la pêche, de l'agriculture, de l'agroalimentaire, du tourisme, de la maintenance navale et aéronautique et, bien sûr, du numérique. Ce sont là autant de secteurs à fort potentiel.
C'est pourquoi nous financerons des infrastructures essentielles. Les premiers chantiers seront précisés dès le début du mois prochain – construction de ponts, réfection de routes, notamment celles qui sont menacées par l'érosion côtière dans le Nord, ou encore travaux d'adduction en eau potable ; ces derniers sont urgents.
Ce champ d'action doit, j'en suis persuadé, nous conduire à ouvrir la réflexion sur ce qui relève réellement du domaine régalien. Certains ici sont bien placés pour le savoir : la vie et même la survie de ce territoire dépendent de la protection du trait de côte : cette politique peut-elle encore être considérée comme non régalienne ? La question reste ouverte.
Préparer l'avenir, c'est aussi refuser la dépendance à un seul secteur.
La filière du nickel est stratégique, mais son modèle actuel n'est pas soutenable. Depuis des années, l'État finance des déficits d'exploitation massifs. Cette situation ne peut durer.
Au premier semestre de 2026, les autorités locales devront élaborer, avec l'appui de l'État, un plan de transformation crédible, validé par des experts indépendants. Si un modèle de rentabilité durable est établi, l'État accompagnera la transition et participera au financement des infrastructures nécessaires à la décarbonation du mix énergétique. Il financera notamment l'étude préalable relative à la station de transfert d'énergie par pompage de Tontouta.
Le soutien de l'État pourra atteindre 500 millions d'euros en 2026. Toutefois, cet effort supposera une stratégie crédible, des engagements fermes et une trajectoire de rentabilité à court terme.
Il faut désormais le dire clairement : soutenir et accompagner la filière, oui ; subventionner indéfiniment des pertes, non. C'est une question de responsabilité et de respect du contribuable.
Il n'y aura pas de paix durable si une partie de la jeunesse se sent exclue. Il n'y aura pas de paix durable si l'on n'assure pas un nouveau rééquilibrage économique et social, en commençant par la jeunesse calédonienne. (Mme le rapporteur acquiesce.)
Nous consacrerons 70 millions d'euros en cinq ans à un programme exceptionnel de lutte contre le décrochage ; une nouvelle compagnie du régiment du service militaire adapté (RSMA) sera créée dans le Grand Nouméa ; 1 000 parcours d'engagement ou d'insertion seront financés chaque année ; 100 postes spécialisés viendront renforcer la prévention et l'accompagnement.
Donner une chance à chaque Calédonien, qu'il vive en tribu, en brousse ou en centre-ville, c'est aussi bâtir l'égalité réelle – égalité que les deux sénateurs représentant le territoire ont réclamée à de nombreuses reprises.
L'État soutiendra les finances calédoniennes, lesquelles ne pourront toutefois retrouver l'équilibre que par l'engagement de réformes structurelles. En 2026, quelque 70 millions d'euros de subvention seront versés. En parallèle, un prêt garanti sera contracté, à hauteur de 370 millions d'euros. Entre 2027 et 2030, quelque 380 millions d'euros supplémentaires seront consentis. À compter de 2030, la Nouvelle-Calédonie devra assumer pleinement son modèle économique et social, conformément à son autonomie fiscale.
Mesdames, messieurs les sénateurs, la Nouvelle-Calédonie, c'est près de 1,3 million de kilomètres carrés de zone économique exclusive dans le Pacifique. Les forces armées de la Nouvelle-Calédonie y assurent aujourd'hui une mission de présence, de souveraineté et de protection. Le projet de loi d'actualisation de la programmation militaire, qui doit courir jusqu'en 2030, mentionne d'ailleurs un investissement de quelque 2,5 milliards d'euros pour le territoire.
Nous n'avons évidemment pas besoin d'y projeter des capacités expéditionnaires, mais nous avons la responsabilité d'y maintenir une force de présence crédible, tout simplement parce que c'est la France.
Si la Nouvelle-Calédonie devenait un jour indépendante, la France ne protégerait plus cette zone économique exclusive : de facto, elle ne serait plus la sienne. C'est aussi simple que cela. C'est d'ailleurs ce que l'on a pris soin de rappeler, à l'époque, aux responsables du format Leprédour.
Il me semblait utile de préciser ce plan économique et social ; j'espère avoir répondu aux demandes formulées en ce sens. J'en viens maintenant à l'accord dit de Bougival.
