Déclaration de M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, au Sénat le 13 octobre 2026.

M. Philippe Mouiller, président. - Nous débutons ce matin nos travaux sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 en accueillant M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics.

Je précise que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat et qu'elle sera consultable en vidéo à la demande.

Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir accepté l'invitation de notre commission.

La version initiale du PLFSS fait apparaître une forte amélioration du solde de la sécurité sociale entre 2026 et 2027 puisque le déficit, toutes branches confondues, passerait de 21,8 milliards d'euros cette année à 12,7 milliards d'euros.

Cet objectif ambitieux, mais nécessaire au vu, notamment, de l'état de la trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pose plusieurs questions.

Tout d'abord, les hypothèses économiques sur lesquelles s'appuie votre prévision sont-elles réalistes ? On rappellera que le déficit de cette année devrait être supérieur de 2,4 milliards d'euros à celui qui figure dans la LFSS de 2026 promulguée l'année dernière. Ensuite, se pose également la question de l'acceptabilité politique des mesures qui conditionnent la réduction du déficit.

Monsieur le ministre, je vais sans plus attendre vous laisser la parole pour un propos liminaire, dans lequel vous pourrez nous détailler ces mesures. Les membres de la commission, en premier lieu notre rapporteur général, Olivier Henno, pourront ensuite vous interroger.

M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics. - Je commencerai par féliciter les sénatrices et les sénateurs qui ont été élus ou réélus lors du renouvellement du Sénat, particulièrement vous, monsieur le président, ainsi que le tout nouveau rapporteur général, M. Olivier Henno. Enfin, je tiens à saluer le travail remarquable accompli par la sénatrice Élisabeth Doineau au cours des cinq dernières années en tant que rapporteure générale.

Vous l'avez sous-entendu, monsieur le président, en 2026, comme en 2025, le déficit de la sécurité sociale est encore beaucoup trop élevé puisqu'il atteindrait plus d'une vingtaine de milliards d'euros, et ce malgré les mesures prises en cours d'année. Des mesures réglementaires ont été prises dès le 1er juin, notamment le gel du barème des allègements généraux, pour limiter la dégradation du déficit de la sécurité sociale consécutive au déclenchement de la guerre dans le détroit d'Ormuz et au ressaut de l'inflation. Nous avons par ailleurs reconduit la mise en réserve de 1,1 milliard d'euros de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et pris des mesures dans le champ de la santé. Je pense à la hausse du ticket modérateur et au relèvement du plafond des franchises médicales.

Il n'en reste pas moins qu'un tel niveau de déficit est financièrement inacceptable. Le financement à crédit reporte sur les générations suivantes le coût de droits que nous exerçons aujourd'hui. Les jeunes cotisent pour leurs aînés et ils doivent compter à leur tour sur une protection sociale solide. C'est le sens du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui a été présenté le 1er octobre.

Nous proposons de ramener le déficit social à 12,7 milliards d'euros en 2027, soit une réduction d'environ la moitié du déficit par rapport à celui que nous aurions connu sans les mesures prises depuis le printemps dernier. En effet, sans ces mesures, le déficit en 2027 aurait été de l'ordre de 30 milliards d'euros. Si l'on prend en compte les mesures qui ont d'ores et déjà été prises en 2026, mais pas les mesures nouvelles que nous proposons dans le cadre de ce PLFSS, le déficit en 2027 s'établirait à 22,6 milliards d'euros, comme l'a indiqué la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport du 6 octobre.

Les 16 milliards d'euros d'efforts que nous vous présentons dans le cadre de ce budget sont pour deux tiers des mesures d'économie et pour un tiers des mesures en recettes. C'est grâce à ce redressement que nous pourrons continuer de financer notre système de soins, en particulier les traitements les plus efficaces et les plus innovants, et d'assurer la protection de tous.

Cet effort dans le champ de la sécurité sociale contribuera également à atteindre l'objectif de réduire à 5,0% le déficit public pour l'année prochaine. Je rappelle que l'État prendra toute sa part puisque, hors défense et prélèvement sur recettes, les dépenses de l'État seront gelées en euros courants par rapport à 2026.

La maîtrise des dépenses sociales - vous avez soulevé la question de l'acceptabilité des mesures que nous proposons, monsieur le président - doit évidemment tenir compte de la situation de ceux qui dépendent de ces dépenses. Nous proposons donc de maintenir l'indexation des pensions les plus modestes tout en laissant la possibilité à nos successeurs, dans une logique de réversibilité, de revaloriser les pensions plus élevées par voie réglementaire dès leur prise de fonction. Avant une année marquée par la tenue de l'élection présidentielle, c'est une liberté inédite que nous souhaitons laisser à nos successeurs, quels qu'ils soient.

Généralement, les budgets électoralistes précédant des échéances présidentielles ou législatives prévoient plein de dépenses, à charge pour les successeurs de trouver les mesures d'économie. Nous faisons exactement l'inverse : nous sauvegardons les comptes de la sécurité sociale en prenant des mesures d'économie et nous laissons le choix à nos successeurs, s'ils le souhaitent, de revenir en arrière et de proposer des alternatives.

Par ailleurs, le revenu de solidarité active (RSA), le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) seront également pleinement revalorisés et indexés sur l'inflation. Nous demandons un effort important tout en préservant ceux dont les revenus sont les plus faibles.

Je tiens à tordre le cou à une idée reçue : ralentir la progression des dépenses dans le champ de la sécurité sociale ne revient pas à les geler ; c'est ramener la progression des dépenses de plus de 23 milliards d'euros pour le seul champ des régimes de base à un peu plus de 13 milliards d'euros en l'accompagnant d'une progression dynamique des recettes de l'ordre de 3,4%, à comparer à une croissance des recettes supérieure à la croissance du produit intérieur brut, qui sera de 2,7% en valeur l'année prochaine.

Il est évidemment nécessaire de faire des choix. En matière de santé, nous concentrons les remboursements sur les traitements dont l'efficacité est démontrée pour continuer de financer pour tous les innovations thérapeutiques. Cela signifie qu'il nous faut négocier avec les partenaires sociaux une palette de mesures, notamment en matière de prévention, pour réduire les arrêts de travail, dont le coût augmente fortement.

La lutte contre la fraude devrait également contribuer au redressement des comptes publics. La loi du 25 juin dernier relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, à laquelle le Sénat a apporté une contribution essentielle, renforce nos moyens de détection, de sanction et de recouvrement. Elle nous donne de nouveaux outils dont nous devons désormais pleinement nous saisir. Elle renforce l'échange de données entre l'assurance maladie et les complémentaires, ainsi que la solidarité financière des donneurs d'ordre, et met en oeuvre une nouvelle procédure de flagrance sociale.

La généralisation au 1er janvier prochain du prélèvement à la source des cotisations sociales des micro-entrepreneurs exerçant par l'intermédiaire de plateformes numériques permettra également de mieux lutter contre la sous-déclaration de revenus.

