Texte intégral
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358 et 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (projet n° 526, texte de la commission n° 618, rapport n° 617).
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des lois, monsieur le président de la commission des affaires européennes, mesdames, messieurs les sénateurs, après dix ans de négociations, les États de l'Union européenne sont parvenus à adopter le pacte européen sur la migration et l'asile.
La France a joué un rôle déterminant dans cette issue, notamment à l'occasion de la présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022. Le pacte est entré en vigueur le 22 juin 2024 et un délai de deux ans a été laissé aux États membres pour préparer sa mise en œuvre.
Ce pacte, qui constitue une réforme structurelle d'ampleur de la politique migratoire européenne, tire toutes les leçons de la crise migratoire des années 2015-2016. Il répond à des enjeux majeurs par des solutions efficaces.
Les pays de l'Union européenne ont ainsi fait le choix de renforcer les frontières extérieures de l'Union européenne, notamment par le déploiement d'un système de filtrage et de retour à la frontière.
Ils ont aussi travaillé à l'accélération des procédures d'asile, ainsi qu'à l'amélioration du fonctionnement du règlement dit de Dublin.
Enfin, ils ont instauré un mécanisme de solidarité obligatoire, afin de maîtriser les flux secondaires à l'échelle de l'Union européenne.
L'adoption de ce pacte nécessite pour la France d'adapter rapidement son droit afin que les dispositions prévues puissent être pleinement mises en œuvre dans les délais impartis, dont l'échéance est fixée au 12 juin 2026, c'est-à-dire dans vingt jours.
Ce calendrier contraint par les règlements européens s'impose à tous les États membres. À l'exception de la Hongrie, tous les autres pays sont prêts : soit ils ont déjà adopté les textes d'adaptation de leur droit national, comme l'ont fait l'Allemagne et l'Italie ces dernières semaines, soit ils sont, comme l'Espagne, sur le point de le faire.
Dès l'été 2024, les gouvernements français successifs ont préparé la rédaction des nombreuses dispositions législatives et réglementaires nécessaires à la mise en œuvre du pacte.
Des travaux ont été conduits avec le Conseil d'État pour identifier les mesures législatives devant être modifiées, pour mobiliser la procédure de déclassement de certaines normes législatives au niveau réglementaire dans la mesure où les règlements européens sont généralement d'application directe ou encore pour identifier les procédures nouvelles qui n'existaient pas dans notre droit interne.
Mais l'exécutif français et son administration ont œuvré dans un contexte politique complexe, marqué notamment par trois remaniements gouvernementaux et des négociations européennes très soutenues, notamment sur le mécanisme de solidarité du pacte et la négociation du règlement Retour.
Mon prédécesseur, d'ailleurs, n'ignore rien de la complexité et de l'ampleur du travail qui a été mené par les services du ministère de l'intérieur ces deux dernières années. J'en suis moi-même le témoin et l'acteur déterminé depuis sept mois.
Cet important travail, réalisé avec le Conseil d'État, nous permettra d'appliquer la majorité des nouvelles dispositions issues du pacte dès le 12 juin, par le biais de mesures réglementaires.
Toutefois, plusieurs dispositions restent du niveau législatif. C'est en particulier le cas des mesures les plus novatrices de ce pacte, que sont les nouvelles procédures d'asile et de retour à la frontière.
En outre, certaines clauses optionnelles fondamentales relèvent du législateur, notamment : les dispositions relatives aux décisions d'irrecevabilité susceptibles d'être prises par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) afin de limiter les détournements de procédure ; les dispositions permettant le passage d'une logique dans laquelle le recours, pour les déboutés de l'asile, est suspensif de l'éloignement à un système où le recours les autorise à rester, dans l'attente de la décision de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ; ou encore les dispositions prévoyant la prise forcée des empreintes et leur enregistrement dans le système d'information Eurodac, ce qui permettra de dupliquer les dispositions que le Parlement a votées pour le recueil des données biométriques en rétention.
Il s'agit là d'un noyau législatif certes minimal, mais nécessaire. Cependant, il est impossible de parvenir à l'adoption d'une loi de transposition du pacte sur la migration et l'asile d'ici au 12 juin.
Prenant acte de cette incapacité objective, le Gouvernement a donc fait le choix de présenter au Parlement un projet de loi visant à l'habiliter à légiférer par ordonnance pour adapter notre droit national le plus vite possible, étant entendu que demeurent les délais incompressibles liés à la navette parlementaire et au contrôle du texte par le Conseil constitutionnel.
Le projet de loi, qui est soumis aujourd'hui à votre examen, vise à garantir une adaptation complète et cohérente du droit national pour mettre en œuvre des mesures d'une très grande technicité.
Remarquons d'ailleurs que plusieurs États européens ont eu recours à une procédure similaire. L'Italie a ainsi adopté une loi-cadre permettant au gouvernement d'adapter le droit national par décret-loi.
L'article unique de ce projet de loi prévoit ainsi trois habilitations distinctes à légiférer par ordonnance.
La première d'entre elles vise à transposer la directive Accueil et à prendre les mesures rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des règlements du pacte, tandis que la deuxième vise à adapter ces dispositions outre-mer.
La troisième habilitation, que la commission a supprimée, vise quant à elle à prendre les mesures de coordination et de mise en cohérence de notre droit qui, immanquablement, s'imposeront.