S'agit-il d'un accord absolument complet, couvrant l'ensemble des questions institutionnelles et politiques calédoniennes ? La réponse est non.
Bougival, complété récemment par Élysée-Oudinot, est avant tout un accord-cadre. Sans entrer nécessairement dans le détail des mesures à prendre, ce texte énonce des principes, qui ont permis de s'entendre. C'est déjà beaucoup. C'est plus que l'on n'a fait durant les trois dernières années, au cours desquelles le dialogue a souvent été rompu, entre les Calédoniens et avec l'État.
Cet accord fixe des orientations, des modalités de transferts de compétences et les conditions d'exercice de certains droits. Il renvoie certaines dispositions, non seulement à des modifications de la Constitution, mais aussi à des mesures organiques et à une loi fondamentale.
Sur le fond, cet accord a donc vocation à préciser un cadre. D'ailleurs, il a toujours été présenté ainsi par les Calédoniens venus le négocier, autour de la table, avec les représentants de l'État.
Bougival n'a jamais eu vocation à trancher tous les sujets de désaccord – aucun texte précédent ne l'a d'ailleurs fait ; ce n'était pas le cas de l'accord de Matignon et de l'accord de Nouméa, qui étaient certes plus précis, il faut en convenir, mais qui n'épuisaient pas tous les sujets, tant s'en faut.
Quitte à faire preuve de fermeté, et même, le cas échéant, d'une grande fermeté, Michel Rocard a permis la signature de ces accords. Il savait qu'une telle démarche ne réglait pas tout. Mais il a démontré qu'un accord est l'unique chemin permettant la paix en Nouvelle-Calédonie.
Les accords ont toujours comporté leur part de silence, leurs omissions et leurs ombres.
Le cycle ouvert par les accords de Matignon et de Nouméa s'est clos et, en raison précisément de ses imperfections, n'a pas tenu toutes ses promesses. Nous ne le découvrons pas cet après-midi.
Ce cycle est loin d'avoir été vain : il a contribué à apporter au territoire une paix civile, dont la nécessité ne saurait être rappelée avec trop de force. Mais il n'a pas permis de résoudre les difficultés politiques qui ont justifié son engagement trente-quatre ans plus tôt.
L'accord de Bougival n'est pas parfait. Il suscite des débats, sur le Caillou comme à Paris. Il n'est pas plus précis que les accords précédents et renvoie beaucoup de sujets à plus tard. Mais, je le répète – chacun doit le reconnaître avec honnêteté –, nous ne le découvrons pas cet après-midi.
Venons-en à l'assise politique de cet accord.
Bougival est-il l'accord de tout le monde ? Une fois de plus, la réponse est non. Mais, ne l'oublions en aucun cas, il n'y avait pas davantage unanimité en 1988 ou en 1998. Il y a toujours eu des leaders qui refusent le courage des compromis et les logiques d'équilibres négociés.
Le compromis n'est pas infamant : en Nouvelle-Calédonie comme ici, il est le socle d'un destin commun. Il traduit la reconnaissance des tempéraments indispensables au fait majoritaire et permet d'apporter une réponse aux aspirations de chacun.
Depuis la conclusion de l'accord de Bougival, certains signataires ont-ils changé d'avis ? La réponse est oui. Ne faisons pas non plus semblant de nous en émouvoir : dans une certaine mesure, c'est normal, en politique. La vie démocratique est ainsi faite.
L'État doit, à l'inverse, se montrer stable et prévisible. Chacun peut quitter la table des négociations et y venir quand il le souhaite, mais tous doivent conserver cette certitude : l'État a toujours été, et sera toujours, aux côtés de celles et ceux qui souhaitent avancer.
Cela étant, le rôle de l'État ne saurait se résumer à la stabilité et à la prévisibilité sur ce dossier. Je crois que l'État doit s'astreindre, à chaque instant, à un équilibre, que Michel Rocard avait également trouvé, entre volontarisme et impartialité. Je tiens à m'arrêter un instant sur cet enjeu, selon moi essentiel pour la suite de nos travaux.
L'impartialité est indispensable pour que les acteurs calédoniens venus négocier aient confiance en la pleine volonté de l'État de respecter l'esprit et la lettre de l'accord. L'État ne peut sélectionner ou rejeter unilatéralement telle ou telle clause de l'accord de Bougival sans manquer à son devoir historique d'impartialité.