À quelques mois de l'élection présidentielle, notre responsabilité demeure entière. Les six mois à venir ne peuvent pas être six mois de décrochage. Pour s'en convaincre, il suffit de constater la flambée des taux d'intérêt, qui s'accélère de jour en jour. Depuis le mois de juillet, les taux d'intérêt sur la dette française ont augmenté de près d'un point. Si cette hausse devait être stabilisée à terme, elle représenterait 36 milliards d'euros de plus tous les ans. Le risque est non seulement d'étrangler les comptes publics et les comptes sociaux, mais également toute notre économie.

Le coût des crédits immobiliers risque de grimper, ce qui signifie que les ménages ne pourront plus acheter, mais également celui du crédit à la consommation, tout comme celui des crédits dont les entreprises ont besoin pour investir.

Malgré le contexte électoral, nous nous devons de redresser les comptes publics. Laisser les déficits se creuser ferait planer une lourde menace sur notre pays au cours des semaines et des mois qui viennent et priverait le futur président de la République de toute marge de manoeuvre.

De grands débats idéologiques seront tranchés à l'occasion de la prochaine élection présidentielle. Je ne doute pas, par exemple, que la réforme des retraites suscitera un grand débat. Ces débats ont vocation à être tranchés par le vote du peuple.

Dans le budget que nous présentons, nous proposons des mesures d'urgence, sans règlement de compte idéologique, mais en faisant preuve d'un grand pragmatisme face à la situation financière que nous devons affronter ensemble jusqu'à ces échéances. Nous souhaitons donc que le maximum de mesures puissent être réversibles. Nous le devons en cette période financière et démocratique inédite.

Permettez-moi de conclure par une évidence : il est essentiel d'adopter une loi de financement de la sécurité sociale. L'absence de loi entraînerait une incertitude durable. L'absence des mesures de redressement mettrait gravement en danger notre sécurité sociale.

Le débat parlementaire doit permettre de construire un accord. Nous serons toujours très ouverts et jamais sectaires sur le « comment », c'est-à-dire sur les mesures. En revanche, le Gouvernement sera toujours très ferme sur le « combien », c'est-à-dire sur le rétablissement des comptes publics, en l'occurrence sur celui des comptes sociaux.

Après ce propos liminaire, je suis à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Olivier Henno, rapporteur général. - Comme l'a dit notre président en préambule, la majorité sénatoriale aborde ce débat sur le PLFSS avec gravité, responsabilité et vérité. Ce PLFSS est un peu différent des autres, car nous devons faire un effort considérable, alors même qu'il ne prévoit pas de réforme structurelle, que les taux d'intérêt font progresser le coût de la dette, que l'argent est de plus en plus cher et que la dette ne peut plus être une variable d'ajustement. Il nous faut cesser d'adresser en permanence la facture aux générations futures.

Le PLFSS prévoit 9 milliards d'euros de mesures d'amélioration du solde en dépenses et 6,3 milliards d'euros en recettes. Ces mesures n'amélioreraient toutefois le solde de la sécurité sociale que de 9,9 milliards d'euros, à cause des 5,4 milliards d'euros de transferts de la sécurité sociale vers l'État.

Je poserai trois questions.

Tout d'abord, les allègements généraux de cotisations patronales sont fortement réduits dans le PLFSS. L'article 7 les diminue de 3,7 milliards d'euros. À cela s'ajoute la reconduction du gel du Smic pris en compte pour le calcul des allègements généraux, correspondant à un gain supplémentaire par rapport à 2026 estimé à 2,8 milliards d'euros.

On comprend que le Gouvernement a besoin d'augmenter les recettes pour parvenir à un certain montant de mesures. Toutefois, le choix de réduire les allègements généraux ne risque-t-il pas de se traduire par plus de destructions d'emplois que si l'on augmentait d'autres recettes ? Le Gouvernement a-t-il chiffré l'effet attendu sur l'économie et sur l'emploi de ces mesures ?

Ensuite, le financement de la sécurité sociale pourrait être particulièrement complexe en 2027. En effet, selon l'article 18, le plafond d'emprunt de l'Acoss serait porté à 85 milliards d'euros, ce qui est proche du montant maximal d'environ 90 milliards d'euros qu'elle n'était pas parvenue à financer sur les marchés financiers en 2020, lors de la crise sanitaire.

Par ailleurs, le taux d'intérêt actuel sur la dette française à dix ans est proche de 5%, ce qui est préoccupant. D'où ma question : qu'est-il prévu de faire dans le cas où l'Acoss, qui se refinance à court terme sur les marchés, ne parviendrait pas à obtenir les sommes souhaitées ? Sans forcément entrer dans les détails, pouvez-vous nous indiquer si nous aurions de nouveau recours à la Caisse des dépôts ou plutôt à un pool de banques ?

Enfin, le PLFSS prévoit le transfert en 2027 de 5,6 milliards d'euros de TVA de la sécurité sociale vers l'État, correspondant au gain pour la sphère sociale du gel du Smic, pris en compte pour le calcul des allègements généraux. On peut évidemment discuter sans fin de la légitimité d'un transfert entre la sécurité sociale et l'État, mais ma question est la suivante : ce transfert de 5,6 milliards d'euros, qui augmentera d'autant le besoin de l'Acoss, ne fait-il pas courir à la sécurité sociale un risque inutile ?

M. David Amiel, ministre. - Le 1er juin dernier, nous avons effectivement décidé de geler l'augmentation des allègements généraux par rapport à l'inflation, même si le Smic a été revalorisé en cours d'année, compte tenu de l'inflation consécutive au déclenchement de la guerre dans le détroit d'Ormuz et du renchérissement des prix de l'énergie.

Si les allègements généraux avaient été augmentés, de nombreuses entreprises n'auraient pas pour autant augmenté leurs salaires - je parle ici de l'ensemble des salaires - le 2 juin, ce qui aurait évidemment crée un effet d'aubaine très important. Cela répond aussi en partie à votre question sur l'effet pour l'emploi : en réalité, les allègements généraux auraient augmenté plus fortement que les salaires. C'est la raison pour laquelle nous avons procédé à un gel, et non pas à une baisse, des allègements généraux.

Vous m'interrogez sur l'acceptabilité sociale et politique des mesures que nous proposons. Nous demandons, dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, des efforts importants. J'ai d'ailleurs souvent eu l'occasion de le dire : le gel est la règle et l'augmentation est l'exception. C'est valable pour beaucoup de prestations sociales : pour les prestations familiales, pour la prime d'activité, pour les aides personnalisées au logement (APL), pour une partie des pensions. Cela devait évidemment être le cas également pour les allègements généraux.

Il était de rigueur que les allègements généraux soient compensés par l'État à la sécurité sociale. Effectivement, les 5,6 milliards d'euros correspondant à l'effet en année pleine en 2027 seront restitués à l'État par un moindre transfert de TVA.