Dans la continuité des récents débats entre le Gouvernement et les commissions des lois et des affaires européennes, je tiens à réaffirmer l'absolue nécessité de cette troisième habilitation, qui doit nous offrir la possibilité de remédier aux éventuelles erreurs qui pourraient apparaître à l'occasion de la mise en œuvre des deux premières ordonnances, compte tenu de la complexité des dispositions à modifier.
Cette habilitation se révélera notamment indispensable dans le lourd travail interministériel que devra conduire le Gouvernement pour actualiser les nombreux renvois aux articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) et des autres codes concernés qui devront être abrogés, réécrits ou déplacés.
Le délai maximal de neuf mois qui est prévu pour la publication de la troisième ordonnance semble incompressible au regard de l'ampleur de la tâche, même si nous essaierons évidemment d'aller plus vite. Tout compte fait, il s'agit d'un délai raisonnable, voire serré, pour ce type d'ordonnances.
L'ensemble de ces ordonnances traitera de mesures singulièrement techniques et particulièrement nombreuses. Pour autant, la technicité des enjeux ne doit pas empêcher le Parlement de débattre de la mise en œuvre du pacte. C'est la conviction du Gouvernement, qui n'a jamais eu la volonté de le dessaisir.
Un travail de concertation et de dialogue nourri a d'ores et déjà débuté ces dernières semaines. J'ai ainsi eu l'occasion de m'entretenir avec le président du Sénat et la présidente de l'Assemblée nationale, ainsi qu'avec les groupes politiques, notamment par l'intermédiaire de mes équipes. À l'invitation des présidents de la commission des lois et de la commission des affaires européennes, j'ai également répondu présent à une audition, qui s'est tenue le 29 avril dernier et qui m'a permis, je le crois, d'apporter de premières réponses à vos interrogations.
J'en conviens tout à fait, il aurait été préférable de ne pas légiférer par ordonnance. Mais une chose est tout aussi sûre : nous ne pouvons pas prendre le risque que des dispositions du pacte ne soient pas pleinement applicables au moment de son entrée en vigueur.
Notre droit national doit être ajusté de manière substantielle. Selon les estimations des services du ministère, environ 40 % des dispositions du Ceseda sont touchées par les nouveaux textes européens. Par conséquent, l'absence d'adaptation créerait une insécurité juridique pour les services de l'État, comme pour les étrangers, en raison de la coexistence entre des normes nationales et des règlements européens incompatibles.
Il en résulterait de nombreux vides juridiques. On risquerait d'assister à une multiplication des contentieux, qui, sans aucun doute, donneraient lieu à des interprétations différenciées par le juge sur le territoire national.
Au-delà de l'insécurité juridique, les risques migratoires seraient colossaux. Si ce projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnance n'était pas adopté, la procédure d'asile à la frontière ne pourrait pas être appliquée et les possibilités de filtrage seraient limitées. Il n'existerait pas non plus de base législative pour maintenir les demandeurs d'asile à la frontière à la disposition des autorités pendant l'instruction, ni d'ailleurs pour les éloigner en cas de refus de protection.
Très concrètement, cela reviendrait, dans les prochaines semaines, à autoriser une admission quasi systématique sur le territoire des personnes qui se présentent à nos frontières. Notre pays pourrait ainsi devenir le point faible des frontières extérieures de l'Union, dès que les réseaux de passeurs, particulièrement au fait de ces nouvelles règles, auront pris conscience de cette situation.
Autrement dit, l'absence de mesures visant à mettre en œuvre le pacte créerait très rapidement un appel d'air, ce que nous souhaitons évidemment éviter. (Mme Audrey Linkenheld s'exclame.)
En cas d'absence d'adaptation de notre droit, un dernier risque, et non des moindres, serait que les différences de traitement entre pays provoquent des mouvements secondaires au sein de l'espace Schengen et entravent sérieusement notre capacité à opérer les transferts Dublin, alors même que nous avons déployé beaucoup d'énergie pour négocier, pendant huit mois, la reprise de ces transferts, tant par l'Italie que par la Grèce, à compter du 12 juin prochain.
En mars dernier, la Commission européenne a rendu un rapport sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du pacte. Ce rapport ne formulait pas d'inquiétude particulière sur l'état de préparation de la France, sous réserve de l'adaptation du droit national et de la transposition de la directive Accueil dans les délais.
Mesdames, messieurs les sénateurs, l'habilitation à légiférer par ordonnance constitue aujourd'hui la seule voie réaliste pour garantir une mise en œuvre ordonnée, lisible et sécurisée du pacte sur la migration et l'asile, qui constitue une avancée majeure.
Indubitablement, l'absence de transposition entraînerait une désorganisation institutionnelle critique et alimenterait les flux migratoires de manière inédite. Du reste, une telle absence nous exposerait à un risque réputationnel évident, ainsi qu'à l'engagement d'une procédure de manquement par la Commission.
Il en résulterait non seulement une grande insécurité juridique, mais aussi une incapacité totale pour la France à appliquer des dispositions qu'elle a pourtant souhaitées, notamment en ce qui concerne l'examen des demandes d'asile à la frontière et les procédures de filtrage.
Voilà un risque que personne, j'en suis convaincu, n'est prêt à prendre ici. Aussi, je vous invite avec la plus grande solennité à voter ce projet de loi, qui est absolument indispensable.
Source https://www.senat.fr, le 17 juin 2026