Le volontarisme est, de même, une nécessité. Bien sûr, l'État ne doit jamais prendre le risque de l'unilatéralisme, du passage en force ou de l'attentisme ; mais lui seul est à même de proposer la traduction juridique d'un accord, que seul le Gouvernement peut défendre devant le Parlement, comme il le fait aujourd'hui.
L'État doit prendre sa part au renouvellement de l'affectio societatis entre Calédoniens, proposé au travers de l'accord de Bougival. Il ne saurait se borner à être le greffier d'un accord local dont la défense incomberait aux seuls Calédoniens.
Mesdames, messieurs les sénateurs, nous n'avons pas fait tabula rasa – passez-moi l'expression. En réalité, l'accord de Bougival obéit aux mêmes conditions que les accords de Nouméa et de Matignon. Il n'a pas vocation à traiter tous les sujets. Il n'est pas le fruit d'une unanimité, que ce soit dans la classe politique calédonienne ou dans la classe politique nationale.
Cet accord est, tout simplement – j'admets volontiers l'aspect pragmatique de cette approche –, ce que nous avons fait émerger collectivement de mieux en quatre années de négociations. En ce sens, il traduit l'état d'esprit qui animait le ministre Manuel Valls lorsqu'il a mené ces discussions.
L'accord de Bougival a une vertu majeure : c'est la première fois, depuis le troisième référendum, que les parties calédoniennes se parlent de nouveau ; et c'est la première fois depuis le troisième référendum qu'un accord entre Calédoniens émerge. Prenons-le comme il est, à savoir comme un bon point de départ. Si ce départ est manqué, l'engagement des parties calédoniennes et de l'État sera aussitôt balayé.
Le rejet de ce projet de loi constitutionnelle provoquerait une situation inédite : le Parlement refuserait pour la première fois d'accompagner et de sécuriser un accord conclu entre les parties calédoniennes, d'en être en quelque sorte le notaire, au motif que le texte retenu ne serait pas suffisamment abouti.
Certes, beaucoup trouvent à y redire, y compris dans cet hémicycle, peut-être y compris moi-même – je le garde pour moi… (Sourires.) Mais il ne faut jamais minimiser les efforts et les risques consentis pour faire exister le compromis.
Il faut savoir prendre le risque du dialogue pour éviter les postures antagonistes et accepter les innovations indispensables au renouvellement politique.
Un tel rejet serait une faute. Sans l'accord de Bougival, que resterait-il ? C'est une des questions auxquelles les débats parlementaires devront répondre. Le statu quo n'est pas une option viable. Ce n'est pas un choix politique. Il s'agit avant tout d'un renoncement aux idéaux républicains, au progrès social, au développement économique et à la construction renouvelée de la paix dans ce territoire.
Il ne s'agit pas de dire que le Parlement ne peut pas améliorer ce texte, bien au contraire. À ce titre, je salue d'ailleurs l'implication de Mme le rapporteur, Agnès Canayer, qui présentera plusieurs amendements tendant à sécuriser le dispositif élaboré, dans la perspective de la navette parlementaire. Je tiens à l'en remercier sincèrement.
Il s'agit de dire que nous sommes responsables à la fois d'écouter, avec respect et humilité, pour reprendre cette belle formule, et de consolider l'accord discuté et travaillé par les Calédoniens eux-mêmes.
Le Parlement est dans son rôle lorsqu'il cultive le débat, le compromis, le dialogue et l'échange, contribuant ainsi à faire naître des solutions sui generis, parfois surprenantes, mais robustes. C'est aussi cela, au fond, l'histoire de ce dossier.
Au sujet de la Nouvelle-Calédonie, le rôle du Gouvernement est clair : tracer un chemin de sortie politique durable, fidèle aux engagements pris et respectueux de toutes les sensibilités.
Le moment que nous vivons nous impose de suivre une ligne de crête particulièrement exigeante. Nous le savons. Je le dis clairement : le passage en force serait une faute. Il raviverait les fractures et délégitimerait toute solution. Mais, je le dis avec la même force, l'immobilisme serait tout aussi dangereux ; c'est bien là qu'est notre problème. Un tel choix prolongerait l'incertitude institutionnelle, fragiliserait l'économie et laisserait s'installer le doute quant à la durée des engagements pris, quant à la parole de l'État.
Nous ne choisirons ni la brutalité ni l'attentisme. Le chemin est étroit, mais il existe.