Ensuite, le PLFSS prévoit une modification du calcul de l'assiette des allègements généraux. Aujourd'hui, cette assiette comprend le salaire, ainsi que la prime de partage de la valeur, par exemple, mais elle exclut d'autres compléments de salaire, comme l'intéressement. Nous proposons d'y intégrer les principaux compléments de salaire, à l'instar de la prime de partage de la valeur, afin de calculer les allègements en fonction de la rémunération dans son ensemble. Comme nous ne renchérissons pas le coût du salaire, nous n'avons pas les effets sur l'emploi que l'on pourrait craindre si nous étions passés par d'autres mesures.

Il conviendra de travailler à une réforme des allègements généraux dans les années à venir. Beaucoup de travaux ont été conduits, par les économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer en particulier, pour éviter que les allègements généraux ne finissent par enfermer dans des trappes à bas salaires une société française qui, objectivement, se " smicardise " de plus en plus et à qui il faut au contraire pouvoir donner des perspectives.

Vous avez ensuite évoqué, de manière plus générale, la question des transferts entre l'État et la sécurité sociale. J'ai mentionné les 5,6 milliards d'euros de gel. Les 3,7 milliards d'euros résultant de la réforme de l'assiette des allègements généraux bénéficieront bien à la sécurité sociale. La première partie du projet de loi de finances (PLF) contient par ailleurs des mesures dont le rendement sera bien affecté à la sécurité sociale. C'est le cas notamment du produit de la fiscalisation des indemnités journalières, à hauteur d'environ 1 milliard d'euros.

Quant au plafond d'emprunt de l'Acoss, il est fixé à 85 milliards d'euros en 2027, contre 83 milliards d'euros en 2026. La reprise de 15 milliards d'euros de déficit par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2026 explique aussi ce niveau de plafonnement. L'Acoss a évidemment diversifié ses contreparties dans la période.

Mme Carine Leroy. - Le recul des services de santé sur l'ensemble du territoire est devenu l'une des préoccupations majeures des Français. Pour des millions de nos concitoyens, accéder à un médecin traitant dans des délais raisonnables relève désormais du parcours du combattant. Dans mon département, le Var, nous comptions, selon l'Insee, seulement 152 médecins généralistes pour 100 000 habitants en 2025. Depuis 2010, leur densité a chuté de près de 20%. Dans certaines spécialités, la situation est encore plus alarmante.

Derrière ces chiffres, des patients renoncent aux soins, des pathologies sont diagnostiquées trop tardivement, et les urgences, déjà saturées, deviennent souvent le dernier recours, y compris pour des pathologies bénignes. Des centaines de communes, alors même que la santé ne relève pas de leurs compétences, sont contraintes de pallier les défaillances de l'État en la matière.

Votre PLFSS pour 2027 ambitionne de diviser par deux le déficit de la sécurité sociale tout en améliorant l'accès aux soins. Les indemnités de solidarité territoriale et le soutien aux assistants médicaux que vous proposez suffiront-ils pour pallier la pénurie de médecins et de soignants, qui s'aggrave d'année en année ?

Des économies structurelles sont possibles : programmation pluriannuelle des finances sociales, lutte renforcée contre la fraude, maîtrise des dérives budgétaires et simplification d'une administration excessive. Ces leviers permettraient de dégager des moyens supplémentaires pour lutter contre la désertification médicale.

Depuis 2022, Marine Le Pen et le Rassemblement national défendent notamment une rémunération bonifiée pour les médecins s'installant dans les territoires sous-dotés, afin d'attirer les jeunes internes et praticiens.

Comment comptez-vous réduire de moitié le déficit de la sécurité sociale sans aggraver les déserts médicaux ? Quelles économies et quels moyens supplémentaires comptez-vous mobiliser pour garantir l'accès aux soins, notamment aux millions de Français qui n'ont pas de médecin traitant ?

Mme Brigitte Bourguignon. - Monsieur le ministre, je vais me risquer à employer un ton rassurant. Vous trouverez ici, une fois n'est pas coutume, des partenaires exigeants, non pas à coups de milliers d'amendements ou d'invectives faisant des millions de vues, mais guidés par des repères précis.

Votre présentation a le mérite de rappeler que la maîtrise de la dépense sociale n'est ni un gros mot ni une lubie d'orthodoxie budgétaire. Je partage l'intime conviction qu'il nous faut sauver notre modèle social de l'asphyxie pour ne pas transmettre aux générations futures, et déjà actuelles, une charge qui fragiliserait assurément les droits des assurés.

La question de fond qui nous guide, en revanche, est celle de l'équité. Prenons la plus médiatique de vos mesures : vous proposez dans ce PLFSS une mise à contribution des retraités. Nous aurons l'occasion d'en débattre longuement et, je l'espère, calmement. Posons déjà la question de l'après. Quelle sera la suite ? S'agit-il d'un effort ponctuel ou d'un cap réel ?

Quant à l'actif, vous lui promettez que l'effort lui sera épargné. Pourtant, je m'inquiète de voir ce PLFSS reporter une bonne partie de la charge sur les mutuelles et sur les complémentaires. Une fois ces charges transférées, qui paiera la note ? Les cotisations n'augmenteraient donc pas par magie...

La question n'est plus de savoir si nous devons faire des économies : ce stade est dépassé. Il s'agit plutôt de savoir si nous devons, pour y parvenir, briser notre appareil productif. Je crains qu'à faire peser l'ajustement sur le travail, sur les actifs, sur les entreprises qui les portent, vous n'asséchiez la source même de nos recettes.

Dès lors, face à cette impasse, quelle est votre ambition ? Sacrifier la compétitivité de notre économie pour boucler un budget ou répartir enfin l'effort là où se trouvent réellement les masses financières ?

Mme Annie Le Houerou. - Monsieur le ministre, vous dites que vous serez très ferme sur le " combien " et très ouvert sur le " comment ". En septembre, vous appeliez à débattre du " comment ". Cependant, votre fermeté sur le " combien " contraste avec le dérapage de 2,4 milliards d'euros en 2026 et vos prévisions, que le Haut Conseil des finances publiques juge optimistes, pour 2027. Nous savons que la tendance naturelle d'évolution des dépenses de santé est très largement supérieure à vos prévisions : 3,7% par an en ville, 5% à l'hôpital, 8,7% pour les Ehpad. Un Ondam fixé à 2% nous paraît a priori intenable.

Accepteriez-vous de remplacer les solutions que vous proposez pour financer les évolutions de dépenses sur les pensions et les prestations familiales par d'autres recettes ayant le même rendement ?

Vous dites défendre la jeunesse, mais vous rabotez l'allocation de rentrée scolaire et vous gelez les prestations familiales. Vous creusez aussi le déficit pour demain, parce qu'en réalisant des économies immédiates sur les dépenses de santé, vous retardez des prises en charge : les assurés ne vont plus se soigner ou retardent au maximum la prise de médicaments, le reste à charge devenant de plus en plus élevé, pour ne pas dire insupportable parfois.

Pour notre part, nous estimons que le déficit résulte plutôt de la faiblesse des recettes. À cet égard, nous saluons l'augmentation de l'assiette des allègements généraux. Puisque vous dites être ouvert sur le " comment ", que pensez-vous de la création d'une CSG sur les héritages très élevés ? Une telle contribution pourrait rapporter 2 milliards d'euros. De même, une contribution de solidarité des actionnaires sur les dividendes versés représente un potentiel de recettes important. Enfin, nous pensons qu'il est possible d'aller plus loin en matière de suppression des allègements de cotisations.

En ce qui nous concerne, nous jugeons vos propositions inacceptables, notamment celle sur le gel des pensions au-delà de 1 260 euros. Un tel gel nous paraît absolument insupportable compte tenu du niveau de l'inflation, mais également du coût d'un Ehpad, lequel dépasse les 2 000 euros mensuels pour les personnes ayant un revenu de 1 260 euros. Je ne sais pas comment elles parviennent à boucler leurs fins de mois.

M. Marc Laménie. - Pour lutter contre la fraude sociale et fiscale, il faut des moyens humains. C'est fondamental pour dégager des économies. Qu'envisagez-vous en termes d'effectifs, notamment dans les caisses primaires d'assurance maladie ?

Par ailleurs, comment se répartit par branche le déficit, que vous prévoyez de limiter à 12,7 milliards d'euros pour 2027 ?

M. Bertrand Dupont. - Monsieur le ministre, vous parlez de lutte contre la fraude et de mesures d'économie. La maîtrise et l'efficience des dépenses sociales sont une nécessité. Comme l'a indiqué ma collègue, l'équité est, elle aussi, indispensable.

Vous n'êtes pas sans savoir que la Caisse des Français de l'étranger est en grande difficulté à la suite des désengagements budgétaires de l'État sur le financement des catégories dites aidées. De plus, les Français de l'étranger qui rentrent en France sont soumis à un délai de carence de trois mois avant d'obtenir une couverture sociale, contrairement aux nouveaux migrants qui, eux, sont couverts immédiatement. Ces deux points démontrent un manque d'équité flagrant.

Nous savons qu'il existe un excédent de près de 8 millions de cartes Vitale dans la nature. Prévoyez-vous la mise en place de la carte Vitale biométrique, qui permettrait de réaliser d'importantes économies sur le budget de la sécurité sociale et d'en redistribuer une partie ?

M. David Amiel, ministre. - Je commencerai par répondre à Mme la sénatrice Leroy concernant l'accès aux soins, qui est évidemment une priorité absolue.

On constate aujourd'hui que les réformes engagées ces dernières années - je pense à la suppression du numerus clausus, au développement des infirmiers en pratique avancée et aux investissements dans le cadre du Ségur de la santé - commencent à porter leurs fruits, même si le rythme demeure trop lent et que beaucoup reste à faire.

En 2025, les installations de médecins généralistes ont progressé de 32% par rapport à 2024. Nous avons désormais atteint 12 000 étudiants en médecine par an, contre moins de 10 000 en 2019. Nous savons que nous avons encore des années difficiles devant nous, la formation des médecins prenant du temps, mais l'arrivée de ces nouvelles cohortes apporte de nouveaux praticiens. Un travail de reconquête médicale est en cours, qu'il convient d'accélérer.

Le présent PLFSS prévoit d'ailleurs de renforcer France Santé : plus de 3 000 maisons France Santé ont déjà été labellisées, sachant que l'objectif initial était d'en compter 2 500. Le texte prévoit par ailleurs une enveloppe supplémentaire de 150 millions d'euros pour une cible de 5 000 structures d'ici à la fin de l'année 2027.

Pour ma part, je pense que les priorités absolues sont, d'une part, l'accès aux soins, c'est-à-dire à des consultations médicales partout dans le pays, et, d'autre part, la poursuite de l'investissement dans l'hôpital. Ces choix peuvent être contestés. Lorsque nous faisons le choix de concentrer les remboursements de la sécurité sociale sur les médicaments dont le service médical rendu est prouvé, c'est contesté. Lorsque nous demandons une augmentation du plafond de la franchise médicale de 50 à 70 euros, c'est contesté. Mais c'est précisément cela qui permet à l'assurance maladie de continuer à financer l'hôpital et de développer l'accès aux soins partout dans le pays.

Madame la sénatrice Brigitte Bourguignon, des choix s'imposent également en matière de retraite. Nos propositions visent précisément à éviter que les déficits d'aujourd'hui ne pèsent ensuite sur le travail et sur les actifs. Si des mesures alternatives étaient proposées lors de l'examen de ce PLFSS - et je ne doute pas, madame la sénatrice, que vous en ferez - afin de dégager des économies supplémentaires, je les accueillerai évidemment avec beaucoup d'intérêt. Il est néanmoins crucial aujourd'hui de réduire le déficit de la sécurité sociale. Pour cela, un effort justement réparti est nécessaire.

J'ai eu l'occasion d'évoquer les allègements généraux. Le projet de loi de finances contient par ailleurs des mesures de soutien à l'emploi. Je pense à la baisse de la surtaxe à l'impôt sur les sociétés, aux dispositifs de suramortissement, ou encore à la préservation de l'apprentissage, cette politique ayant donné des résultats extrêmement importants. Je pense également au contrat d'engagement jeune.

Ainsi, en soutenant l'investissement et l'emploi, particulièrement celui des jeunes, nous parvenons à un équilibre important à la fois pour nos finances publiques et pour l'emploi dans ce pays.

Monsieur le sénateur Laménie a évoqué la question des fraudes. En matière de lutte contre la fraude, il y a beaucoup de croyants, mais il faut que nous soyons pratiquants. Ce qui compte, ce sont donc les mesures concrètes derrière les chiffres affichés. La loi du 25 juin dernier donne des moyens importants. Elle permet des contrôles renforcés des professionnels de santé et la possibilité de cumuler les pénalités financières et les sanctions conventionnelles.

Le texte prévoit la sécurisation des transports sanitaires et des taxis conventionnés, ainsi que la mise en oeuvre d'obligations de géolocalisation ; un meilleur partage des données entre les complémentaires santé et la sécurité sociale ; des moyens d'investigation renforcés et un recouvrement plus efficace.

Ces nouveaux outils doivent aller de pair avec un renforcement des moyens humains de la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam). À cet égard, la convention d'objectifs et de gestion (COG) pour les années 2023 à 2027 prévoit 450 agents supplémentaires. Nous constatons d'ailleurs une augmentation de la fraude à l'assurance maladie détectée ou évitée. On comptait 723 millions d'euros de fraude en 2025 contre 316 millions d'euros en 2022.

Madame la sénatrice Le Houerou, beaucoup des éléments insupportables que vous évoquez ont été mis en place quand la gauche était au pouvoir.

Si je me souviens bien, le précédent gouvernement de gauche a gelé les pensions de retraite.

Mme Annie Le Houerou. - Le contexte n'était pas le même !