En Nouvelle-Calédonie, chaque hésitation se paie du prix de l'instabilité. Chaque imprécision nourrit la défiance.
Avancer dans ces discussions parlementaires, ce n'est pas contraindre. Avancer et débattre, ce n'est pas temporiser. Avancer et débattre, c'est tenir nos engagements, créer les conditions d'un vote incontestable et garantir que la République respecte sa parole.
À cet égard, je tiens à remercier les présidents des deux chambres de leur engagement constant et saluer leur apport au dialogue entre Calédoniens. Il est évident que les solutions peuvent être trouvées au Parlement, y compris dans les prochaines étapes, y compris dans le cadre du projet de loi organique.
Monsieur le président du Sénat, permettez-moi de saluer la manière dont vous suivez ce dossier. Je sais que vous êtes guidé tout à la fois par votre esprit et par votre cœur.
Mesdames, messieurs les sénateurs, Mme la ministre des outre-mer se tiendra à votre disposition pour faire émerger, entre les deux assemblées, les majorités indispensables pour l'avenir du Caillou. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et RDSE, ainsi que sur des travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP.)
M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des lois, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, une responsabilité très particulière pèse sur vous dans ce débat.
En effet, en Nouvelle-Calédonie – l'histoire nous l'a appris –, tout peut basculer très vite : le dialogue peut reprendre ou se refermer, le compromis peut être consolidé ou se déliter, et le territoire peut retrouver une trajectoire ou replonger dans l'incertitude.
Le texte que vous examinez cet après-midi est exactement à cette croisée des chemins. Le Premier ministre vient de le rappeler en évoquant le chemin parcouru, les fractures, les trois "oui", l'engagement de la République aux côtés des Calédoniens. Je viens pour ma part vous parler du moment où tout devient concret, du moment où l'on passe du compromis politique à sa traduction institutionnelle.
C'est le moment où tout le monde projette ses craintes, celui où l'on redoute d'aller trop loin ou pas assez, celui où la tentation est grande d'attendre encore, de repousser et de ne pas trancher ; mais la Nouvelle-Calédonie ne peut plus être laissée dans cet entre-deux.
La question qui vous est posée n'est pas théorique : l'accord trouvé entre Calédoniens constitue-t-il une base suffisamment solide pour que la Haute Assemblée accepte de le sécuriser et de lui donner sa chance ? C'est sur cette question que vous devrez vous prononcer et que je veux vous aider à vous déterminer.
Depuis des mois, je vois bien ce qui se joue en Nouvelle-Calédonie ; je l'ai vu sur place, je l'ai entendu autour des tables de négociation, je l'ai ressenti dans les silences, parfois plus que dans les discours. Tout le monde sent que nous sommes à un moment charnière pour le territoire.
Nous pourrions évidemment continuer d'attendre, laisser les choses en l'état, espérer que le temps fasse son travail, mais, la vérité, c'est que, là-bas, le temps qui file ne répare rien ; il creuse les incertitudes, fatigue les Calédoniens, décourage les acteurs économiques et éloigne un peu plus les positions les unes des autres.
L'autre choix, c'est celui que nous avons commencé à faire avec les Calédoniens : rétablir un cadre, rouvrir une perspective et redonner un point d'appui politique.
Ce texte n'a rien de confortable. Il est né de discussions qui ont été longues et, parfois, rudes. Il comporte des équilibres qui ne satisfont pleinement personne et c'est précisément pour cela que ces équilibres tiennent : ils sont le fruit de compromis.
Je ne vous parle pas ici d'un schéma qui a été pensé à Paris. Je vous parle de ce que j'ai vu se reconstruire progressivement entre les responsables calédoniens, ceux-là mêmes qui, pendant des mois, ne se parlaient plus. Bougival, c'est cela, c'est le moment où le dialogue a repris, où des responsables ayant des histoires, des blessures, des visions incompatibles sur certains points ont accepté de revenir autour d'une même table pour parler d'avenir. Cela peut paraître peu, mais, nous le savons, sur le territoire, et pour le territoire, c'est beaucoup.
Puis, il y a eu l'étape du mois de janvier dernier, à l'Élysée et à Oudinot. Nous n'avons pas refait l'accord, mais nous l'avons travaillé, nous avons clarifié ce qui devait l'être pour que l'accord puisse tenir dans la durée et pour que chacun sache précisément dans quel cadre il s'inscrivait.