M. Patrick Kanner. - Les comptes étaient à l'équilibre !

M. David Amiel, ministre. - Il ne me semble pas que vous aviez trouvé cela insupportable à l'époque.

J'ai déjà évoqué les mesures que nous avons déjà prises concernant les allègements généraux. Vous constaterez avec moi, madame la sénatrice, qu'elles sont aussi fortement critiquées par certaines organisations patronales. Je les assume. Dans une période où nous devons consentir des efforts importants pour nos comptes publics, et alors que le contexte n'est plus celui d'il y a dix ou quinze ans et que les taux d'intérêt qui nous sont appliqués sont les plus élevés de la zone euro, les efforts doivent être partagés. C'est ce que nous proposons dans ce texte.

Vous avez évoqué la création d'une CSG sur les héritages très élevés et une contribution de solidarité des actionnaires sur les dividendes versés. Or, vous le savez, une augmentation de la CSG sur les revenus du capital a été adoptée l'année dernière. Elle est maintenue cette année.

Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit une contribution supplémentaire sur les revenus du capital des plus riches, la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), dont le rendement a d'ailleurs augmenté cette année.

Vous m'avez interrogé plus largement sur la question de la justice et de l'équité fiscales. Vous le savez, nous réformons des dispositifs qui sont de véritables boîtes noires fiscales. Quand nous réformons l'apport-cession, comme la Cour des comptes nous a d'ailleurs appelés à le faire, nous permettons précisément d'éviter qu'un dispositif très utile, qui incite au réinvestissement dans l'économie productive, ne soit utilisé de manière abusive pour contourner l'imposition à la plus-value jusqu'au moment de la transmission. Il s'agit là de mesures d'équité importantes, même si elles relèvent du projet de loi de finances.

Dans le rapport réalisé par l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'inspection générale des finances (IGF) sur la carte Vitale biométrique, que nous tenons à votre disposition, les chiffres sont très inférieurs à ceux que vous avez mentionnés. Nous savons que la fraude à l'assurance maladie est massivement d'ordre professionnel, même s'il convient aussi de lutter contre la fraude des bénéficiaires. Ainsi, de faux centres de santé ou des centres de santé quasiment fictifs s'organisent pour détourner les sommes de l'assurance maladie. De telles affaires ont fait les gros titres des journaux cet été.

Mme Marie-Do Aeschlimann. - Monsieur le ministre, vous avez souligné la gravité de la situation et la nécessité de faire preuve de responsabilité devant la forte dégradation des comptes sociaux et publics et, plus généralement, la détérioration des ratios et des soldes macroéconomiques. Vous savez pouvoir trouver ici, au Sénat, en tout cas auprès de la majorité sénatoriale, des femmes et des hommes soucieux de participer au redressement du pays et à la qualité des services offerts à la population.

Les efforts à réaliser doivent toujours être fondés sur des analyses précises, transparentes et justes. C'est ce qui m'amène à vous interroger, en ma qualité de rapporteure de la branche vieillesse, sur l'objectif de dépenses de cette branche.

En 2026, nous constatons un dérapage de 3,3 milliards d'euros entre la prévision de déficit pour 2026 et ce qui sera effectivement réalisé, soit un déficit de près de 8 milliards d'euros, contre 4,6 milliards de déficit attendu. Pouvez-vous nous expliquer les raisons de ce dérapage ?

Par ailleurs, l'article 35 prévoit de déroger au droit commun de revalorisation des pensions et de leur indexation sur l'inflation pour un gain attendu de 4 milliards d'euros, qui se décompose en 3 milliards d'euros pour la sécurité sociale et 1 milliard d'euros pour l'État. Le mécanisme est original, puisque jusqu'à 1 260 euros par mois, les pensions seraient revalorisées dans les conditions habituelles, mais au-delà de ce seuil, la revalorisation dépendrait d'un ou plusieurs coefficients fixés par décret.

Si nous comprenons bien les annexes du PLFSS, pour que cette mesure rapporte effectivement les 4 milliards d'euros escomptés, il conviendrait de ne pas revaloriser du tout les pensions au-delà du seuil de 1 280 euros par mois. Est-ce bien ainsi que la mesure a été conçue par le Gouvernement et que l'équilibre budgétaire a été construit ?

Sinon, pouvez-vous nous préciser quels paramètres de revalorisation permettront d'aboutir à ce chiffrage de 4 milliards d'euros ? Par ailleurs, le texte de l'article n'est pas totalement limpide. Quelle est l'articulation entre le II et le III, qui visent l'un et l'autre à fixer des coefficients par décret ? Vous avez abordé la question dans votre propos liminaire. Nous comprenons que le III n'a pas vocation à être utilisé par le Gouvernement actuel, mais qu'il pourrait l'être par un futur Gouvernement, ce qui rend ce budget réversible. C'est très généreux de votre part... Pouvez-vous nous confirmer que cette interprétation est la bonne ?

Monsieur le ministre, cet article constitue un pilier important de l'équilibre financier que vous proposez au Parlement. Il est donc nécessaire d'en comprendre très précisément la mécanique, et je vous serais reconnaissante de bien vouloir répondre très précisément à cette question.

L'an dernier, la loi de financement de la sécurité sociale a suspendu la réforme des retraites votée en 2023. Le Sénat, vous le savez, s'était opposé à cette suspension, qui est coûteuse pour les finances publiques et qui va à l'encontre de la nécessité pour la France d'augmenter son taux d'emploi. Si, dans le cadre du présent PLFSS, nous devions, si j'ose dire, suspendre la suspension, c'est-à-dire revenir à compter du 1er janvier 2027 au calendrier de montée en charge de la réforme de 2023, quels seraient les gains pour nos finances publiques ?

M. Jean-François Rapin, rapporteur pour la branche maladie. - L'Ondam est très ambitieux, puisque le Gouvernement entend limiter la hausse des dépenses à 2%, alors que celle-ci était plutôt de 3% ou 3,5% ces dernières années. Cet objectif semble inaccessible - mais rien n'est impossible ! Vous prévoyez des économies assez draconiennes, avec des recettes complémentaires. Y aura-t-il également un suivi draconien du respect de la trajectoire imposée par l'Ondam ? Sommes-nous capables, en cours d'année, de rectifier le tir ?

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour la branche famille. - Ayant été désignée rapporteure pour la branche famille, je souhaite vous poser deux questions à ce sujet.

La première porte sur l'article 37, relatif à l'ouverture des droits aux prestations familiales pour les étrangers hors Union européenne. Nous avons à plusieurs reprises voté des mesures de ce type, et elles ont systématiquement été censurées par le Conseil constitutionnel. Pourquoi celle-ci connaîtrait-elle un sort différent ? Le délai de carence peut-il faire l'objet d'un débat, ou la durée d'un an vous semble-t-elle incontournable pour garantir sa constitutionnalité ?