Dans le même temps, l'État a pris ses responsabilités. Un effort financier massif a été engagé ; le Premier ministre l'a détaillé. Il montre que l'État ne se contente pas d'accompagner les discussions, mais qu'il est présent, concrètement, aux côtés des Calédoniens dans l'épreuve, et qu'il prend sa part pour permettre à ce territoire de se relever. Cet engagement financier, historique, le Premier ministre l'avait pris dès le mois de septembre dernier, avant même l'émergence de tout accord politique. C'est dans cette réalité-là que le projet de loi constitutionnelle doit être resitué.
Je veux maintenant entrer dans le contenu concret du texte, car c'est là que résident, je le sais, une grande partie de vos interrogations.
L'accord de Bougival repose sur un constat simple : le cycle référendaire prévu par l'accord de Nouméa est arrivé à son terme. Les trois consultations ont eu lieu, elles ont produit un résultat, mais elles n'ont pas, à elles seules, dessiné un cadre stabilisé pour l'après.
L'accord de Bougival propose précisément ce cadre. Il prévoit l'inscription dans la Constitution de l'État de la Nouvelle-Calédonie. C'est une évolution importante. Elle institutionalise ainsi la singularité de la Nouvelle-Calédonie et lui donne une assise constitutionnelle claire.
Cet accord prévoit également la reconnaissance d'une nationalité calédonienne, qui coexisterait avec la nationalité française, selon des critères définis dans l'accord. C'est une manière de traduire juridiquement une réalité politique propre au territoire, là aussi dans un cadre constitutionnel sécurisé.
L'accord évoque ensuite l'adoption d'une loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie par son congrès. Cette loi fondamentale aura un domaine propre, notamment pour définir les valeurs communes, la citoyenneté calédonienne, les signes identitaires et l'organisation institutionnelle. Elle s'inscrira dans la hiérarchie des normes telle que celle-ci sera précisée par la Constitution et la loi organique.
L'accord de Bougival encadre aussi la question des compétences. Les compétences de défense, de sécurité, de justice et de monnaie demeurent exercées par l'État. L'accord ouvre, en revanche, la possibilité d'un mécanisme de transfert progressif, fondé sur une majorité qualifiée du congrès et sur l'approbation par consultation des Calédoniens.
Il s'agit là non pas de verrous, mais de garanties démocratiques fortes, compte tenu de la nature des compétences transférées. Transférer des compétences régaliennes n'est jamais un acte anodin, cela engage la souveraineté, l'organisation de la justice, la sécurité, les équilibres financiers. Il est donc normal que la procédure soit exigeante, qu'elle repose sur une majorité qualifiée au sein du congrès et qu'elle soit soumise à l'approbation des Calédoniens eux-mêmes. Une telle exigence n'est donc dirigée contre personne, elle protège tout le monde ; elle assure que toute évolution majeure ne pourra intervenir qu'à l'issue d'un choix clairement assumé, partagé et validé démocratiquement.
L'accord prévoit ensuite que la Nouvelle-Calédonie pourra exercer, dans le champ de ses compétences propres, des relations internationales de coopération régionale, en lien avec son environnement Pacifique, dans le respect des engagements de la France.
Enfin, l'accord de Bougival aborde l'équilibre institutionnel interne du territoire. Il conforte le rôle des provinces dans le développement économique et social, tout en maintenant un cadre de solidarité et d'unité à l'échelle du territoire. Les transferts éventuels vers les provinces seront encadrés par la loi organique ; ils ne sont ni automatiques ni de plein droit.
Voilà la réalité du contenu de l'accord de Bougival. Oui, c'est un cadre nouveau ! Il permet d'avancer dans la confiance et mérite qu'on l'examine de près, sans verser dans la caricature.
L'étape Élysée-Oudinot s'inscrit dans ce prolongement. Ce second accord est venu préciser et consolider certains points, qui appelaient des éclaircissements, à la demande notamment des partenaires calédoniens eux-mêmes.
Le premier point concerne les identités.
La reconnaissance de l'identité kanak, déjà inscrite dans le préambule de l'accord de Nouméa, a été réaffirmée comme un socle. Dans le même temps, l'affirmation d'une identité calédonienne a été confortée. Ces précisions répondaient aux interrogations exprimées notamment par l'Union nationale pour l'indépendance (UNI), le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) et le sénat coutumier sur la portée de certaines formulations de l'accord de Bougival. Il était important que ces points soient explicités, afin que personne n'ait le sentiment qu'un équilibre symbolique essentiel était fragilisé.
Le deuxième point porte sur l'exercice du droit à l'autodétermination.
Ce droit est clairement réaffirmé. Il demeure au cœur du processus engagé depuis l'accord de Nouméa et du chemin de décolonisation reconnu par la République.
Ce qu'apporte la séquence "Élysée-Oudinot", c'est le fait d'avoir rendu ce principe plus concret et plus lisible.
D'abord, en précisant que ce droit passerait non plus par des référendums binaires, qui ont abîmé le territoire, mais par un processus progressif : des compétences peuvent être exercées de plus en plus largement par la Nouvelle-Calédonie, à mesure que les responsables politiques du territoire en prennent la responsabilité et que les Calédoniens y consentent.
Ensuite, en organisant ce processus. Un comité de suivi a été créé, c'est un outil politique, qui doit suivre, dans la durée, la manière dont la Nouvelle-Calédonie est associée à l'exercice de certaines compétences aujourd'hui assumées par l'État. Il doit évaluer ce qui fonctionne et ce qui doit être ajusté, et permettre aux responsables politiques de décider, en connaissance de cause, des étapes suivantes. Il se réunira chaque année à cet effet et il procédera à l'issue de chaque mandat à un bilan du processus de décolonisation.
Un tel mécanisme signifie, concrètement, que l'on ne passe pas, du jour au lendemain, d'un statut à un autre ; on avance étape par étape, en regardant ce que la Nouvelle-Calédonie exerce déjà, ce qu'elle peut assumer davantage, et dans quelles conditions.
Le troisième point réside dans la loi fondamentale et la capacité d'auto-organisation.
Les échanges du mois de janvier ont permis de préciser la hiérarchie des normes et le rôle respectif de la Constitution, de la loi organique et de la future loi fondamentale. Là encore, il s'agissait de lever les ambiguïtés, notamment celles qui pouvaient susciter des craintes quant à l'étendue du champ ouvert à la loi fondamentale. Ce champ pourra être large, et le législateur organique ne saurait en restreindre l'étendue sans méconnaître le principe d'auto-organisation.
Le quatrième point est celui de l'attractivité économique et du rôle des provinces.
Conformément à l'accord de Bougival, ces dernières sont confirmées comme des acteurs essentiels du développement économique et social. Les discussions ont permis de rappeler que les transferts éventuels vers les provinces seraient encadrés par la loi organique et qu'ils ne sauraient remettre en cause la cohérence et la solidarité territoriales. Ce point était important pour répondre aux préoccupations relatives à l'équilibre interne du territoire.
Enfin, le calendrier de mise en œuvre a été clarifié. Révision constitutionnelle, puis élaboration de la loi organique, consultation des Calédoniens, puis élections provinciales : ce séquencement a été discuté et adopté par les partenaires, afin de donner de la lisibilité et permettre à chacun de se projeter dans les étapes à venir.
Vous l'aurez compris, avec l'accord d'Élysée-Oudinot, nous explicitons la trajectoire institutionnelle.
Pour que nous parlions de la même chose, je veux maintenant vous indiquer ce que contient le projet de loi constitutionnelle que vous examinez.
Ce texte est court ; il comporte trois articles.
L'article 1er ouvre la possibilité d'organiser la consultation des Calédoniens sur l'approbation des accords. Il fixe le principe de cette consultation et précise le corps électoral qui sera appelé à se prononcer, c'est-à-dire celui des consultations référendaires mis à jour.
L'article 2 porte le cœur de l'évolution statutaire. Il modifie le titre XIII de la Constitution, qui devient "De l'État de la Nouvelle-Calédonie", et crée cinq articles constitutionnels.
D'abord, un article renvoie à la loi organique, en lui donnant un rôle très clair : déterminer la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, fixer les modalités des transferts, y compris régaliennes, encadrer l'exercice des relations internationales dans le champ des compétences propres et préciser le cadre des compétences des provinces.
Ensuite, un article crée la loi fondamentale, adoptée par le congrès calédonien. Elle aura un domaine propre et un champ d'intervention important sur l'organisation et le fonctionnement des institutions, dans l'articulation avec la loi organique.
Les articles suivants précisent les instruments juridiques mobilisables, consacrent la nationalité calédonienne selon les critères définis par l'accord et fixent le corps électoral spécial pour les élections provinciales de 2026, avec une règle d'évolution à compter de 2031, liée à l'adoption de la loi fondamentale.