Le PLFSS prévoit une économie de 600 millions d'euros sur l'allocation de rentrée scolaire (ARS). Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) souligne que les modalités de cette économie sont indéterminées. Disposez-vous aujourd'hui d'une simulation du nombre de familles qui perdraient tout ou partie de l'allocation ? Cela dépend de la composition familiale et du niveau de revenu...

Mme Céline Brulin. - Monsieur le ministre, je trouve que la présentation que vous faites de ce PLFSS oppose les générations entre elles. Ce que l'on constate aujourd'hui, c'est que la jeunesse, pour laquelle vous prétendez faire ces choix, est très mécontente de la politique menée dans ce pays, tout comme les aînés : les uns manifesteront aujourd'hui, les autres demain. C'est une très mauvaise idée d'essayer ainsi d'opposer les générations. C'est absolument contraire à l'esprit de la sécurité sociale.

Dans ce PLFSS, il y a quelques timides gels, puisque vous les nommez ainsi ; des allègements généraux. Moi, je préfère appeler cela des exonérations de cotisations sociales. Or les cotisations sociales sont une partie, certes différée, du salaire de nos concitoyens.

Vous prévoyez un gel. Ici et ailleurs, depuis des années, certains disent qu'il faut aller chercher de nouvelles ressources pour la sécurité sociale plutôt que systématiquement tailler dans les dépenses - ce qui se révèle d'ailleurs de plus en plus difficile. Nous pensons que cela commence à faire son effet. Mais pourquoi prendre des mesures à l'aveugle ? On pourrait très bien imaginer une politique qui conditionne des exonérations ou des allègements de cotisations à certains choix faits par les entreprises. Vous avez évoqué l'emploi, à juste titre. Il pourrait y avoir nombre d'autres critères, pour que la puissance publique puisse, par ce biais, orienter notre économie.

L'Ondam fixé est absolument inatteignable. De nouveau, il y aura des comités d'alerte, et des mesures réglementaires devront être prises en cours d'exercice. Résultat : les choix échappent de plus en plus à la représentation nationale, alors qu'ils sont extrêmement douloureux pour nos concitoyens.

Vous nous dites que tout cela est fait pour sauver la sécurité sociale. Mais on constate - et c'est encore plus flagrant dans ce PLFSS que dans les précédents - un recul complet de la protection de nos concitoyens par la sécurité sociale, puisque les médicaments sont de plus en plus déremboursés, et l'on s'en remet de plus en plus aux complémentaires et aux mutuelles. La conséquence sera que les renoncements aux soins risquent de s'aggraver.

Vous êtes très élogieux sur ce qui se passe en matière de santé et d'accès aux soins. Mais les inégalités entre les territoires continuent d'être très importantes. Et des millions de nos concitoyens ne parviennent pas à voir un médecin. De surcroît, nos concitoyens doivent de plus en plus souvent renoncer aux soins pour des raisons financières. Certains renoncent à souscrire à une mutuelle ou à une complémentaire santé pour des raisons de pouvoir d'achat.

M. Loïc Hervé. - C'est juste.

Mme Céline Brulin. - Loin de sauver la sécurité sociale, ce budget fait un pas de plus vers sa fragilisation.

M. Patrick Kanner. - Monsieur le ministre, vous avez fait référence à un quinquennat - que vous avez soutenu, à l'époque -, celui de François Hollande, qui vous a laissé les comptes de la sécurité sociale à l'équilibre, un déficit de 2,7% et une inflation à zéro. Merci, donc, de ne pas évoquer des chiffres qui nous feraient rêver aujourd'hui au regard de votre propre bilan, nul ne pouvant se prévaloir de sa propre turpitude, selon l'adage latin.

Vous nous dites qu'il faut faire de gros efforts parce que nous empruntons à 4,9% sur les obligations assimilables du Trésor (OAT) à dix ans. Pourquoi, monsieur le ministre, empruntons-nous à ce niveau-là ? Parce que vous avez échoué, et que nous voyons le résultat des grands choix économiques de presque dix ans de Macronie.

Vous évoquez aussi la contribution différentielle sur les hauts revenus en disant que c'est un grand succès. Je pense qu'il faut dire à la commission des affaires sociales que son rendement n'est que de 79 millions d'euros. Cette contribution a le mérite d'exister, mais, au regard des chiffres qui sont aujourd'hui évoqués dans notre commission, son rendement n'est en aucun cas à la hauteur de ce qu'il nous faudrait pour équilibrer les comptes du pays et de la sécurité sociale.

La situation actuelle est aussi liée aux 62 milliards d'euros de recettes fiscales annuelles que vous avez progressivement annulées. C'est aussi cela qui nous a conduits à l'impasse actuelle, avec un ruissellement qui a plutôt été celui de l'or en plomb que l'inverse.

Vous demandez un effort particulier aux plus modestes de nos concitoyens. J'ai bien noté votre proportion : deux tiers d'économies, un tiers de recettes nouvelles. J'ai une seule question : pourquoi ne pas inverser ? Pourquoi pas un tiers d'efforts sur les plus modestes, au travers des différentes politiques menées dans le cadre de ce PLFSS, et deux tiers de recettes supplémentaires ?

Mon groupe pourrait alors, monsieur le ministre, avoir avec vous une relation et un dialogue aussi constructifs que ceux que nous avons eus lors de l'examen des budgets 2025 et 2026, et que vous avez évoqués ce matin à la télévision. Pour l'instant, ce n'est manifestement pas le cas.

M. David Amiel, ministre. - Je vais commencer par la question du déficit de la branche vieillesse. D'abord, en ce qui concerne l'année 2026, la branche vieillesse est en déficit, comme l'ensemble de la sécurité sociale, en raison de la dégradation macroéconomique : la croissance prévue a été divisée par deux, passant de 1% à 0,5%, selon notre estimation et celle des principaux instituts de prévision. En effet, la guerre dans le détroit d'Ormuz, à partir de la fin du mois de février, a provoqué une augmentation très importante des prix des hydrocarbures. À cela s'est ajouté l'impact de la sécheresse de cet été. Mais la guerre en Iran est le facteur le plus important.

À la division par deux de la croissance correspond une progression plus faible de la masse salariale et donc de l'assiette des cotisations. Nous estimons cette progression à 1,6%, contre 2,3% lors de la préparation du PLFSS pour 2026. Qui dit masse salariale plus faible dit moindres cotisations et moindre contribution sociale généralisée, soit une dégradation des recettes, laquelle s'est, pour autant, accompagnée d'une tenue des dépenses.

Je tiens à le souligner : la dégradation en 2026 n'est pas liée à des dépenses plus importantes que prévu - sauf pour l'assurance chômage -, mais elle résulte pour l'essentiel d'une baisse des recettes liée à la dégradation du contexte macroéconomique.