Enfin, l'article 3 du projet de loi constitutionnelle définit les modalités d'entrée en vigueur des dispositions : les plus structurantes entrent en vigueur si les accords sont approuvés, afin que ce processus repose au bout du chemin sur une validation par les Calédoniens eux-mêmes.
Je veux aussi être très transparente sur les amendements déposés par le Gouvernement, en lien avec Mme la rapporteure. Ceux-ci visent d'abord à tenir compte du calendrier actualisé de la consultation, avec une date maximale qui est désormais fixée au 26 juillet 2026. Ils tendent ensuite à intégrer les compléments issus de l'accord Élysée-Oudinot, pour que ses orientations soient bien prises en compte dans la base constitutionnelle. Enfin, ils ont pour objet de prévoir le report des élections provinciales, en fixant leur tenue au plus tard le 20 décembre 2026, avec des mesures d'organisation nécessaires à titre exceptionnel. L'objectif de ces amendements est de coller à la réalité du processus tel qu'il s'est consolidé entre les partenaires.
Pour autant, je sais que des interrogations et des inquiétudes subsistent chez certains d'entre vous. Je n'en balaierai aucune.
D'abord, il y a le calendrier. J'ai bien entendu que, pour certains ici, l'enjeu est celui d'une échéance des provinciales plus rapprochée, au mois de juin plutôt qu'en fin d'année.
Ensuite, se pose la question de l'équilibre institutionnel : la crainte d'une "hyper-provincialisation", d'un affaiblissement de l'unité calédonienne.
En outre, vous avez souvent évoqué la loi organique, et vous avez raison : celle-ci fera passer l'accord de l'intention au réel, du compromis politique au fonctionnement concret. C'est un objet important.
Enfin, vous avez aussi pointé l'urgence économique et sociale.
Le Premier ministre a répondu dans le détail à cette dernière interrogation. Je traiterai les autres une par une.
Je le sais, l'organisation d'élections à la fin du mois de juin prochain plutôt qu'en décembre est une préoccupation commune à plusieurs groupes. Cette position est respectable. Elle part d'une volonté légitime : ne pas laisser le territoire trop longtemps sans renouvellement démocratique. Je le comprends, mais la question n'est pas seulement celle de la date, elle est aussi celle du cadre dans lequel ces élections se tiendront.
Organiser des provinciales avant d'avoir stabilisé le cadre constitutionnel et clarifié les règles issues de l'accord, ce serait prendre le risque d'ouvrir une nouvelle séquence électorale sur des bases encore incertaines. Cela fragiliserait les institutions au moment même où nous cherchons à les consolider. C'est un risque de voir des tensions émerger, des positions se radicaliser et probablement l'avenir se complexifier.
Le choix, par les partenaires, du mois de décembre est celui de la cohérence. Il permet d'avancer dans l'ordre : sécuriser constitutionnellement les équilibres, travailler sur la loi organique, consulter les Calédoniens et, enfin, renouveler les assemblées dans un cadre clarifié.
En ce sens, ce n'est pas un énième report, c'est une mise en cohérence institutionnelle. Surtout, c'est un choix de stabilité. Le territoire sort à peine d'une crise profonde. Les acteurs économiques, les collectivités, les responsables locaux ont besoin de visibilité. Une élection dans un cadre stabilisé est plus protectrice qu'une élection précipitée.
J'en viens à l'hyper-provincialisation.
Là aussi, je veux être très claire, car le terme circule beaucoup et suscite des inquiétudes. L'accord ne prévoit pas un transfert massif et automatique de compétences vers les provinces. Il ne prévoit pas davantage une mise en concurrence des territoires entre eux. Enfin, il ne prévoit pas non plus un affaiblissement de l'échelon central calédonien.
Ce qu'il prévoit, c'est la possibilité d'adapter certaines politiques publiques au plus près du terrain, tout en maintenant un cadre commun et des mécanismes de solidarité. Les transferts éventuels vers les provinces seront encadrés par la loi organique. Ils devront être décidés politiquement. Ils ne seront ni automatiques ni de plein droit et ils s'inscriront dans un système financier garantissant la cohésion d'ensemble.
L'unité de la Nouvelle-Calédonie n'est pas négociable. Elle est même un point d'attention constant dans la rédaction du texte, parce que chacun sait que l'équilibre du territoire repose précisément sur la capacité à reconnaître les spécificités locales sans fragmenter l'ensemble. Nous sommes même très attachés au principe de rééquilibrage.
Le débat sur l'hyper-provincialisation est légitime, mais il ne correspond pas à ce que contient l'accord aujourd'hui.
Sur la loi organique, je veux être transparente. Nous aurions pu produire un texte entièrement ficelé, rédigé à Paris, puis le présenter aux partenaires calédoniens. Ce n'est pas la voie que nous avons retenue. La loi organique ne doit pas être un texte préparé à huis clos par l'administration, puis transmis au Parlement. Nous voulons qu'elle soit coconstruite, c'est à cette condition qu'elle sera légitime et solide.
Une première base de travail existe. C'est la note de lignes directrices qui a été adressée à l'ensemble des groupes, avec les documents de travail, parce que nous ne voulons pas que le Parlement avance à l'aveugle.
Cette note rappelle un choix de méthode très simple : repartir largement de l'ossature de la loi organique de 1999, en l'adaptant au nouvel État de la Nouvelle-Calédonie, en réorganisant le bloc budgétaire et financier et en tirant les conséquences de la fin du cycle référendaire de Nouméa.
Elle précise aussi un point essentiel pour la stabilité juridique : dans le respect de la hiérarchie des normes, le champ ouvert à la loi fondamentale pourra être très étendu ; et nous veillerons à ne pas l'écraser par avance par la loi organique, parce que ce serait méconnaître le principe d'auto-organisation.
Elle détaille enfin les sujets de fond qui devront être tranchés avec les partenaires : la nationalité calédonienne et ses modalités, les conditions des transferts de compétences, y compris régaliennes, l'association de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de ces compétences, les conditions d'exercice des relations internationales, la procédure de transferts vers les provinces, et le cadre fiscal et financier avec les mécanismes de solidarité.
Voilà pourquoi vous ne disposez pas aujourd'hui d'un texte finalisé : la loi organique est une pièce non pas administrative, mais politique. Elle doit être corédigée avec les forces calédoniennes, dans les comités de rédaction du mois de mars et du mois d'avril, après une phase de concertation interministérielle, notamment avec les ministères régaliens, les finances, et les affaires étrangères. Livrer une rédaction définitive avant ce travail reviendrait à rendre inopérante la négociation et, au fond, à fragiliser l'équilibre que nous cherchons à consolider.
En revanche, ce que je vous propose, c'est d'associer le Sénat à ce suivi. Une mission ira sur place pour travailler avec l'ensemble des forces politiques calédoniennes ; nous pouvons organiser des rendez-vous réguliers avec votre commission, avec le groupe de contact, avec Mme la rapporteure, avec les présidents de groupe, pour que vous ayez, au fil de l'eau, l'état des arbitrages, les points durs, et la manière dont on les traite.
C'est un travail commun que je vous propose de faire et qui démarre cet après-midi.
À ce titre, je veux remercier la rapporteure, Mme Canayer, et la présidente de la commission des lois, Mme Jourda, de la qualité des travaux qui ont été engagés, de leur disponibilité et de leur attention portée à ce texte important dès les premières étapes de son examen.
Je remercie évidemment l'ensemble des sénateurs qui concourent aussi à cette discussion. Cet après-midi, j'examinerai chacune des propositions d'amendement avec la plus grande attention, dans un esprit de dialogue et de coconstruction, fidèle à la méthode qui nous guide depuis le début.
Mesdames, messieurs les sénateurs, nous ne sommes pas à la dernière étape ; nous sommes au début du chemin parlementaire. Il y aura d'autres rendez-vous. Il pourra y avoir une navette entre les chambres si elle est nécessaire pour stabiliser le texte. Et surtout, il y aura des rendez-vous réguliers entre nous sur la loi organique, qui portera l'essentiel des modalités concrètes.
Votre vote aujourd'hui n'est pas un point final. C'est le choix de laisser vivre un processus, de permettre qu'il s'améliore, se sécurise, se construise avec vous. Ne fermons pas la porte à ce travail collectif. Donnons une chance à ces accords, parce que, en Nouvelle-Calédonie, la solution de remplacement d'un processus politique n'est jamais l'attente tranquille, c'est l'incertitude, et, là-bas, l'incertitude finit toujours par fragiliser la paix civile.
Alors, prenons ce chemin, même étroit, qu'a évoqué le Premier ministre, faisons-le pour les Calédoniens, qui nous attendent. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)
source https://www.senat.fr, le 28 avril 2026