D'ailleurs, il en va de même au niveau des comptes publics dans leur ensemble. Nous avions une cible de déficit de 5% en 2026. Nous estimons aujourd'hui le déficit à 5,4%. Dans ce dérapage de 0,4 point, 0,3 sont dus au contexte macroéconomique, et donc à la baisse des recettes, alors même que nous tenons les dépenses de l'État, et 0,1 est lié à la hausse de la charge d'intérêts, puisque les marchés financiers se sont tendus depuis le début de l'année, pour nous mais aussi aux États-Unis et dans les autres pays de la zone euro.

L'augmentation des dépenses de retraite à politique inchangée, comme on dit dans la construction du budget de la sécurité sociale, c'est-à-dire si nous ne prenions aucune mesure d'aucune sorte, serait d'environ 13 milliards d'euros. Cette hausse s'explique pour moitié pour des raisons démographiques, parce que la population vieillit et parce que les salaires des nouveaux retraités sont en moyenne supérieurs à la moyenne des salaires qui ont servi à calculer la pension des retraités actuels. L'autre moitié découle des règles d'indexation à 100 % des retraites, qui créeraient une augmentation de la dépense d'un peu plus de 6 milliards d'euros. Il y a donc deux sujets : un sujet démographique et un débat sur la manière dont on augmente les retraites dans un contexte financier tendu.

La situation démographique appelle évidemment à des réformes structurelles de long terme. Si le Parlement décidait d'appliquer de nouveau la réforme des retraites dès 2027, on estime aujourd'hui, au vu des règles de liquidation, pour donner la visibilité nécessaire aux personnes qui sont à quelques jours ou à quelques semaines de partir à la retraite, que le gain maximal pour l'année 2027 serait de 1 milliard d'euros. Ce n'est pas la ligne du Gouvernement, puisqu'un compromis avait été trouvé l'an dernier. Pour nous, ce compromis est évidemment valable jusqu'à la fin de la mandature. En tous cas, cette question n'épuise pas le débat sur la contribution des retraités.

Pour le deuxième volet, je rappelle que l'effort global qui est demandé aux retraités dans le cadre de ce budget, c'est-à-dire à la fois du PLF et du PLFSS, est de 5,4 milliards d'euros. Il y a les 4 milliards d'euros que vous avez évoqués, et qui entrent dans le cadre du financement de la sécurité sociale, et 1,4 milliard d'euros liés à la proposition du Gouvernement de reprendre l'amendement voté par le Sénat l'an dernier, en plafonnant à 3 000 euros l'abattement de 10 % dit pour frais professionnels, que nous portons dans la première partie du PLF.

Ces 5,4 milliards d'euros représentent 10% de l'effort de 54 milliards d'euros dont nous avons besoin en 2027 : 11 milliards d'euros par des mesures déjà engagées, 43 milliards d'euros par les mesures nouvelles. Les retraités représentent 25% de la population française. Il ne s'agit donc pas d'un effort à proportion de leur part dans la population, mais d'un effort qui est deux fois inférieur à la part des retraités dans la population. Pour autant, c'est un effort important, je ne le minimise pas, mais c'est un effort qui est nécessaire pour ne pas créer de fracture générationnelle, justement. Et je conteste formellement ce que vous avez dit, madame la sénatrice. La fracture générationnelle, ce serait d'opposer les générations les unes aux autres, d'exempter complètement certaines générations de l'effort. Cela n'aurait évidemment pas de sens. Il faut s'assurer que les efforts soient aussi justes et proportionnés que possible, et c'est la raison pour laquelle nous proposons cette mesure.

En ce qui concerne son fonctionnement, ce qui est prévu dans le PLFSS, c'est une augmentation à hauteur de 100% de l'inflation pour les retraites les plus modestes, c'est-à-dire inférieures à 1 260 euros par mois. Au-dessus, nous prévoyons deux seuils à discuter, d'abord dans le cadre du débat parlementaire. Les deux mesures que j'évoquais, la réforme de l'abattement de 10% d'une part, ce que nous pouvons faire en matière d'indexation d'autre part, vont évidemment ensemble.

Il faut que le débat parlementaire nous permette de trouver la combinaison qui nous semble la plus juste. Par exemple, on peut décider de faire un peu plus sur l'indexation en réformant davantage l'abattement à 10%... Cela fait vraiment partie du débat que nous devons avoir pour trouver les solutions les plus équilibrées.

Ce débat se poursuivra au-delà de l'adoption du budget. C'est la raison pour laquelle, vous l'avez dit, certaines mesures renvoient au pouvoir réglementaire qui pourra, dès le lendemain de la formation d'un nouveau Gouvernement, dès le lendemain de l'élection présidentielle, revenir en arrière s'il le souhaite et prendre des mesures plus favorables, ou au contraire adopter des mesures d'économies supplémentaires, sans attendre un PLFSS rectificatif.

J'en viens à la question posée sur l'article 37. Le Conseil constitutionnel admet le principe d'une condition d'ancienneté de résidence à condition que celle-ci demeure proportionnée. C'est la raison pour laquelle la durée qui est proposée dans l'article 37 est d'un an.

M. Kanner a évoqué le rendement de la CDHR. Il a omis de rappeler le rendement de l'augmentation de la CSG sur les revenus du capital l'an dernier, qui rapporte 1,3 milliard d'euros, au bénéfice de la sécurité sociale.

Quant à ce qui a été évoqué par la sénatrice Brulin sur la fracture générationnelle, je le répète, tout ce que nous faisons vise précisément à l'éviter. C'est la raison pour laquelle on demande des efforts proportionnés en protégeant les plus modestes. C'est la raison pour laquelle il nous faut réduire le déficit de la sécurité sociale, parce que, de tous les déficits, c'est le plus insupportable : il revient à faire porter sur les générations futures la protection sociale d'aujourd'hui. Le principe de la sécurité sociale, c'est une solidarité sociale au sein d'une même époque, si je puis dire : entre les actifs et les retraités, entre les bien-portants et les malades, entre les riches et les plus modestes. On peut avoir des déficits temporaires de la sécurité sociale, lors d'un choc économique conjoncturel, mais on ne peut pas avoir un déficit structurel de la sécurité sociale. C'est là un principe sur lequel on pourrait s'accorder, quand bien même nous différons évidemment, madame la sénatrice, sur les moyens de résorber le déficit, et sur le partage entre dépenses et recettes.

Ce principe est extrêmement important dans un contexte où, depuis cinquante ans, 80% de l'augmentation de la dépense publique dans notre pays a été constitué d'abord de dépenses de retraite, puis de dépenses de santé.

L'Ondam 2026 sera atteint. Vous avez été plusieurs à souligner que des mesures réglementaires pourraient intervenir. Pour l'année 2026, la progression des dépenses est tenue et, effectivement, c'est un enjeu majeur que de s'assurer que l'Ondam voté soit respecté.

Au fond, ce qui compte dans la construction d'un Ondam, c'est de savoir quelles sont les mesures sous-jacentes qui permettent de le documenter. Certaines ont déjà été prises : c'est le cas du relèvement du plafond des franchises médicales ou des mesures relatives au ticket modérateur. Au cours des années précédentes, ces propositions ont donné lieu à des débats politiques houleux, mais elles n'avaient finalement pas été adoptées.

Le deuxième élément concerne l'hôpital : l'Ondam proposé permet d'assurer en moyenne des tarifs hospitaliers stables. Il aurait été insincère de prétendre les baisser, et ce n'est pas ce que nous proposons. Cela suppose des économies importantes sur les arrêts de travail, mais nous assumons cette orientation. Leur coût augmente d'environ 1 milliard d'euros chaque année, une dynamique insoutenable pour notre système d'assurance maladie. Une partie sera prise en charge par des mesures fiscales de la première partie du PLF, pour environ 1 milliard d'euros, afin de rétablir les comptes de la sécurité sociale. Un autre milliard d'euros relèvera de la négociation avec les partenaires sociaux. L'accord récent sur les accidents du travail et les maladies professionnelles montre que cette voie est possible.

Mme Micheline Jacques. - La ministre des outre-mer a confié à Philippe Leyssène une mission d'évaluation des aides fiscales à l'investissement productif, des exonérations de charges sociales et du financement des entreprises dans les territoires ultramarins. Le rapport, présenté le 5 octobre dernier, préconise un plan d'action très concret, assorti de mesures fortes. Comptez-vous mettre en oeuvre dès maintenant tout ou partie de ces préconisations ?

M. Dominique Théophile. - Monsieur le ministre, je salue le maintien du dispositif issu de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (Lodéom) dans votre maquette, après le rapport qui proposait de la raboter. C'était indispensable : nous comptons 10,8% de défaillances d'entreprises en outre-mer, contre environ 8% dans l'Hexagone. Ce maintien se fera-t-il à périmètre constant ou avec la réforme que vous avez évoquée pour septembre lors de nos rencontres avec les acteurs économiques ? Les entreprises ont besoin de stabilité pour toute l'année 2027. Avez-vous pris en compte cette difficulté afin de concilier votre volonté de réforme et cette exigence de stabilité ?

Mme Corinne Imbert. - En réponse à Jean-François Rapin, vous avez déclaré que l'Ondam pour 2026 serait atteint. Il a même été révisé à la baisse, de plus d'un milliard d'euros, sous l'effet des mesures réglementaires et de l'annulation des crédits mis en réserve au titre du coefficient prudentiel. Selon l'article 1er et l'exposé des motifs, l'Ondam pour 2026 correspondrait à une hausse de 2,8% au lieu des 3,1% initialement prévus.

Concernant l'article 13 du PLFSS, vous affirmez que la mesure répond à la demande des conseils départementaux d'obtenir une part de CSG pour couvrir leurs dépenses. Nous connaissons leur situation budgétaire difficile : ils n'ont plus aucune lisibilité sur leurs recettes en fin d'année. Vous indiquez en outre qu'elle permet de pérenniser la dynamique de simplification des concours " personnes âgées " (PA) et " personnes handicapées " (PH) engagée en 2025.

Vous affirmez vouloir attribuer 300 millions d'euros de CSG aux conseils départementaux. Cette somme ne vient-elle pas en compensation d'une diminution de même montant des concours PA et PH de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ? Dès lors, cela ne ferait guère plus pour les départements, en réalité.

M. David Amiel, ministre. - En ce qui concerne les dispositifs Lodeom, rappelons que le gel des allègements généraux intervenu en 2026 ne s'y est pas appliqué, ce qui a accru l'écart avec le régime général. Aucune mesure d'économies n'est prévue pour ces dispositifs dans le PLFSS ni dans le PLF pour 2027. La réponse est donc claire : c'est la stabilité. À Mayotte, la Lodeom est étendue depuis juillet 2026 et le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) est prolongé. Il n'y a aucune remise en cause de ces dispositifs dans le texte initial.

La mission confiée à MM. Leyssène et Lara-Adélaïde vise précisément à disposer de travaux partagés. Nous n'avons que trop connu de rabots non concertés avec les parlementaires et les acteurs économiques. Le Gouvernement n'a pas de plans cachés et propose la stabilité.

Concernant les concours, il s'agit de substituer 300 millions d'euros de CSG à des concours de la CNSA. Cela présente deux avantages majeurs pour les conseils départementaux. D'une part, la CSG est une recette dynamique, dont ils bénéficieront après 2027. D'autre part, un travail se poursuit, porté par Françoise Gatel, pour assurer l'adéquation entre les dépenses sociales des départements, comme l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), et leurs ressources.

M. Nicolas Fricoteaux. - Monsieur le ministre, concernant la fraction de CSG prétendument dynamique, nous n'oublions pas, dans les départements, que celle de TVA allouée pour compenser la taxe foncière n'a pas toujours tenu ses promesses. Nous pouvons légitimement nous inquiéter. Et cela n'apporte aucune ressource supplémentaire aux départements.

Les allocations de solidarité constituent une réelle difficulté pour les conseils départementaux. Dans l'Aisne, la dépense de revenu de solidarité active (RSA) s'élevait à 60 millions d'euros en 2008 et était compensée à la même hauteur. Aujourd'hui, elle atteint 120 millions d'euros, mais la compensation reste bloquée à 60 millions. Le constat est identique pour l'APA ou la prestation de compensation du handicap (PCH).

Vous nous proposez de participer à la dépense par une fraction de CSG assise sur les dépenses réelles constatées. Ce modèle égalitaire ne tient pas compte de l'équité, du poids réel de cette charge au regard des ressources de la collectivité territoriale. Il faudra bien intégrer un jour cette notion d'équité dans le financement des allocations de solidarité.

Le 3° de l'article L. 223-11 du code de la sécurité sociale évoque, " le cas échéant, un coefficient géographique s'appliquant au taux mentionné (...) se rapportant aux caractéristiques économiques, sociales et démographiques des collectivités (...) ". Ce « cas échéant » est-il mis en oeuvre, ou le sera-t-il, dans les réformes à venir ou dans les mécanismes financés par la CSG ?

M. David Amiel, ministre. - Nous avons un débat plus large à mener sur la situation financière des départements. Il s'agit d'une question structurelle, liée au débat historique sur l'affectation d'une part de CSG, réclamée depuis longtemps par nombre d'entre eux. Une telle mesure figure dans le PLFSS.

Dès le mois de juillet, nous avons proposé au Parlement de limiter la hausse des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des collectivités à celle de l'inflation. C'est un effort moindre que celui consenti par l'État, dont les crédits ministériels, hors défense, sont gelés en valeur.

Il convient évidemment de prendre en compte la situation financière des départements et la contribution progressive au redressement budgétaire proposée dans le cadre de la première partie du PLF, sachant que 40 départements sont déjà exonérés dans le texte initial. Nous aurons ce débat en commission des finances, puis en séance publique, afin d'étudier la répartition de l'effort. C'est l'ensemble de ces dispositifs qu'il faut appréhender d'un même mouvement.

M. Philippe Mouiller, président. - Merci, monsieur le ministre.

source https://www.senat.fr, le 26 octobre 2026